守正出新：在改革中推動(dòng)社會(huì)治理型法律監(jiān)督

徐鍵

長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)個(gè)案辦理推進(jìn)社會(huì)治理，以社會(huì)治理的系統(tǒng)思維放大個(gè)案辦理的實(shí)效，實(shí)現(xiàn)了檢察工作的法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。新的歷史時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)面臨的形勢(shì)、任務(wù)與工作重點(diǎn)發(fā)生了重大變化。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足檢察基本職能，深刻把握法律監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)，找準(zhǔn)參與社會(huì)治理的結(jié)合點(diǎn)，穩(wěn)步拓展參與社會(huì)治理的工作途徑，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)治理的方法體系。

新時(shí)期檢察工作的發(fā)展趨勢(shì)

長(zhǎng)期以來(lái)，特別是改革開(kāi)放四十多年來(lái)的實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查權(quán)、審判權(quán)和刑罰執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，在保證相關(guān)國(guó)家權(quán)力規(guī)范行使中發(fā)揮了重要作用。但是，我們也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作也存在著“職能”“業(yè)務(wù)”發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。近年來(lái)，法律監(jiān)督工作也面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)必須深刻把握新時(shí)代法律監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)，在改革中守正出新。

從偏頗到均衡?？v觀檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)確立及不斷演進(jìn)的歷史，在國(guó)家監(jiān)察體制改革前，法律監(jiān)督職能被定位為對(duì)刑事訴訟和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，以及對(duì)民事、行政案件的審判監(jiān)督。盡管法律監(jiān)督原本不應(yīng)有工作內(nèi)容上的偏廢，但法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)際運(yùn)行卻長(zhǎng)期存在發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題。其中主要是刑事檢察與民事、行政檢察之間的不平衡，檢察機(jī)關(guān)并未充分發(fā)揮其在民事、行政領(lǐng)域的法律監(jiān)督職能。然而，法律監(jiān)督的制度目的在于通過(guò)賦予特定機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施法律的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和維護(hù)社會(huì)公共秩序。在社會(huì)領(lǐng)域中的法律關(guān)系呈現(xiàn)公法私法交織融合的背景下，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)跨越公法私法的部門(mén)或領(lǐng)域隔閡，通過(guò)有效發(fā)揮法律監(jiān)督職能，確保刑事、民事及行政等諸領(lǐng)域的法律都能夠得到公正施行。法律監(jiān)督權(quán)在諸部門(mén)法領(lǐng)域中長(zhǎng)期的不平衡，無(wú)疑有悖憲法對(duì)其的定位。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)深刻領(lǐng)會(huì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，以反貪職能轉(zhuǎn)隸為契機(jī)，通過(guò)檢察改革充分發(fā)揮法律監(jiān)督的整體效能，推動(dòng)形成“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”全面協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的法律監(jiān)督新格局。

從受動(dòng)到能動(dòng)。對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)的理解，有行政權(quán)說(shuō)、司法權(quán)說(shuō)、行政司法混合權(quán)說(shuō)及法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)等不同觀點(diǎn)。盡管司法權(quán)說(shuō)一直存有自洽性不足的質(zhì)疑，但檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)共同構(gòu)成我國(guó)的司法機(jī)關(guān)，符合現(xiàn)行的法律體制和司法體制。總體呈現(xiàn)受動(dòng)性是司法權(quán)的特性。在檢察權(quán)的運(yùn)行中，傳統(tǒng)工作重點(diǎn)的刑事檢察領(lǐng)域，諸如審查逮捕、審查起訴等核心的訴訟監(jiān)督職能呈現(xiàn)被動(dòng)受理的特點(diǎn)，受動(dòng)性逐漸成為檢察權(quán)在運(yùn)行中的事實(shí)品格。然而，與被動(dòng)啟動(dòng)、中立裁判法律爭(zhēng)議的審判權(quán)不同，法律監(jiān)督權(quán)具有更強(qiáng)的能動(dòng)性。其運(yùn)行早已超越了以審判監(jiān)督為中心，以抗訴為手段的傳統(tǒng)模式。即使在刑事檢察領(lǐng)域，面對(duì)偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的法律實(shí)施活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)在被動(dòng)受理的情形外，也具有主動(dòng)監(jiān)督、能動(dòng)發(fā)揮的工作空間。在新的檢察工作格局下，刑事和解、公益訴訟、社區(qū)矯正、未成年人幫教、檢察建議、檢察意見(jiàn)等顯具能動(dòng)性的履職方式，更是成為了法律監(jiān)督的補(bǔ)強(qiáng)內(nèi)容。

