地方政府應(yīng)急能力影響因素及其提升路徑探究*
——基于31省面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究

李艷飛,李蘇梅,王亦虹,李 健

(1.天津理工大學(xué) 管理學(xué)院，天津 300384； 2.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300372)

0 引言

近年來，不同類型突發(fā)事件呈現(xiàn)頻發(fā)且影響巨大的復(fù)雜態(tài)勢。以事件為中心的“發(fā)生治理”“預(yù)防治理”的應(yīng)急管理辦法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)下及未來的應(yīng)急管理要求，急需建立常態(tài)化的管理模式，提升地方政府常態(tài)化應(yīng)急能力[1]。地方政府的應(yīng)急能力不僅包括事件預(yù)防、響應(yīng)和事后恢復(fù)的能力，更體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大數(shù)據(jù)發(fā)展等應(yīng)急基礎(chǔ)能力[2]。這些應(yīng)急基礎(chǔ)能力需要長時間的投入和建設(shè)，是提升應(yīng)急能力的“基本功”。地方政府要擺脫事件治理的應(yīng)急管理思路，建立健全應(yīng)急管理機(jī)制，苦練應(yīng)急能力“基本功”。本文將從地方政府的主體視角探索影響地方政府應(yīng)急能力的應(yīng)急管理因素，為地方政府提供可操控的應(yīng)急能力提升路徑。

1 應(yīng)急能力影響因素建構(gòu)

1.1 理論框架

關(guān)于政府應(yīng)急能力的研究分為3個階段。發(fā)展初期，應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)單個事件的救災(zāi)、減災(zāi)，管理目標(biāo)在于使事件造成的損失最小、對社會造成的負(fù)面影響最低[3]。中期關(guān)注突發(fā)事件的全過程，包括事前監(jiān)測、事中響應(yīng)和事后恢復(fù)[4]。后期對政府應(yīng)急能力的研究更加注重系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力，較多學(xué)者將彈性理論應(yīng)用到政府治理中[5]。因此，針對政府應(yīng)急能力的研究重點(diǎn)主要向以下2方面發(fā)展：1)研究重點(diǎn)由關(guān)注應(yīng)急設(shè)施、應(yīng)急資源等硬件因素轉(zhuǎn)向信息、組織協(xié)調(diào)等應(yīng)急軟實(shí)力建設(shè)。2)研究重點(diǎn)由事件預(yù)警、響應(yīng)和恢復(fù)為主線的單項(xiàng)事件應(yīng)急轉(zhuǎn)向提升地方政府的常態(tài)化應(yīng)急，強(qiáng)調(diào)彈性、韌性等自主性應(yīng)急能力的提升。

鑒于此，本文以TOE框架并結(jié)合應(yīng)急恢復(fù)彈性理論，構(gòu)建1個雙維度的研究框架，識別影響各級政府應(yīng)急能力的前因變量，見表1。TOE框架即“技術(shù)-組織-環(huán)境”框架，技術(shù)主要聚焦于技術(shù)是否與組織結(jié)構(gòu)相匹配、是否能夠?yàn)榻M織帶來潛在收益及效益等；組織包括組織規(guī)模、溝通機(jī)制和組織資源等方面；環(huán)境指組織所處的市場結(jié)構(gòu)、需求壓力等外部制度環(huán)境。應(yīng)急恢復(fù)彈性理論可將所有因素劃分為硬彈性和軟彈性，硬彈性以物理為導(dǎo)向，即堅(jiān)固的物理設(shè)施系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的松散耦合連接，能對抗外界干擾，并通過規(guī)劃、優(yōu)化、建設(shè)、加固和存儲冗余資源來實(shí)現(xiàn)。軟彈性取決于組織之間的準(zhǔn)備、協(xié)調(diào)和協(xié)作，主要通過部門與各救援組織之間及時溝通，包括清晰準(zhǔn)確地識別風(fēng)險演變，以減少系統(tǒng)性風(fēng)險[6]。硬彈性和軟彈性可以被視為互補(bǔ)方面，共同納入災(zāi)害的準(zhǔn)備和應(yīng)對工作。

