國土空間規(guī)劃時代農(nóng)村規(guī)劃政策的思考
——以山東省合村并居為例

聶常坤

（山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，山東 濟南 250101）

0 引言

近代以來，我國開始由農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)化國家轉(zhuǎn)型，這期間對農(nóng)村發(fā)展方法的認識與實踐從未停止[1]。目前，隨著“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村地區(qū)正處于大發(fā)展、大變革的時期。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要輔助，農(nóng)村規(guī)劃在一定程度上決定了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展方式與方向[2]。與此同時，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃邏輯逐漸完整，在新的規(guī)劃體系中編制適合當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展情況的農(nóng)村規(guī)劃，對于指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展有著重要作用。

2020年，山東省多數(shù)地區(qū)現(xiàn)行的城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃到了規(guī)劃末期，各地均在摸索編制新體系下的國土空間規(guī)劃，希望借此機會拉動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。在此背景下，山東省自然資源廳制定了合村并居的規(guī)劃指導(dǎo)，在全省范圍內(nèi)推進合村并居工作[3]，然而在實際操作過程中也暴露出一些問題，引發(fā)輿論關(guān)注。

1 合村并居工作歷程

此項工作可追溯到山東省政府2001年發(fā)布的《山東省人民政府關(guān)于加強和改進小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理的通知》（魯政發(fā)〔2001〕47號），其結(jié)合撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，對“合村并點”概念進行了說明。2008年，德州市進行了合村并居試點，計劃至2014年將當(dāng)?shù)? 000余個自然村拆除，合并建成約1 000個大型社區(qū)。這次試點中暴露出了許多問題，媒體報道的已建成合村并居案例、村民意見采訪等多取材于此。

山東省也是最早試點“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”政策的省份，2006年原國土資源部開展“增減掛”試點時，山東省便參與其中。2008年，原國土資源部正式印發(fā)相關(guān)辦法，多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)運用該政策編制新一輪國土空間總體規(guī)劃，但發(fā)現(xiàn)在上版土地利用規(guī)劃中拆除、指標(biāo)已被使用或出售但現(xiàn)狀卻仍存在的村莊。

上述兩項政策為合村并居工作打下基礎(chǔ)：“合村并點”提供了土地指標(biāo)，“增減掛”使農(nóng)村土地指標(biāo)可以用于城鄉(xiāng)建設(shè)，提升了農(nóng)村土地資源價值。將宅基地進行復(fù)墾，釋放出建設(shè)用地指標(biāo)用于城市建設(shè)，便可增加財政收入，提高城鎮(zhèn)化率。

2019年1月，國家五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》，提出力爭2019年年底完成村莊分類工作，2020年年底完成村莊布局工作[4]。2019年5月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出到2020年基本完成省級國土空間規(guī)劃編制的工作目標(biāo)[5]。

面臨經(jīng)濟發(fā)展放緩、城鎮(zhèn)化率提升困難等問題，山東省政府希望借助合村并居工作，提高城鎮(zhèn)化率，帶動農(nóng)村發(fā)展。2020年5月，《山東省村莊布局專項規(guī)劃》出臺，提出制定全省合村并居規(guī)劃指引，穩(wěn)妥推進合村并居工作。然而該規(guī)劃推出后，媒體與輿論反響強烈。

2020年6月17日，山東省政府就合村并居工作作出回應(yīng)，說明沒有下指標(biāo)派任務(wù)，但也存在論證不充分、政策宣講不到位、工作作風(fēng)不細致、方式方法簡單等問題。2020年6月27日，山東省對正在實施但群眾意見較大、正在研究準(zhǔn)備實施的、已經(jīng)研究尚未實施的合村并居工作一律暫停。至此，山東省合村并居工作告一段落。

2 合村并居暫停后的欣喜與失落

筆者在合村并居暫停前后對多個村莊進行了走訪，以下為村民反映截然不同的2個案例。

2.1 欣喜——以H市G鎮(zhèn)為例

H市G鎮(zhèn)與H市市區(qū)較近，鎮(zhèn)內(nèi)有一條省道、一條在建高速公路，交通較便捷，鎮(zhèn)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用地占比85%，以傳統(tǒng)種植業(yè)為主；鎮(zhèn)域內(nèi)企業(yè)較少，多為基礎(chǔ)的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，近年正嘗試引進高新技術(shù)企業(yè)，但尚未形成規(guī)模。

2019年年底，同鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)層進行座談時了解到他們有較強的合村并居意愿，希望將鎮(zhèn)域內(nèi)80%以上的自然村進行撤并搬遷，集中成4個規(guī)模較大的社區(qū)，利用指標(biāo)收入引入農(nóng)業(yè)企業(yè)，打造品牌，提高居民收入，以解決上樓后農(nóng)民的生活問題。

