新形勢下中國恐怖襲擊應急準備能力評估

武連全

(中國刑事警察學院警務指揮戰(zhàn)術系， 沈陽 110854)

國際恐怖主義活動仍然處于活躍期，對中國境內恐怖分子的刺激和示范效應不容低估，反恐形勢依然嚴峻復雜，影響社會穩(wěn)定的不利因素將長期存在[1]。歷史經驗和教訓反復表明，反恐怖斗爭必須始終箭在弦上、任重而道遠。應急準備是重點場所為有效應對突發(fā)事件而事先采取的各種措施總稱，包括意識、組織、機制、預案、隊伍、資源、培訓、演練等準備工作[2]，是有效制止突發(fā)恐怖事件，打擊恐怖犯罪，降低人員傷亡，較少財產損失的重要保障。新形勢下，依據(jù)應急管理理論，科學開展恐怖襲擊應急準備研究，實現(xiàn)重點場所恐怖襲擊應急響應能力的快速評估，使其成為各地反恐工作的“晴雨表”和“預警器”[3]，輔助相關部門工作決策具有重要的指導意義。

現(xiàn)有研究中，有關場所安全評估的研究主要集中在軌道交通、化工、電力、燃氣等基礎能源設施的風險評估方面，以及重點場所應對突發(fā)自然災害、重大疫情、安全事故的應急能力評估方面。在場所風險評估方面，張靜萱等[4]通過熵權可拓物元模型提出了一種軌道交通線網運營安全評價的方法；嚴淳鳀等[5]結合風險矩陣法和層次分析法，確定了深水測試作業(yè)風險評估指標，各指標發(fā)生風險的嚴重程度以及相對權重值，通過計算深水氣井測試作業(yè)的風險度得到對測試作業(yè)風險等級的劃分。在場所應急能力評估方面，馮云曉等[6]基于“情景-任務-能力”的規(guī)劃分析過程，結合應急管理全生命周期，構建出危險化學品事故應急準備能力評估指標體系，運用序關系分析法對評估指標賦予權重；尹鑫偉等[7]針對企業(yè)應急準備能力提出了一種基于前景理論(prospect theory，PT) 與信息熵(information entropy，IE) 的評價模型，并設計了企業(yè)生產安全事故應急準備能力評價體系；易俊華[8]針對瓦斯事故發(fā)生的原理和特點，提出事故發(fā)生后現(xiàn)場救援的技術決策和應急處置方法，構建出瓦斯事故應急能力評估指標體系；張立國等[9]結合核電廠營運單位的應急準備工作和核安全監(jiān)管部門的監(jiān)管機制與日常監(jiān)督檢查工作，建立了一套核電廠營運單位應急響應能力評估方法；韓心星[10]從應急預防、應急準備、應急響應、應急恢復4個階段梳理得出一般企業(yè)的應急能力評估指標體系，采用交叉影響分析法和解釋結構模型法對企業(yè)的應急情景進行構建和推演。

恐怖襲擊是以不同場所為目標，使用砍殺、爆炸、沖撞、槍擊、縱火、投毒等手段，由恐怖分子制造的，侵害人身安全、損壞設施設備、破壞社會秩序的重大突發(fā)事件[11]?，F(xiàn)有針對場所的安全評估多以風險評估，以及場所應對突發(fā)自然災害、安全事故、重大疫情的應急能力評估，有關場所應對恐怖襲擊的應急準備能力評估幾乎沒有。一方面，不利于中國恐怖犯罪理論的研究與探索；另一方面，導致國內反恐應急處置工作缺乏科學的標準指導，各地恐怖襲擊應急準備建設水平不一，應急處置能力層次不齊。鑒于此，結合中國恐怖襲擊的特點及變化趨勢，以反恐實戰(zhàn)需求為導向，依據(jù)“情景-任務-能力”規(guī)劃分析理論，德爾菲專家咨詢法，構建恐怖襲擊應急準備能力評估指標體系，利用層次分析法確定指標權重，以A市某重點場所為例進行應用驗證，為各地開展反恐應急準備工作提供參考。

