“高開低走”的印太經(jīng)濟(jì)框架

雷墨

“美國主導(dǎo)對抗中國的框架最早5月啟動(dòng)”，這是日本媒體4月初一篇報(bào)道的標(biāo)題。這里的“框架”，說的是拜登政府提出的“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF），被視為其印太戰(zhàn)略的“經(jīng)濟(jì)支柱”。這樣的定位，很容易讓人想起奧巴馬政府時(shí)期已經(jīng)談成，后來特朗普宣布退出的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）。眾所周知，奧巴馬政府曾把TPP作為對華戰(zhàn)略競爭的重要手段。所以，印太經(jīng)濟(jì)框架也被認(rèn)為是TPP的替代品。

當(dāng)然，拜登政府并不希望自己的戰(zhàn)略性布局被視為前任的替代品。從目前透露的信息來看，印太經(jīng)濟(jì)框架與TPP在所涉議題上有相當(dāng)?shù)闹睾隙龋热缳Q(mào)易便利化、知識產(chǎn)權(quán)、勞工標(biāo)準(zhǔn)等，同時(shí)也增加了一些新內(nèi)容，比如供應(yīng)鏈安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、清潔能源等。用美國商務(wù)部長雷蒙多的話說，這個(gè)經(jīng)濟(jì)框架將“超越傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定”。雖然還沒有公布細(xì)節(jié)，但已經(jīng)能看出拜登政府的雄心勃勃。

4月16日，白宮發(fā)言人普薩基宣布，美國-東盟特別峰會將于5月12日至13日在華盛頓舉行。她在聲明中說，這次峰會將顯示美國對東盟的持久承諾，“讓美國成為東南亞堅(jiān)強(qiáng)、可靠的伙伴，是拜登-哈里斯政府的優(yōu)先考慮”。至此，原定于3月28日、29日召開但因故推遲的美國-東盟特別峰會，有了確切日期。此前，普薩基曾稱其為“歷史性”峰會。外界普遍預(yù)計(jì)，拜登政府有可能在這次峰會上或其前后，正式公布印太經(jīng)濟(jì)框架。

印太經(jīng)濟(jì)框架這一概念的提出，正是在去年10月27日拜登召集的美國-東盟視頻峰會上。半個(gè)月之后的11月15日，美國商務(wù)部長雷蒙多、貿(mào)易代表戴琪同時(shí)抵達(dá)日本。這是她們就任后首次海外訪問。此后，雷蒙多訪問了新加坡、馬來西亞，戴琪去了韓國和印度。根據(jù)美方公布的消息，戴琪和雷蒙多是印太經(jīng)濟(jì)框架的牽頭人，在拜登宣布這一概念后即出訪印太，無疑是為了給印太經(jīng)濟(jì)框架探路。當(dāng)然，也不能排除為拜登的印太戰(zhàn)略“路演”的意圖。

進(jìn)入2022年5月，這樣的“路演”將掀起一波小高潮。根據(jù)目前公開的消息，拜登5月12日、13日在華盛頓接待東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人后，將于5月21日飛赴韓國（這將是他就任美國總統(tǒng)后首次訪問亞洲），然后訪問日本并參加美日印澳“四方安全對話”。這樣一來，拜登政府的“外交足跡”，就覆蓋了整個(gè)印太。拜登執(zhí)政的第一年，印太外交的主要發(fā)力點(diǎn)是安全領(lǐng)域，比如把“四方安全對話”升級為領(lǐng)導(dǎo)人級別，組建美英澳軍事同盟。接下來，將轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這也是印太經(jīng)濟(jì)框架“呼之欲出”的重要原因。

