非對稱性城市跨界融合的動力機(jī)制研究

許 璐

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

0 引言

20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)濟(jì)全球化步伐的加快以及科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，促使勞動力、資本、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素的流通加快。在地理空間上，生產(chǎn)要素的不斷集聚和分散形成空間流，促使大量打破傳統(tǒng)行政邊界的經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生，進(jìn)而推動城市區(qū)域空間結(jié)構(gòu)再組織。全球城市擴(kuò)張的特征由傳統(tǒng)物質(zhì)結(jié)構(gòu)和空間形態(tài)本身的拓展轉(zhuǎn)向超越實體空間的社會網(wǎng)絡(luò)與城市功能的動態(tài)聯(lián)系，巨型城市區(qū)域本身成為區(qū)域協(xié)調(diào)與發(fā)展的重要空間載體。

21世紀(jì)以來，伴隨著城市土地資源稀缺矛盾的日益突出和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和行政邊界的分割效應(yīng)逐漸模糊，城市增長逐漸跨越行政區(qū)邊界。西方國家開始從區(qū)域?qū)用嬷\劃城市發(fā)展，我國也將區(qū)域協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略地位提升到新高度。城市跨界融合作為區(qū)域協(xié)調(diào)的新模式不斷涌現(xiàn)，成為我國巨型城市發(fā)展的新趨勢。

上海和昆山作為我國“巨型城市—中等城市”跨界發(fā)展的典型代表，兩地間的跨界融合水平較高。因此，在跨界理論框架下，本文選取上?！ド娇缃鐓^(qū)域作為實證研究對象，總結(jié)梳理上?！ド絻傻氐目缃绨l(fā)展歷程，深入剖析在這一過程中政府、市場及社會力量的作用模式，探究兩地區(qū)域跨界發(fā)展背后的動力機(jī)制，為構(gòu)建多層次區(qū)域治理模式提供理論依據(jù)。

1 國內(nèi)外跨界理論研究綜述

國外城市跨界發(fā)展實踐性強(qiáng)，相關(guān)研究呈現(xiàn)復(fù)合化和綜合化趨勢，主要圍繞著與跨界發(fā)展相關(guān)的空間、經(jīng)濟(jì)及政治制度領(lǐng)域展開。對于空間要素在跨界發(fā)展中的作用，相關(guān)研究認(rèn)為，雖然跨界基礎(chǔ)設(shè)施資源的整合能夠有效推動跨界要素雙向流通，但是會帶來系列環(huán)境保護(hù)和社會秩序問題。例如，東南亞金三角區(qū)域通過完善跨界基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)了以出售能源換取相應(yīng)生活資料的便利性，卻給跨界區(qū)域帶來大量的土地權(quán)益糾紛、環(huán)境保護(hù)及能源安全等困擾。針對地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動在城市跨界發(fā)展中的作用，相關(guān)研究認(rèn)為地區(qū)生產(chǎn)要素的流動能夠推動城市跨界發(fā)展，而商業(yè)環(huán)境質(zhì)量、財政戰(zhàn)略協(xié)議、勞動力自主選擇權(quán)限等則影響城市跨界的融合程度。例如，有學(xué)者認(rèn)為通過簽署自由貿(mào)易協(xié)議等實現(xiàn)投資合作，能夠推動孟加拉國與印度地區(qū)跨界增長。針對政治體制與社會文化對于城市跨界發(fā)展的影響，北美學(xué)者普遍認(rèn)為依靠現(xiàn)有的行政管理機(jī)構(gòu)，可以實現(xiàn)漸進(jìn)式、有限目標(biāo)的區(qū)域協(xié)調(diào)管治。歐洲學(xué)術(shù)界則普遍傾向于通過建立政治實體的方式促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)。值得注意的是，政治體制優(yōu)勢推動形成的跨界區(qū)域，往往因社會文化沖突進(jìn)一步限制跨界發(fā)展，可以通過提升居民文化水平，增強(qiáng)社會包容性。