1 評估指標體系構建

1.1 “情景-任務-能力”方法

在國家層面，以“重大突發(fā)事件情景”引導的應急準備成為西方國家開展應急工作的標準化方法[12]?！扒榫?任務-能力”是對應急過程的一種規(guī)劃分析過程，是應急管理全過程中實施科學規(guī)劃的一種技術方法[13-14]。在情景構建過程中首先對過去十年中國的95起恐怖襲擊案例進行統(tǒng)計，利用數(shù)據(jù)定量分析得出中國恐怖襲擊的特點和變化趨勢，以此為依據(jù)構建出未來5種可能的恐怖襲擊情景；其次，結合典型案例的應對處置過程，總結需要執(zhí)行的應急準備通用性任務清單；最后，對照需要完成的任務得出應該具備的應急準備能力，進行必要的合并和規(guī)范化處理，最終得到恐怖襲擊應急準備能力清單。

1.2 恐怖襲擊情景構建

在深入挖掘分析國內95起恐怖襲擊案例的基礎上，結合國際形勢得出近年來我國恐怖活動逐漸呈現(xiàn)襲擊目標郊區(qū)偏遠化、襲擊手段簡易科技化、襲擊方式軍事戰(zhàn)術化、作案人員隱蔽家族化、作案組合小型獨狼化、襲擊時間全天夜間化等新特點和新趨勢，據(jù)此將未來5種恐怖襲擊情景設計為以人員密集場所為目標的小組合砍殺類襲擊；以偏遠基礎設施為目標的夜間偷襲；以國家能源儲備基地為目標的“低慢小”無人機襲擾；以人員密集建筑綜合體為目標的生物試劑類襲擊；以政府機關單位為目標的車輛沖撞類復合襲擊。

1.3 應急準備任務劃分

盡管不同的恐怖襲擊在襲擊場所、手段、方式、時間等因素上不盡相同，但恐怖襲擊的直接目的具有相似性，即制造人員傷亡、設備損壞、財產損失，以及社會影響，應急準備則是在預防、準備、響應、恢復等環(huán)節(jié)盡量減少襲擊造成的損失和影響，因此，應急準備能力具有一定的通用性。此處以針對人員密集場所為目標的小組合砍殺襲擊情景為例，選取2017年中國某地2·14案件，針對不同參與主體應急處置和響應過程進行深入分析，最終將恐怖襲擊應急準備能力劃分為“群眾自防自救”“警察快速到達”“警察高效處置”“多部門響應恢復”4個任務階段，如表1所示。

1.4 應急準備能力評估指標構建

對恐怖襲擊情景構建和任務劃分的最終目的是建立應急準備能力體系，圍繞人員密集場所的案發(fā)及處置過程分析，構建出自防自救、快速到達、高效處置、響應恢復的4個任務階段，4個階段在應對處置過程上具有一致性，目的是為了減小人員傷亡和財產損失、控制事件后果影響范圍，評價內容涵蓋了應急管理的組織體制、應急預案、應急指揮、應急保障等多個方面，其主要影響因素有人力、物力、技術和管理[12]?；诖耍?·14案件分析的基礎上，以4個任務階段為導向，深入分析得到應急準備能力的詳細清單，為了使評估指標更加科學、合理，具有可操作性，指標內容借鑒了新疆反恐工作中社會面防控的部分指標，在進行必要的篩選和規(guī)范化處理后形成初級指標體系。再通過德爾菲專家咨詢法針對初級指標體系進行專家篩選，借助國家重點研發(fā)項目推進實施的機會，選取來自北京、上海、新疆、遼寧等地的9名專家作為函詢對象，專家選取標準為應急、反恐、治安等領域，通過電子郵件的方式經過3輪函詢修改，最終構建完成4個一級指標，10個二級指標，49個三級指標的評估指標體系。

表1 應急準備任務劃分Table 1 Division of emergency preparedness tasks

1.5 指標權重的確定

借助李克特量表，設計指標權重系數(shù)調查問卷，邀請北京、上海、新疆的3位應急管理專家召開項目論證會，針對指標體系進行解釋說明和現(xiàn)場填寫，確保指標權重的一致性問題。在回收問卷的基礎上，依據(jù)專家權重打分，運用層次分析法，建立遞階層次結構和判斷矩陣，計算判斷矩陣的最大特征根、構造特征矩陣，并進行一致性檢驗。此處以二級指標B3監(jiān)測預警能力指標為例，計算結果如表2所示。

表2 監(jiān)測預警能力指標判斷矩陣Table 2 Judgment matrix of monitoring and early warning capability index