表1 應(yīng)急能力影響因素框架

1.2 地方政府應(yīng)急能力影響因素

1)技術(shù)層面包括基礎(chǔ)設(shè)施水平和大數(shù)據(jù)發(fā)展水平2個因素。完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可有效應(yīng)對突發(fā)事件。在應(yīng)急救援過程中，水、電、氣、熱、通信、交通等基礎(chǔ)設(shè)施被稱為“生命線”，在各類突發(fā)事件中均起重要作用。應(yīng)急公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、脆弱、利用率低等，會影響應(yīng)急實(shí)效。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于突發(fā)事件的全過程，有助于提高突發(fā)事件應(yīng)急決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、有效性[7]。在預(yù)測、預(yù)警階段，用于數(shù)據(jù)的采集、集成、分類、存儲和建模等。在應(yīng)急響應(yīng)階段，用于事件分析、關(guān)聯(lián)性對比、可視化處理、決策調(diào)整等，能夠迅速確定事件的信息和類型，做出最佳方案并進(jìn)行資源的調(diào)配和管理工作[8]。在事后處置階段，用于災(zāi)害損失統(tǒng)計(jì)、評估以及災(zāi)后重建。

2)組織層面包括注意力分配和應(yīng)急資源2個因素。政府的行為選擇在很大程度上由政府注意力分配的不同導(dǎo)致的，領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注程度以及支持力度影響政策和項(xiàng)目的執(zhí)行情況，進(jìn)而影響事前、事中、事后的應(yīng)急效果[9]。應(yīng)急資源包括防護(hù)用品類、生命救助類、救援運(yùn)載類、臨時食宿類、動力燃料類、工程設(shè)備類、通訊廣播類、交通運(yùn)輸類等[10]。應(yīng)急資源和裝備保障直接關(guān)系到應(yīng)急人員安全、監(jiān)測分析、預(yù)測預(yù)警、污染控制與消除，是應(yīng)急能力的物質(zhì)保障[11]。

3)環(huán)境層面包括社會力量、應(yīng)急外部需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平3個因素。社會力量包括非政府組織、營利組織、公眾和媒體等，具有資源豐富、貼近一線、組織靈活等優(yōu)勢以及發(fā)展速度快、參與熱情高、活動范圍廣、服務(wù)領(lǐng)域?qū)挼忍攸c(diǎn)，是當(dāng)?shù)卣穆?lián)動“伙伴”，除主動配合政府應(yīng)急舉措外，還能全面監(jiān)督政府施政行為，是身邊危機(jī)的應(yīng)對“主力”[12]。在政府專業(yè)救援力量有限的情況下，社會應(yīng)急救援隊(duì)伍開展自助互救，能有效減輕突發(fā)事件造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失[13]。其次，應(yīng)急系統(tǒng)的完善程度與各省的突發(fā)事件頻數(shù)有關(guān)，頻數(shù)越多越容易引起政府及社會的關(guān)注，進(jìn)而加大投入力度，提高預(yù)警信息收集處理效率、救援演練頻率、救援隊(duì)伍組建和物資配送速度等，因此外部應(yīng)急需求較多的地區(qū)一般應(yīng)急能力較高。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有能力投入更多的軟硬件設(shè)施用以防御各種突發(fā)事件，其應(yīng)急能力強(qiáng)于落后地區(qū)[14]。

現(xiàn)有應(yīng)急管理研究稍側(cè)重于理論層面的演繹推理，缺乏多案例的實(shí)證探討。因此，本文基于組態(tài)思想，以我國31省作為案例研究對象進(jìn)行定性比較分析，考察地方政府常態(tài)化應(yīng)急能力影響因素之間的規(guī)律性特征，為地方政府應(yīng)急能力提升提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

2 研究方法與數(shù)據(jù)處理

2.1 QCA定性比較分析

定性比較分析方法(QCA)基于布爾代數(shù)與集合論思想，擅長對中小數(shù)量樣本進(jìn)行跨案例比較分析，研究多個原因與某個特定結(jié)果之間的邏輯關(guān)系，其目的在于解釋因果復(fù)雜性現(xiàn)象，同時不丟失外部推廣效度。近年來，國內(nèi)外學(xué)者對QCA的關(guān)注呈顯著上升趨勢，在政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)與國際關(guān)系等諸多領(lǐng)域均有涉及。由于各省政府應(yīng)急能力的技術(shù)、組織、環(huán)境存在一定差距，前因條件的隸屬關(guān)系存在一定模糊性，本文使用模糊集定性比較分析法(fsQCA)，從多案例現(xiàn)實(shí)描述中尋找高應(yīng)急能力的影響因素和組合路徑，以彌補(bǔ)當(dāng)前對政府應(yīng)急能力實(shí)證研究不足的現(xiàn)狀。