我國對于城市跨界發(fā)展的研究始于20世紀(jì)90年代，但尚未形成完整的理論體系。在跨界區(qū)域特征方面，相關(guān)學(xué)者在綜合考慮城鎮(zhèn)化率和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，總結(jié)提出侵入型、滲透型和競合型3種城市跨界發(fā)展互動模式。在跨界合作治理方面，部分學(xué)者通過典型案例研究指出，制度與政策要素是推動城市跨界發(fā)展的重要因素，設(shè)立跨界綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、專項協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及建設(shè)相關(guān)部門溝通機(jī)制等，均為有效措施。在跨界發(fā)展機(jī)制方面，研究指出主要依靠市場、政府兩種機(jī)制引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，安樹偉等學(xué)者主張建立區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制，與利益相關(guān)者建立相關(guān)激勵、約束、合作機(jī)制，完善績效評估與考核機(jī)制等。楊保軍學(xué)者認(rèn)為可通過建立“利益評估與分配機(jī)制—解鎖區(qū)域發(fā)展路線—挖掘創(chuàng)新型資源”的政策路徑，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 上?！ド絽^(qū)域跨界發(fā)展歷程

上海與昆山雖然地理位置相鄰，但是城市人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)，行政等級相差懸殊，兩地之間呈現(xiàn)出“巨型城市—中等城市”非對稱性跨界發(fā)展模式（見圖 1）。

圖1 上?！ド絽^(qū)位示意

2.1 第一階段：地方政府推動“企業(yè)化邊緣城市”建設(shè)（2000年以前）

上海—昆山兩地的跨界發(fā)展始于昆山地方政府的推動。改革開放之初，受宏觀經(jīng)濟(jì)政策和區(qū)域中心城市結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的影響，上海作為國內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)中心和長三角地區(qū)中心城市的城市功能得到恢復(fù)和發(fā)展。為實現(xiàn)城市整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向更合理的方向發(fā)展，上海市將城市工業(yè)調(diào)整西進(jìn)，向內(nèi)地轉(zhuǎn)移。與此同時，昆山作為上海城市西部邊緣接壤城市，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，是單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)縣，城市工業(yè)發(fā)展所需的資金、勞動力和技術(shù)等都非常缺乏。在外在機(jī)遇與內(nèi)部需求雙重推動下，昆山市地方政府決定打破地區(qū)界限，提出“東依上海，西托三線，內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面向全國”的發(fā)展戰(zhàn)略。1984年，昆山明確提出充分利用臨滬的地緣優(yōu)勢，工業(yè)產(chǎn)業(yè)向東南方向發(fā)展。1985年，昆山自費成立開發(fā)區(qū)，積極接收上海勞動密集型等企業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和三線軍工企業(yè)的疏解擴(kuò)散。同年，首家滬昆聯(lián)營企業(yè)竣工投產(chǎn)，標(biāo)志著官方跨界合作的正式開始。

這一階段，上?！ド絽^(qū)域跨界發(fā)展以昆山市地方政府主動接軌上海為主，呈現(xiàn)依賴關(guān)系。兩地通過打破原有行政區(qū)界限，在有限的范圍內(nèi)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，促使橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，推動跨界區(qū)域資源與生產(chǎn)要素的合理配置與優(yōu)化。

2.2 第二階段：市場與政府雙重作用下的城市空間跨界發(fā)展（2000—2016年）

2000年以后，上海—昆山區(qū)域朝著市場與政府雙重力量推動經(jīng)濟(jì)與空間跨界發(fā)展并進(jìn)。一方面，江蘇省及昆山市政府繼續(xù)推動與上海的跨界經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。昆山依托自身土地及勞動力成本低廉的比較優(yōu)勢，以及省市政府為改善投資環(huán)境所給予的政策紅利，通過設(shè)立江蘇省接軌上海東大門花橋國際商務(wù)城，整合臨滬三鎮(zhèn)（花橋鎮(zhèn)、淀山湖鎮(zhèn)、千燈鎮(zhèn)）資源，吸引了大量上海溢出的外資和外來人口。隨后，通過頻繁交流考察和設(shè)立“辦事處”，昆山成為上海產(chǎn)業(yè)跨界發(fā)展首選區(qū)。