依據(jù)全部判斷矩陣的計算結果，最終得出恐怖襲擊應急準備能力評估指標權重，如表3所示。

1.6 指標的解釋與評分

指標解釋以二級指標B3為例，危險監(jiān)測預警能力是指揮中心通過部署在重點場所區(qū)域的視頻監(jiān)控系統(tǒng)、物品安檢系統(tǒng)、人臉識別系統(tǒng)、圖像采集系統(tǒng)、雷達掃描系統(tǒng)等，實時監(jiān)測現(xiàn)場情況，借助人工智能技術主動發(fā)現(xiàn)危險，并快速預警的能力，該二級指標有C11～C155個三級指標組成。

評分采用百分制，方法參考了國際安全評級體系(international safety rating system，ISRS)相關理論，采用專業(yè)判斷類問題、部分與全部類問題，以及時間、頻次等定量問題，問題采取五級評分標準。以三級指標C11為例，結合當前國內防控現(xiàn)狀，重點人員監(jiān)測預警能力指標在系統(tǒng)實現(xiàn)上具有不同的難易程度和創(chuàng)新性，指標設計具有一定的遞進層次性，條件從易到難排序，采用部分與全部類問題。該指標評分問題設計為：A滿足涉恐重點人員監(jiān)測預警，60分；B滿足刑事犯罪在逃人員監(jiān)測預警，10分；C 滿足維穩(wěn)重點關注人員監(jiān)測預警，10分；D滿足刑滿釋放重點關注人員監(jiān)測預警，10分；E滿足其他治安重點關注人員監(jiān)測預警，10分。

1.7 指標的評分計算

針對三級指標進行評分計算，如果每個三級指標均有R個專家進行獨立評分，具體分值記為P1,P2,…,PR，則某三級指標得分SC計算公式為

(1)

若某二級指標包含K個三級指標，分值記為SC1,SC2,…,SCK，得分SB計算公式為

表3 指標體系權重Table 3 Weight of index system

(2)

式(2)中：W3i為三級指標權重。

若某個一級指標包含L個二級指標，具體分值記為SB1,SB2,…,SBL，則得分SA計算公式為

(3)

式(3)中：W2i為二級指標權重。

若目標S包含N個一級指標，N個一級指標的具體分值記為SA1,SA2,…,SAN，則得分S計算公式為

(4)

式(4)中：W1i為二級指標權重。

1.8 評估等級的確定

結合中國反恐實戰(zhàn)工作，借鑒相關研究，將恐怖襲擊應急準備能力評估等級設定為：當S≥90時，代表該項能力優(yōu)秀，主要指標能夠很好地滿足要求；當70≤S<90，表示該項能力良好，其主要指標可以較好地滿足要求，少數(shù)指標存在不足[13]；當60≤S<70，則表示該項能力合格，其主要指標滿足基本要求，但存在較大隱患；若S<60，則表示該項能力不合格，其主要指標不能滿足基本要求，并存在重大隱患。

2 案例分析

2.1 A市某高壓變電站情況

A市地處中國北方，經濟、文化比較發(fā)達，商業(yè)圈多，交通樞紐復雜、居住密度大，城市內部重要基礎設施、地標性建筑物、重點單位場所數(shù)量較多。某高壓變電站為A市的電力供應中心站，是北方電網的重要樞紐，也是連接臨近省份電網的重要節(jié)點，該場所位于A市東部，距市中心X千米，地處偏遠，屬于典型的偏遠區(qū)域重點防護場所，針對該場所的應急準備能力進行客觀評估，發(fā)現(xiàn)問題與不足，是A市的一項重要工作。

2.2 數(shù)據(jù)采集與處理

通過電話咨詢和現(xiàn)場座談的方式，針對A市某電站場所，公安大數(shù)據(jù)中心、反恐、治安、巡警、特警、刑偵，以及消防、急救、水電等部門開展廣泛調研，獲取電站和相關職能部門在安全防范、應急處置機制、應急隊伍建設、技術設備保障等方面的數(shù)據(jù)，整理形成評估基礎材料，為專家組評分提供依據(jù)。

圍繞三級指標設計評分問題，完成指標評分專家問卷，通過信效度檢驗后，邀請以上9名專家參加會議，在做好保密工作的基礎上，將某電站場所和A市相關職能部門的評估基礎材料提供給專家組，在現(xiàn)場講解和互動下，確保專家組充分了解評估材料，現(xiàn)場填寫、回收專家調查問卷9份。通過SPSS軟件針對數(shù)據(jù)進行整理運算，最終得到各級評估指標得分。