那么，印太經(jīng)濟(jì)框架到底是一個(gè)什么樣的框架呢？雖然目前還沒有公布細(xì)節(jié)，但所涉及的議題與操作方式，已經(jīng)輪廓出現(xiàn)。去年10月美國-歐盟視頻峰會后白宮發(fā)布消息稱，拜登總統(tǒng)將與伙伴一道，在以下領(lǐng)域探討印太經(jīng)濟(jì)框架以“定義我們共同的目標(biāo)”，即貿(mào)易便利化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)鏈韌性、脫碳化和清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞工標(biāo)準(zhǔn)以及其他領(lǐng)域。由此可見，圍繞上述六類議題談判的結(jié)果，將構(gòu)成印太經(jīng)濟(jì)框架的主要內(nèi)容。

概念提出之后，拜登通過派高官出訪做前期準(zhǔn)備，沒有對外透露過多相關(guān)信息。今年2月1日，美國貿(mào)易副代表莎拉·比安奇，在出席一次公開活動(dòng)時(shí)透露了更多的細(xì)節(jié)。她表示，印太經(jīng)濟(jì)框架的談判將分為四個(gè)“單元”（module），分別是公平與韌性貿(mào)易、供應(yīng)鏈韌性、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和脫碳化、稅收和反腐。第一個(gè)單元的內(nèi)容最廣泛也最重要，包括勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境可持續(xù)性、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、競爭政策、貿(mào)易便利等，由戴琪領(lǐng)銜，雷蒙多負(fù)責(zé)其他三個(gè)單元。

根據(jù)美國戰(zhàn)略與國際研究中心今年1月發(fā)布的相關(guān)研究報(bào)告，印太經(jīng)濟(jì)框架將不是傳統(tǒng)的、單一的貿(mào)易協(xié)定，而是一個(gè)各單元可分開談的“平臺”（platform）。也就是說，允許參與國只參加其中的某個(gè)或某幾個(gè)單元，不像TPP那樣追求全員全覆蓋，而且對各單元的談判速度也不做統(tǒng)一規(guī)定。3月10日，美國貿(mào)易代表辦公室與商務(wù)部，就印太經(jīng)濟(jì)框架向相關(guān)行和企業(yè)發(fā)布“征求意見”通告。

印太經(jīng)濟(jì)框架首次出現(xiàn)在拜登政府的官方文件中，是今年2月11日公布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》。這份報(bào)告稱美國在印太追求五大目標(biāo)，即促進(jìn)自由與開放的印太、建立區(qū)域內(nèi)外的聯(lián)結(jié)、推動(dòng)印太繁榮、提升印太安全和建立能應(yīng)對21世紀(jì)跨國威脅的區(qū)域能力。該報(bào)告稱印太戰(zhàn)略不尋求“改變”中國，而是塑造有利于美國及其盟友和伙伴的戰(zhàn)略環(huán)境。塑造戰(zhàn)略環(huán)境，當(dāng)然是雄心勃勃，而且印太經(jīng)濟(jì)框架將是關(guān)鍵抓手。

在《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中，拜登政府還“暗示”了印太經(jīng)濟(jì)框架談成的時(shí)間，即2023年亞太經(jīng)合組織（APEC）峰會前。美國將是明年APEC峰會的主辦國，能在這樣的國際會議場合宣布印太經(jīng)濟(jì)框架“成型”，無疑會是拜登的高光時(shí)刻。還有一點(diǎn)尤為重要，那就是美國下屆總統(tǒng)選舉。按慣例，APEC峰會一般在11月舉行，而過了2023年11月，美國大選將拉開戰(zhàn)幕。能談成印太經(jīng)濟(jì)框架，將成為拜登的重量級選舉籌碼。

不過，拜登的計(jì)劃很美好，推行起來的難度卻會很高。美國傳統(tǒng)基金會學(xué)者賴?yán)の譅柼厮梗赵陬}為《拜登政府的印太經(jīng)濟(jì)框架處在十字路口》的文章中稱，新的倡議被寄予了美國在亞洲領(lǐng)導(dǎo)角色迎來新的時(shí)代的希望，它是對這個(gè)地區(qū)要求美國更多經(jīng)濟(jì)接觸的回應(yīng)?！暗陔x亮相僅數(shù)周之時(shí)，這個(gè)倡議看起來注定會失敗?！睘楹芜€沒啟動(dòng)談判，就站在了十字路口呢？關(guān)鍵原因在于，印太經(jīng)濟(jì)框架從內(nèi)容到意圖以及操作上，都存在諸多邏輯悖論。