另一方面，市場力量開始在兩地跨界發(fā)展中發(fā)揮作用。2003年，昆山花橋鎮(zhèn)政府與綠地集團(tuán)合作，在昆山伸入上海的花橋鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)綠地花橋產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)。此后10余年內(nèi)，包括花橋鎮(zhèn)綠地總部大道、綠地21城超大住區(qū)、華東康橋國際學(xué)校等項目相繼啟動，讓開發(fā)商看到了上海對花橋的聯(lián)動溢出效應(yīng)。2013年，上海軌道交通11號線花橋段開通運營，昆山與上海的時空距離全面縮短。受區(qū)位優(yōu)勢、價格優(yōu)勢、交通優(yōu)勢以及落戶門檻優(yōu)勢的影響，大量上海市民到花橋鎮(zhèn)投資置業(yè)，推動上海與昆山城市空間跨界發(fā)展的深入。

這一階段，在市場與政府的雙重力量推動下，兩地呈現(xiàn)出同城效應(yīng)。昆山依托區(qū)位、交通、政策等優(yōu)勢，將自身納入上海城市空間圈層結(jié)構(gòu)中。然而，隨著客觀的市場作用力量逐漸增強(qiáng)，上海與昆山在跨界合作的同時，也形成了競爭關(guān)系。

2.3 第三階段：上級政府自上而下的區(qū)域協(xié)調(diào)整合（2016年至今）

2016年國務(wù)院批復(fù)《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著長三角區(qū)域一體化正式上升為國家戰(zhàn)略。上?！ド絽^(qū)域跨界發(fā)展進(jìn)入由上級政府推動的自上而下的區(qū)域協(xié)調(diào)整合階段。

在空間規(guī)劃層面，兩地開展跨界生態(tài)圈協(xié)同發(fā)展與跨省城鎮(zhèn)圈建設(shè)。2017年，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出“促進(jìn)青浦、昆山等環(huán)淀山湖地區(qū)協(xié)同發(fā)展”，開展市域邊界的“安亭—白鶴—花橋”城鎮(zhèn)圈規(guī)劃，從強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和功能布局融合、加強(qiáng)道路交通系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌對接、提升公共服務(wù)設(shè)施配置等級和公共服務(wù)資源共享、建立生態(tài)環(huán)境共保共治機(jī)制等方面出發(fā)，推動上海與昆山的區(qū)域一體化發(fā)展。對此，昆山在《昆山市城市總體規(guī)劃（2017—2035）》中作出回應(yīng)，不僅與上海共保淀山湖，協(xié)同開展吳淞江沿線的空間景觀和生態(tài)環(huán)境塑造，還共同研究編制“安亭—白鶴—花橋”城鎮(zhèn)圈規(guī)劃，將其作為區(qū)域跨界協(xié)調(diào)的最小空間單元和長三角區(qū)域一體化發(fā)展的先行試驗區(qū)。

在組織制度層面，一方面，上級政府積極搭建區(qū)域協(xié)調(diào)對話平臺，促進(jìn)區(qū)域合作與交流。省市層面，2018年3月，成立長三角一體化進(jìn)程中第一個跨行政區(qū)劃的官方常設(shè)機(jī)構(gòu)長三角區(qū)域合作辦公室。上海與昆山各板塊逐漸形成多個同頻共振的跨界發(fā)展契合點，兩地針對不同區(qū)域的發(fā)展意愿制定差異化發(fā)展策略，并簽署一系列戰(zhàn)略合作協(xié)議。例如，昆山與上海嘉定、青浦、松江三區(qū)及張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、虹橋商務(wù)區(qū)兩個產(chǎn)業(yè)園區(qū)組建“4+2”發(fā)展實踐聯(lián)盟，簽署66項跨界合作項目；花橋國際商務(wù)城與安亭簽署“雙城共建”戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。