同村民座談了解到其主要收入來源多為糧食種植，常住人口平均年齡較大，年輕人多外出務(wù)工，勞動力較缺乏。村民思想較為保守，對于鎮(zhèn)政府進行的農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)、品種改良等工作認可程度較低，存在將生長中的果樹毀掉種植糧食的情況。

在問及是否愿意上樓居住時，多數(shù)村民表示較不愿意，理由涉及方方面面：家里沒錢、種地不便、糧食無法存放、不愿意爬樓梯、年齡大等?？梢姰?dāng)?shù)鼐用駥洗宀⒕拥慕邮艹潭容^低，這些村民在得知合村并居工作被叫停后，更多的是為不會再被強制上樓而欣喜。

2.2 失落——以L市S鎮(zhèn)為例

L市S鎮(zhèn)與J市距離較近，鎮(zhèn)內(nèi)省道與高速各一條，承接了J市部分產(chǎn)業(yè)外溢，雖農(nóng)業(yè)占比較高，但多為蔬菜大棚、林木種植、特色養(yǎng)殖等附加值較高的產(chǎn)業(yè)，整體經(jīng)濟較為穩(wěn)定，在2020年上半年疫情沖擊情況下，仍有10余家利稅過百萬的企業(yè)。

本次走訪是在合村并居工作被叫停后，其領(lǐng)導(dǎo)層仍有較強的合村并居意向，希望能夠在規(guī)劃中留出余地，以備恢復(fù)后使用。同村民座談得知，得益于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)數(shù)量較多，居民多為本地務(wù)工，晚上回村休息，加上農(nóng)業(yè)機械化程度較高，不需要投入大量人力種地，通常為男性在企業(yè)打工，女性在家中照顧孩子并管理田地，平均收入較高。

該鎮(zhèn)在2010年前后便已開始合村并居工作，目前已建成2處社區(qū)（見圖1，2），社區(qū)居民滿意率高，有較成熟的操作經(jīng)驗；鎮(zhèn)政府財政較為富裕，足以支撐“先建后拆”的滾動建設(shè)模式，合理的套型設(shè)置與補償方式也保證了大多數(shù)村民可免費上樓。

圖1 已建成的多層社區(qū)

圖2 已建成的低層社區(qū)

合村并居叫停之前，該鎮(zhèn)有10余處村莊已經(jīng)達到95%以上的搬遷同意率，村民搬遷意愿較高。合村并居工作叫停后，這些村民得知期待的上樓居住被延期，難免有些失落。

3 政策思考

3.1 過于超前的政策難以落實，政策制定應(yīng)立足實際

對農(nóng)民不愿上樓的原因總結(jié)如下。

1）補償政策不合理或落實不到位 農(nóng)民上樓需支出較多費用，強行上樓后面臨返貧。

2）無法解決生計 在以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)民仍以種地為主要經(jīng)濟來源，強行讓居民放棄種地十分困難。

3）忽視農(nóng)民意見與感受 某些拆遷數(shù)量較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用“先拆后建”的建設(shè)模式，過渡時間過短，樓房建設(shè)過程中村民無處居住，加劇了村民的反感。

因此，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚處基礎(chǔ)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大規(guī)模推行合村并居過于超前，在村民居住、收入等問題尚未有效解決時，跨過發(fā)展經(jīng)濟的階段，試圖通過合村并居實現(xiàn)一步到位是缺少基礎(chǔ)、不可行的。

3.2 “一刀切”管理過于生硬，不適合各地實情

在一些具有區(qū)位、資源或其他優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)上企業(yè)數(shù)量較多，鎮(zhèn)區(qū)對人口的吸引力較高，居民多在鎮(zhèn)上就近打工，加上農(nóng)村住房成本較低，使得居民傾向在農(nóng)村居住。同時，打工的收入也使村民有一定的儲蓄，足以負擔(dān)上樓的各項支出及增加的生活成本。

對于這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將其合村并居工作一并叫停難免有“誤傷”嫌疑。如果“增減掛”提供的資金與土地能夠切實用于解決居民的收入問題，穩(wěn)步推進的合村并居工作的確能夠作為鄉(xiāng)村振興的一種方式，提高村民的生活水平與幸福度[6]，將這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一并叫停的管理難免顯得生硬。