2.3 數(shù)據(jù)分析

二級指標得分如圖1所示， 可以看出得分主要分為3個層次，攻堅處置能力和部門協(xié)同能力在80分以上，接近優(yōu)秀；場所處置能力、接警派警能力、現(xiàn)場指揮能力、部門聯(lián)動能力在70分上下，處于良好；場所防范能力、監(jiān)測預警能力、出警到達能力、先期打擊能力在60～67分，處于及格水平。

一級指標得分如圖2所示，分別為自防自救能力66.5分，快速到達能力65.2分，高效處置能力75.4分，快速恢復能力79.2分。最終該電站場所恐怖襲擊應急準備能力S得分為70.8分?？梢钥闯?，該電站場所整體應急準備能力良好，其中高效處置能力和快速恢復能力較好，自防自救和快速到達能力處于及格水平。由于篇幅受限，此處僅以一級指標和二級指標為例進行結果統(tǒng)計與分析，三級指標的具體數(shù)據(jù)不再列舉。

圖1 應急準備能力二級指標得分Fig.1 Score of secondary indicators

圖2 應急準備能力一級指標得分Fig.2 Score of primary indicators

2.4 評估結果

結合數(shù)據(jù)分析，A市某變電站恐怖襲擊應急準備能力良好，但各指標之間分值差距較大，有些指標存在嚴重不足，根據(jù)木桶效應，這些指標嚴重制約了整體應急處置水平，為場所安全帶來較大隱患。

(1)自防自救能力處于及格水平。其中，安保人員和安防裝備不足問題比較突出；“低慢小”無人機襲擾作為場所的直接威脅，其反制裝備短缺；車輛防撞系統(tǒng)、一鍵報警系統(tǒng)等技術防范能力存在缺陷，為場所安全帶來隱患。

(2)快速到達能力處于及格水平。其中，可疑物品監(jiān)測預警系統(tǒng)是易燃、易爆、生化、劇毒等可疑物品的快速監(jiān)測預警能力，存在不足；“低慢小”無人機襲擾作為該類場所的現(xiàn)實隱患，其監(jiān)測預警能力和聯(lián)動處置能力明顯不足；場所地處偏遠，在警力布控和快速出警方面存在不足，嚴重影響公安機關的響應速度。

(3)高效處置能力處于良好水平。其中，攻堅處置能力水平較高，該地特警武警隊伍建設較好；現(xiàn)場指揮能力在指揮人員和通信裝備保障方面較好，但實戰(zhàn)演練和反恐指揮培訓嚴重不足；先期打擊能力處于及格水平，工訓矛盾下，基層接處警單元普遍缺乏必要的實戰(zhàn)培訓，無法有效滿足恐怖襲擊高強度的對抗需求。

(4)響應恢復能力整體處于良好水平。其中，反恐、刑偵、治安、技偵、國保等部門的聯(lián)動能力較好，處置人員和裝備保障較好，但預案建設和反恐演練存在不足；消防、急救等部門協(xié)同能力較好，尤其是消防救援部門，在應急響應機制、處置預案、實戰(zhàn)演練等方面比較完善。

3 結論

(1)依據(jù)“情景-任務-能力”方法構建出恐怖襲擊應急準備能力評估指標體系，包含自防自救能力等4個一級指標，場所防范能力等10個二級指標，一鍵報警系統(tǒng)等49個三級指標。

(2)針對A市某高壓變電站開展應用驗證，結果表明該電站整體應急準備能力良好，但二級指標中場所防范能力、監(jiān)測預警能力、出警到達能力、先期打擊能力存在短板，需要引起重視。建議A市增加大數(shù)據(jù)、人工智能、無人機等新技術新裝備在反恐領域的投入，推進反恐情指行一體化平臺建設運行，助推反恐工作信息化轉型。同時加強場所自防自救工作建設，提升偏遠場所的自我防范能力。

(3)A市某高壓變電站與商業(yè)區(qū)、交通樞紐、政治核心區(qū)等場所不同，屬于地處偏遠的基礎設施類場所，評估結果很好地反映出A市偏遠區(qū)域重點場所的防控現(xiàn)狀，如果針對不同城市間的同類場所橫向評估對比，本指標體系亦適用。但如果針對A市其他類場所進行評估比較，如人流密集的商業(yè)區(qū)、交通樞紐、黨政機關等，指標體系則需要做出適當調整。