2.2 相關(guān)變量選擇

本文選擇全國31省作為研究樣本，主要原因是條件變量的測量數(shù)據(jù)來源于權(quán)威機(jī)構(gòu)公布的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的可靠性較高；其次，31省的技術(shù)、組織、環(huán)境因素各不相同，樣本變量的差異有助于開展樣本組態(tài)分析，充分識別31省應(yīng)急能力提升的因素和組合路徑。

1)條件變量選擇

①基礎(chǔ)設(shè)施水平。交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施是基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，也是其發(fā)展水平的集中體現(xiàn)?？紤]到數(shù)據(jù)可得性，選取能夠反映交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施水平的典型指標(biāo)—物流網(wǎng)絡(luò)密度指標(biāo)來度量基礎(chǔ)設(shè)施水平。物流網(wǎng)絡(luò)密度=(鐵路營業(yè)里程數(shù)+內(nèi)河航道里程數(shù)+公路里程數(shù))/省域面積。該樣本數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒 2020》。

②大數(shù)據(jù)發(fā)展水平。本文將用大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)來衡量各省大數(shù)據(jù)發(fā)展水平。該數(shù)據(jù)來源于《中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估白皮書(2020年)》。

③注意力分配?！渡a(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》是規(guī)范指導(dǎo)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作、提高應(yīng)急能力的重要行政法規(guī)，于2018年12月5日由國務(wù)院第33次常務(wù)會議通過。本文通過測量各省級政府對該條例的反應(yīng)時間間隔間接測量政府對應(yīng)急突發(fā)事件的重視程度。時間間隔越短，認(rèn)為該政府對應(yīng)急突發(fā)事件越重視，注意力分配指數(shù)越高。數(shù)據(jù)來源于各省的應(yīng)急管理廳(局)官方網(wǎng)站。

④應(yīng)急資源。應(yīng)急資源類型繁多，不便于度量，考慮到應(yīng)急資源的保障離不開政府的應(yīng)急財(cái)政預(yù)算，本文將各省級政府災(zāi)害防治及應(yīng)急預(yù)算支出作為衡量應(yīng)急資源的測量指標(biāo)。該數(shù)據(jù)來源于2019年各省應(yīng)急管理廳財(cái)政部門預(yù)算公開。

⑤應(yīng)急外部需求。選取2019年全年突發(fā)事件的頻數(shù)來衡量其應(yīng)急需求量，選取指標(biāo)來源于國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布網(wǎng)。

⑥社會力量。用志愿者的比例來衡量應(yīng)急救援社會力量的規(guī)模。通過各省志愿者人數(shù)占該省總?cè)丝诒壤齺砗饬扛魇?yīng)急人力資源豐富情況。該數(shù)據(jù)來源于中國應(yīng)急信息網(wǎng)社會救援力量欄2019年各省志愿者情況圖。

⑦經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。通常利用人均GDP來反映各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。該數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒 2020》。

2)結(jié)果變量選擇

應(yīng)急能力通過各省應(yīng)急能力的評級來反映。數(shù)據(jù)來源于國際危機(jī)與應(yīng)急管理學(xué)會發(fā)布的《中國應(yīng)急報(bào)告 2020》，該報(bào)告針對應(yīng)急管理的準(zhǔn)備、響應(yīng)、援救、恢復(fù)4個階段分別設(shè)置評價指標(biāo)，組織應(yīng)急管理研究專家進(jìn)行研判、評分，將得分情況進(jìn)行數(shù)學(xué)運(yùn)算及系統(tǒng)排序，最終將31省按Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ 4個程度進(jìn)行劃分?？紤]到評價報(bào)告選取的是31省2019年最為突出的5件突發(fā)事件，其結(jié)果可能不穩(wěn)定，加之僅選取1 a的數(shù)據(jù)具有偶然性，因此本文選取3 a(2017—2019年)的應(yīng)急報(bào)告數(shù)據(jù)均值來反映31省近年的應(yīng)急表現(xiàn)能力。

2.3 數(shù)據(jù)校準(zhǔn)

1)變量賦值與錨點(diǎn)確定

本文依據(jù)Ragin理論[15]，使用fsQCA 3.0軟件，將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)槟：M(jìn)行分析，參考Fiss理論成果[16]，采用數(shù)據(jù)的4分位數(shù)作為其3個錨點(diǎn)，使校準(zhǔn)后的集合隸屬度介于0～1之間。對于交叉點(diǎn)的選擇，結(jié)合研究資料實(shí)際情況來最終確定，各變量的測量指標(biāo)描述和校準(zhǔn)見表2。