最“肉眼可見”的悖論，是對印太經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知。拜登政府之所以要推出印太經(jīng)濟(jì)框架，是因?yàn)榭吹搅诉@個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ约皩γ绹?jīng)濟(jì)的重要性。《印太戰(zhàn)略報(bào)告》認(rèn)為印太地區(qū)對美國的繁榮至關(guān)重要，其中有這么幾句，“在未來十年里，印太地區(qū)將有15 億人加入全球中產(chǎn)行列”，“2020年美國與這個(gè)地區(qū)的雙邊貿(mào)易總額是1.75萬億美元”，“2020年美國對這個(gè)地區(qū)投資存量超過9690億美元”。也就是說，拜登政府把印太視為“機(jī)遇之地”。

但是，報(bào)告里沒有提及而拜登政策團(tuán)隊(duì)心知肚明的是，這15億中產(chǎn)里，不僅包括中國中產(chǎn)，而且還會占相當(dāng)比例；1.75萬億美元的貿(mào)易里，中美雙邊占比超過三分之一。雖然目前美方還未公布參與談判的獲邀名單，但不包括中國已是確定無疑。戴琪曾明確說過，印太經(jīng)濟(jì)框架是“獨(dú)立于中國的安排”。那么，以包括中國在內(nèi)的印太經(jīng)濟(jì)是“機(jī)遇”為出發(fā)點(diǎn)，制定出不包括中國在內(nèi)的政策以期從中獲利，這里面沒有邏輯問題？

更大的問題在于，拜登政府即將采用的談判策略，幾乎是“反常識”的。任何經(jīng)濟(jì)合作的達(dá)成，本質(zhì)上都是一種交易，即對獲利預(yù)期能達(dá)到基本的“平衡”。戰(zhàn)略與國際研究中心學(xué)者馬修·古德曼與威廉·萊因施，在今年4月發(fā)布的研究報(bào)告中，把這個(gè)問題描述為“美國要得多、給得少”。他們認(rèn)為，在以往的貿(mào)易談判中，美國的市場都是要求談判對象接受更高標(biāo)準(zhǔn)的最具吸引力的籌碼。但拜登政府已明確表示，印太經(jīng)濟(jì)框架不涉及降低關(guān)稅、市場準(zhǔn)入。

“全是大棒，沒有胡蘿卜”，這是賴?yán)の譅柼厮共豢春谜勁械闹匾颉Ｋ谏鲜鑫恼轮袑懙?，雖然這個(gè)框架涉及了廣泛的多邊議題，但更多的只是讓該地區(qū)接受更高的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，而不向它們提供任何利益刺激。為何不涉及市場準(zhǔn)入？因?yàn)橹圃鞓I(yè)實(shí)力強(qiáng)悍的東亞，與拜登政府復(fù)興國內(nèi)制造業(yè)的目標(biāo)，“互補(bǔ)”難度很大。此外，無論是重視勞工權(quán)益的民主黨左派，還是保護(hù)主義濃厚的共和黨，都不會給拜登任何“降低關(guān)稅”的政治空間。

邀請哪些國家參與談判，對拜登政府來說也存在邏輯悖論。如果圈子小一點(diǎn)，談判會進(jìn)展順利，但整不出“劃時(shí)代”的效果來。如果圈子大了，談判對象的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，推進(jìn)起來有難度。目前，日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、新加坡已被內(nèi)定為談判對象。但這些國家都與美國簽署了自貿(mào)協(xié)定，而且還是盟友，僅與它們談幾乎是重復(fù)勞動(dòng)。拜登政府把重點(diǎn)鎖定在東南亞，遇到的最大難題將是“能給多少”？