這一階段，上海與昆山的區(qū)域跨界發(fā)展在上級政府的推動下，從規(guī)劃戰(zhàn)略制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科創(chuàng)資源及產(chǎn)業(yè)要素流動、環(huán)境共治、公共服務(wù)共享等多個層面展開了全方位、寬領(lǐng)域、深層次的區(qū)域協(xié)調(diào)整合。

3 上海-昆山跨界發(fā)展的動力機(jī)制

經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，上?！ド降目缃绨l(fā)展是建立在長遠(yuǎn)的城市社會文化經(jīng)濟(jì)聯(lián)系基礎(chǔ)上的，在特定的城市發(fā)展政策語境下，是由政府力量、市場力量與社會力量不斷互動的結(jié)果。

3.1 政府力量的作用模式

政府力量主要通過政治決策、制度建設(shè)、平臺搭建等一系列頂層力量，解決跨界區(qū)域在物質(zhì)空間、經(jīng)濟(jì)空間、社會空間等方面融合中一直存在的固有矛盾，在推動區(qū)域跨界融合中起主導(dǎo)作用。具體而言，在推動物質(zhì)空間融合上，一方面，上級政府通過搭建對話平臺，協(xié)調(diào)政治權(quán)利不對等下產(chǎn)生的空間利益矛盾，引導(dǎo)達(dá)成區(qū)域發(fā)展共識。另一方面，地方政府通過開展跨行政區(qū)的規(guī)劃、推動交通設(shè)施的互聯(lián)互通，構(gòu)建了跨界區(qū)域空間網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動，形成連綿發(fā)展的大都市區(qū)。在推動經(jīng)濟(jì)與社會空間融合上，主要通過出臺相關(guān)政策，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、建立市場利益調(diào)控機(jī)制、打破制度壁壘等方式，促進(jìn)資本、人才要素在跨界區(qū)域間的流動。

3.2 市場力量的作用模式

市場力量主要由土地價格、市場利潤、理性決策及低門檻制度等共同作用推動跨界區(qū)域的發(fā)展，主要是以弱勢方承接強(qiáng)勢方的資源外溢，形成以經(jīng)濟(jì)要素空間流為主要特征的跨界融合。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)空間的跨界融合主要體現(xiàn)在低土地成本、低勞動力成本等影響下產(chǎn)生的“區(qū)中園、園中園”等飛地合作模式。與此同時，隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展與生產(chǎn)要素的加速流動，依托大型企業(yè)、公司聯(lián)盟等的跨界企業(yè)網(wǎng)絡(luò)通過產(chǎn)業(yè)上下游合作、人才流動等方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源重組及高效發(fā)展，推動了跨界經(jīng)濟(jì)空間的融合。在這一過程中，技術(shù)、成本等均為重要作用力。

3.3 社會力量的作用模式

社會力量主要指基于一個或多個文化、觀念等認(rèn)知，打破由社會文化行為催生出的無形邊界，形成社會公眾所共同認(rèn)可的發(fā)展愿景，促進(jìn)跨界區(qū)域融合。社會力量推動的空間融合一般體現(xiàn)在跨界交往、資源共享以及身份認(rèn)同等微觀層面。居民通過在日常生活中被動或無意識地參與到這一進(jìn)程中，推動社會空間的融合。這一過程涉及兩地居民的相關(guān)利益及發(fā)展愿景，市場整合力量微弱，公民所有權(quán)的感知力量強(qiáng)大。在地理位置鄰近區(qū)域，居民受生活環(huán)境、文化交流等因素的影響，跨界區(qū)域的兩地居民均會對跨界融合保持相對積極的態(tài)度；而在地理位置偏遠(yuǎn)區(qū)域，居民則更多地進(jìn)行與自身利益相關(guān)的理性思考，強(qiáng)勢方居民對于推進(jìn)跨界融合常常持保留意見。因此，通過社會環(huán)境的變換和自我反思活動，打破根植于地方社會文化中對自身“身份”認(rèn)知的禁錮，是貫穿于跨界社會空間融合的關(guān)鍵內(nèi)容。