表2 變量指標(biāo)描述及校準(zhǔn)錨點(diǎn)

2)計(jì)算模糊集

利用fsQCA 3.0軟件得出各變量校準(zhǔn)后的模糊集隸屬分?jǐn)?shù)，在表2基礎(chǔ)上進(jìn)行模糊值校準(zhǔn)。為避免在計(jì)算模糊集時，可能會出現(xiàn)隸屬分?jǐn)?shù)為0.5的情形，因此，采用Fiss方法對于出現(xiàn)模糊集隸屬分?jǐn)?shù)0.5所在條件增加0.01，同時確保計(jì)算后的模糊集數(shù)據(jù)最大值不超過1。經(jīng)過計(jì)算和調(diào)整，最終得到所有條件變量與結(jié)果變量的模糊集，見表3。

表3 研究案例各變量校準(zhǔn)后的模糊集隸屬分?jǐn)?shù)

3 數(shù)據(jù)分析與實(shí)證結(jié)果

3.1 必要性分析

對于各條件變量進(jìn)行必要性檢測，目的是檢驗(yàn)各條件變量是否構(gòu)成結(jié)果變量的必要條件，若某條件的一致性結(jié)果大于0.9，表明該條件變量的必要性成立。使用fsQCA3.0軟件分別將應(yīng)急能力(YJNL)作為輸出結(jié)果，得到各變量的一致性數(shù)值及覆蓋度，見表4。

表4 條件變量的必要性檢測

由表4可知，高應(yīng)急外部需求(YXQ)是產(chǎn)生高應(yīng)急能力的必要條件(一致性0.931 162>0.9)，能解釋約為59.7%的省份，具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Χ取８邞?yīng)急需求(YXQ)對高應(yīng)急能力(YJNL)具有顯著影響，即高應(yīng)急需求是影響政府高應(yīng)急能力的必要因素，但并非只具備高應(yīng)急需求就能使應(yīng)急能力效果最佳。在必要條件分析基礎(chǔ)上，本文將把這些前因要素條件納入fsQCA，進(jìn)一步探索產(chǎn)生高應(yīng)急能力的組態(tài)。

3.2 條件組態(tài)分析

采用fsQCA3.0對該面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，參考現(xiàn)有研究，將組態(tài)分析的一致性閾值設(shè)定為0.8，將PRI一致性閾值設(shè)定為0.7，將頻數(shù)閾值設(shè)定為1。通過軟件分析后得到復(fù)雜解、中間解、簡約解3類。其中，中間解不會簡約掉必要條件，通常認(rèn)為應(yīng)該匯報(bào)中間解，并結(jié)合簡約解區(qū)分核心與邊緣條件。若前因條件同時出現(xiàn)于簡約解和中間解，則為核心條件；若此條件僅出現(xiàn)在中間解，則將其記為邊緣條件。根據(jù)此理論，得出符合政府高應(yīng)急能力的組態(tài)構(gòu)型，見表5。

由表5可知，應(yīng)急外部需求(YXQ)在每條路徑中均有出現(xiàn)，是影響政府高應(yīng)急能力的必要條件。影響政府高應(yīng)急能力的路徑有5條，一致性指標(biāo)分別為0.930 657，0.912 833，0.932 642，0.947 368，0.966 942，均大于0.9，顯示出較高的一致性，說明這5條路徑是影響政府高應(yīng)急能力的必要條件。模型解的覆蓋度為0.429 01，解釋了產(chǎn)生高應(yīng)急能力的主要原因。根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對5條路徑進(jìn)行以下分類。

表5 政府高應(yīng)急能力的組態(tài)分析

1)類型1：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平+大數(shù)據(jù)驅(qū)動型

包括組態(tài)1～3的3種路徑，主要針對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是政府應(yīng)急能力硬性系統(tǒng)(人力、物力和財(cái)力投入)的最終保障，大數(shù)據(jù)水平是重要的技術(shù)軟彈性系統(tǒng)。以硬性系統(tǒng)的主要驅(qū)動因素不同，又可以分為2種路徑。