還有一點(diǎn)，靈活性與復(fù)雜性之間的矛盾。把印太經(jīng)濟(jì)框架打造成一個(gè)“平臺”、分成四個(gè)單元，而且還可以“零售”（只參與其中一個(gè)），顯然是為了展現(xiàn)靈活性，提高“談成”的可能性。但最終的結(jié)果，很可能是如沃爾特斯所說的“大雜燴”。因?yàn)槿绻麉⑴c對象足夠多，將形成令人眼花繚亂的復(fù)雜網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，運(yùn)作過程中的實(shí)施和監(jiān)督，都會成為問題。

去年10月提出印太經(jīng)濟(jì)框架這一概念后，拜登可能就想來一波強(qiáng)勢推進(jìn)，所以急著派戴琪和雷蒙多趕赴印太訪問。但也是在那個(gè)月，俄羅斯開始向俄烏邊境增兵。此后烏克蘭危機(jī)的升級，牽扯了美國大量精力。進(jìn)入5月，俄烏戰(zhàn)場形勢或許能讓拜登政府“放心”——俄羅斯已不可能碾壓烏克蘭。隨著美國-東盟峰會日期的確定，印太經(jīng)濟(jì)框架的進(jìn)程，很可能會駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

但從目前的情況來看，駛?cè)肟燔嚨篮蟮恼勁?，不太可能一路坦途，更大的可能性是“高開低走”。關(guān)鍵的原因在于，目標(biāo)定得太高，時(shí)間又太緊而且還務(wù)必談成協(xié)議。美國商會今年2月給美國商務(wù)部提交了一份關(guān)于印太經(jīng)濟(jì)框架的建議報(bào)告，其中的一條就是“不要重新發(fā)明車輪”，認(rèn)為現(xiàn)有的很多貿(mào)易協(xié)議，能讓美國實(shí)現(xiàn)從勞工權(quán)益、供應(yīng)鏈韌性到氣候變化在內(nèi)的很多重要目標(biāo)。

該報(bào)告寫道，“試圖徹底再造美國的貿(mào)易政策，或者重塑能反映華盛頓政治勢力的全球經(jīng)濟(jì)議程，是艱難繁重的任務(wù)，而且充滿了不確定性，成功的可能性很低”。而拜登政府對印太經(jīng)濟(jì)框架的定位，顯然帶有“再造”的色彩。戴琪多次強(qiáng)調(diào)，這個(gè)框架與傳統(tǒng)的貿(mào)易協(xié)議不同。她甚至說自貿(mào)協(xié)定是“非常20世紀(jì)的工具”，稱美國的談判工具箱里有自貿(mào)協(xié)定的位置，但即便是那樣，方法也需要升級以反映當(dāng)今的現(xiàn)實(shí)。

如果拜登政府5月正式公布印太經(jīng)濟(jì)框架并啟動(dòng)談判，那將意味著必須在18個(gè)月內(nèi)達(dá)成協(xié)議。如果對比TPP談判，就明白這是一項(xiàng)艱巨的挑戰(zhàn)。從小布什2008年2月宣布美國加入TPP談判，到奧巴馬政府時(shí)期的2016年2月談判結(jié)束，經(jīng)歷了8年。雖然印太經(jīng)濟(jì)框架的談判，在內(nèi)容上與TPP有重合之處，但新增的部分都是美國單方面擬定的“新課題”，其他參與方不可能不謹(jǐn)慎對待。

“時(shí)間是關(guān)鍵”，這是美國商會在上述報(bào)告中給出的建議。該報(bào)告認(rèn)為，印太正在沒有美國參與的情況下快速前行，該地區(qū)已經(jīng)生效的貿(mào)易協(xié)議，使美國的工人、農(nóng)民和企業(yè)面臨著越來越多的劣勢。2024年選戰(zhàn)開打前“務(wù)必談成”的壓力，很可能迫使拜登政府降低預(yù)期，要么縮小圈子，要么約束雄心，或者兼而有之。而那樣的印太經(jīng)濟(jì)框架，對連任競選來說是籌碼還是雞肋，似乎不是難以回答的問題。