3.3 鄉(xiāng)村振興經(jīng)濟發(fā)展模式需符合實際

鄉(xiāng)村振興并不是讓農(nóng)民住進樓房就可實現(xiàn)的，更為重要的是應(yīng)切實提高農(nóng)村居民的收入與生活水平、改善農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境等，這就要求將農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)模式向更高效、更環(huán)保、可持續(xù)的方向轉(zhuǎn)變。各地政府應(yīng)通過引進相關(guān)企業(yè)、探索特色產(chǎn)業(yè)等方式，提高農(nóng)村居民的收入，減少他們對土地種植收入的依賴。

在以打工為主要收入來源且在農(nóng)村地區(qū)常住、希望改善居住環(huán)境的人群較多的地區(qū)推動鄉(xiāng)村適度整合，能夠切實提高居民的生活水平與幸福度，進而促進當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成良性循環(huán)。這需要經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展到一定水平。鄉(xiāng)村振興應(yīng)以經(jīng)濟發(fā)展先行，而不是通過合村并居帶動經(jīng)濟發(fā)展[7]。

3.4 政府管理觀念較為落后，忽視全面發(fā)展的重要性

在相關(guān)政策制定過程中，可看出部分地方政府過于注重人口與經(jīng)濟數(shù)值，將其作為衡量發(fā)展程度的唯一標(biāo)準(zhǔn)，忽視了其他方面，“以人為本”理念被淡化，規(guī)劃變成了為數(shù)字服務(wù)而不是為人服務(wù)。

發(fā)展經(jīng)濟的確是開展工作的重心，但不能因此忽視其他方面。片面注重經(jīng)濟與人口的發(fā)展，或許在過去可以解決大多數(shù)問題，但在人民對美好生活的向往日益增長的今天，忽視居民實際生活需求，推行只是紙面數(shù)字好看、居民生活沒有明顯改善甚至有損于居民利益的規(guī)劃無助于社會發(fā)展，強制推行只會造成更多的問題。

4 對策與建議

國土空間規(guī)劃時代的到來對鄉(xiāng)村規(guī)劃的理論與方法提出了新要求，傳統(tǒng)的“城市群—城市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”的規(guī)劃體系受到了挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)地域空間關(guān)系向著扁平化方向發(fā)展，農(nóng)村獲得了更多的發(fā)展機會，合理的規(guī)劃與管理政策對引導(dǎo)農(nóng)村有序發(fā)展尤為重要。

4.1 腳踏實地，逐步發(fā)展，切忌好高騖遠

認清農(nóng)村不同的實際情況，針對不同發(fā)展階段的村莊做好相應(yīng)的工作：脫貧不久的村莊鞏固成果，以農(nóng)業(yè)為主的村莊根據(jù)自身特色引進產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化程度較高的村莊適度推行合村并居工作[8]。規(guī)劃管理工作確需將目光放長遠，但好高騖遠的政策難以得到居民的理解與認可，推行必然困難重重。

4.2 政策制定需更加精細化，減少“一刀切”現(xiàn)象

“一刀切”政策難以適應(yīng)各地實際，大規(guī)模推行合村并居如此，全面叫停合村并居也是如此。應(yīng)結(jié)合各地實際發(fā)展情況，制定更為精細化的政策，逐步進行開放試點工作，確保成熟一處搬遷一處，不搞大批的村莊搬遷。

4.3 經(jīng)濟發(fā)展放在首位，探索產(chǎn)業(yè)重構(gòu)等發(fā)展方式

如果沒有較高的經(jīng)濟收入做支撐，村民無法承擔(dān)上樓費用，政府也沒有資金支撐“先建后拆”，只能“先拆后建”，實行難度大。編制村莊規(guī)劃時，應(yīng)將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為重要內(nèi)容，結(jié)合村莊的區(qū)位條件，發(fā)揮自身原有產(chǎn)業(yè)、歷史文化特色等，選擇符合自身的發(fā)展模式，形成合理的產(chǎn)業(yè)體系，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

4.4 相關(guān)部門轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，重視全面發(fā)展

政府管理部門不應(yīng)認為只要發(fā)展經(jīng)濟其他問題都能自動解決，應(yīng)在重視經(jīng)濟發(fā)展的前提下，將其他因素一并納入管理考量與政策制定的過程中。編制村莊規(guī)劃時應(yīng)綜合考慮村莊的文化、人口結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施等多項內(nèi)容，為居民提供完整的生活服務(wù)；也不能忽視財政資金的問題，對投入、收益等進行估算，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，通過扶植企業(yè)等方式增加財政收入[9]。

5 結(jié)語

為了更好地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應(yīng)從村莊實際出發(fā)，合理評估合村并居工作的必要性。同時，村莊規(guī)劃的制定要突出對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重視，以經(jīng)濟發(fā)展為中心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為引領(lǐng)，推進農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展。