①社會力量+大數(shù)據(jù)驅(qū)動型。包括組態(tài)1和組態(tài)2。這2條路徑均包含GDP*DSJ*～ZYF*YXQ*ZYZ這幾個條件變量，這說明在弱注意力分配(～ZYF)下，社會力量可利用經(jīng)濟(jì)和大數(shù)據(jù)優(yōu)勢開展自助互救。社會力量具有自發(fā)性、多樣性、非正式等特征，能利用數(shù)據(jù)平臺快速搜集信息并協(xié)調(diào)志愿者救援隊(duì)伍開展自救。滿足這2條路徑的案例包括福建、上海、安徽、重慶、天津5個省，2條路徑覆蓋度分別為0.156 73，0.231 715，相比較其他路徑覆蓋度較高，說明社會力量救助在突發(fā)事件的應(yīng)急救援的全過程中發(fā)揮巨大作用。因此，擁有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和大數(shù)據(jù)水平的地方政府應(yīng)正確引導(dǎo)社會力量進(jìn)行自助互救。

②基礎(chǔ)設(shè)施+大數(shù)據(jù)驅(qū)動型，即組態(tài)3。廣東省由于人口眾多，志愿者比例相對總?cè)丝谳^少，社會力量和應(yīng)急資源相對匱乏，但其基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平較高，在政府高注意力分配情景下，也能獲得較高應(yīng)急能力水平。

2)類型2：注意力分配+應(yīng)急資源+社會力量驅(qū)動型

即組態(tài)4和組態(tài)5，主要針對欠發(fā)達(dá)省份。2者反映低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平情景下政府的高應(yīng)急能力的實(shí)現(xiàn)路徑。與組態(tài)4相匹配的是四川省，組態(tài)5相匹配的是河北省，這2個省份的區(qū)別在于四川的基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，但是大數(shù)據(jù)發(fā)展水平較高，而河北的基礎(chǔ)設(shè)施較好，但大數(shù)據(jù)發(fā)展水平較低。這2條路徑均包含條件變量～GDP*ZYF*YZY*YXQ*ZYZ，意味著在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，高應(yīng)急能力的形成需要政府的主導(dǎo)—高注意力分配和高應(yīng)急資源配置，還應(yīng)協(xié)同社會力量一起參與救援活動，彌補(bǔ)政府能力的不足。該路徑的解釋力度僅為0.066 379 8，0.071 911 5，盡管解釋力度不高，卻是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)短期內(nèi)提升應(yīng)急能力的重要途徑。

3.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

通過調(diào)整一致性門檻值由原來的0.8提升至0.85，以上5種組態(tài)類型沒有發(fā)生變化，并改變校準(zhǔn)區(qū)間(20%，50%，80%分位)重新處理樣本數(shù)據(jù)以檢驗(yàn)研究結(jié)果的穩(wěn)健性，結(jié)果發(fā)現(xiàn)主要條件組態(tài)3和組態(tài)4仍然存在，且在路徑組態(tài)分析上并沒有發(fā)生質(zhì)的變化，組態(tài)1和組態(tài)2僅個別條件發(fā)生改變，因此本文研究結(jié)論具有很好的穩(wěn)健性。

4 結(jié)論

1)應(yīng)急外部需求是提升應(yīng)急能力的必要條件，要提升應(yīng)急能力，研究過去突發(fā)事件很有必要。針對歷史從未見過的突發(fā)事件，由于無法預(yù)測預(yù)警，應(yīng)盡可能將應(yīng)對各影響因素的能力提升到最優(yōu)水平；針對過去已發(fā)生過的類似事件，根據(jù)現(xiàn)有條件，要建設(shè)常態(tài)化應(yīng)急能力，短期內(nèi)需增加應(yīng)急資源投入、增強(qiáng)注意力分配，長期還需要提升基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)水平。

2)社會自救互助開啟自主應(yīng)急新模式。在弱政府注意力分配情況下，社會力量可依靠大數(shù)據(jù)優(yōu)勢完成自主救援。大數(shù)據(jù)發(fā)展水平較高，能夠促進(jìn)救援信息高效整合，社會救援隊(duì)伍有效參與，彌補(bǔ)政府專業(yè)救援的不足，減輕政府救援負(fù)擔(dān)。因此，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府要借助大數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢，提升社會自救互助能力。

3)政府和社會協(xié)同發(fā)展是提升應(yīng)急能力的最優(yōu)路徑。目前，政府和社會應(yīng)急協(xié)同發(fā)展的空間很大。新冠疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響重大，政府在應(yīng)急過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但隨著事件影響范圍越廣，特征越來越復(fù)雜，僅依靠政府的資源和能力難以承擔(dān)所有的應(yīng)急管理工作，必須借助社會力量建立協(xié)同應(yīng)急管理機(jī)制。因此，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來講，政府-社會協(xié)同應(yīng)急是最佳選擇。