從監(jiān)督到維護(hù)。結(jié)合對(duì)法律監(jiān)督權(quán)的一般理解及對(duì)檢察工作的通常認(rèn)識(shí)，監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)的法律實(shí)施權(quán)，特別是監(jiān)督偵查權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)，被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)。這種觀念隨著職務(wù)犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。從憲法及組織法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位表述上看，檢察機(jī)關(guān)確以監(jiān)督為己任。不過(guò)，法律監(jiān)督并不能簡(jiǎn)單地理解為是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，而應(yīng)是整體性的法律實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，監(jiān)督只是手段，監(jiān)督的目的是確保實(shí)現(xiàn)法律所欲達(dá)成的社會(huì)公平正義與社會(huì)公共秩序。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾的利益訴求發(fā)生了重大變化，對(duì)民生、安全、環(huán)境等的需求日益增長(zhǎng)，且更加關(guān)注社會(huì)整體的公平正義。檢察機(jī)關(guān)除了在個(gè)案中通過(guò)偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等方式維護(hù)公平正義外，也肩負(fù)著監(jiān)督法律實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義及公共秩序的責(zé)任。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)穩(wěn)步拓展法律監(jiān)督范圍、創(chuàng)新法律監(jiān)督方式，提升檢察供給能力，積極維護(hù)社會(huì)公平正義與社會(huì)秩序。

探索推進(jìn)社會(huì)治理型法律監(jiān)督

我國(guó)的檢察制度從確立以來(lái)，經(jīng)歷多次演進(jìn)發(fā)展，但檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)定位卻從未發(fā)生變動(dòng)。在這一基本定位下，法律監(jiān)督的外延隨著社會(huì)的發(fā)展變化而進(jìn)行著動(dòng)態(tài)調(diào)整。撇開(kāi)變與不變，權(quán)力制約被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的基本模式。當(dāng)下的檢察改革也遵循著“立足基本職能，轉(zhuǎn)變履職觀念，拓展履職方式”的原則逐次鋪展。這種模式也符合檢察規(guī)律，體現(xiàn)檢察權(quán)法律屬性和運(yùn)行特點(diǎn)。不過(guò)，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的更高站位上，權(quán)力制約型法律監(jiān)督模式未必能夠充分發(fā)揮法律監(jiān)督的整體效能。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)創(chuàng)新法律監(jiān)督方法參與社會(huì)治理，探索形成社會(huì)治理型的法律監(jiān)督模式。

社會(huì)治理依賴法律的有效實(shí)施。社會(huì)治理是在政府主導(dǎo)下，由多元主體通過(guò)多種方式，對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織及社會(huì)生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化的過(guò)程。法治是社會(huì)治理的最優(yōu)模式。法律是一種有系統(tǒng)、有秩序的社會(huì)控制。通過(guò)法律的社會(huì)治理，有可能為最大多數(shù)人做最多的事情。但是，通過(guò)法律的社會(huì)治理，其前提是法律能夠有效地實(shí)施于社會(huì)。因?yàn)樵谑冀K存在利益關(guān)系沖突的社會(huì)生活中，法律的有效實(shí)施可以在準(zhǔn)確區(qū)分各種利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，抑制非法利益、平衡合法利益，解決具體的利益沖突，實(shí)現(xiàn)法律調(diào)控社會(huì)的目的。為了推動(dòng)法律在社會(huì)中的統(tǒng)一正確實(shí)施，最大程度發(fā)揮法律在社會(huì)治理中的實(shí)效，必須加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是法律實(shí)施的主要監(jiān)督者，承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)使命。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督訴訟，守護(hù)司法的公平正義，保證利益關(guān)系沖突控制在法律解決的框架之內(nèi)；通過(guò)支持起訴、督促起訴、提起公益訴訟，幫助弱勢(shì)群體接近司法；通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

推動(dòng)開(kāi)展社會(huì)治理型法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是一個(gè)具有縱深性的、涵蓋面很廣的概念。甚或可理解為是一個(gè)功能性概念——法律監(jiān)督是對(duì)檢察權(quán)行使所要達(dá)成的功能和目的的整體描述。于此，法律監(jiān)督的外延會(huì)隨著國(guó)家和社會(huì)治理的時(shí)代使命動(dòng)態(tài)調(diào)整。在以往的定位中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要圍繞刑事偵查監(jiān)督、訴訟監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督展開(kāi)。其主要任務(wù)是監(jiān)督偵查權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)。換言之，法律監(jiān)督的核心要義是以檢察權(quán)制約其他相關(guān)的國(guó)家權(quán)力，以此形成權(quán)力制約型的法律監(jiān)督模式。但是，作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)是社會(huì)公平正義的守護(hù)人，是公共利益的代表者，也是社會(huì)治理的重要參與者。在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的征程中，參與社會(huì)治理、保障社會(huì)公平正義成為了時(shí)代賦予檢察機(jī)關(guān)的歷史使命。在做好權(quán)力制約型的法律監(jiān)督工作的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)提高政治站位，積極探索檢察參與社會(huì)治理的方法體系，推動(dòng)開(kāi)展社會(huì)治理型的法律監(jiān)督。

一是充分挖掘傳統(tǒng)檢察職能的社會(huì)治理效能，實(shí)現(xiàn)個(gè)案辦理中法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使偵查監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)等檢察職能，在個(gè)案辦理中貫徹社會(huì)治理思維，堅(jiān)持在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案，做到復(fù)雜社會(huì)矛盾和利益沖突的實(shí)質(zhì)化解，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，推動(dòng)全社會(huì)崇法尊法良好氛圍的形成。

二是轉(zhuǎn)變法律監(jiān)督理念，拓展法律監(jiān)督范圍，創(chuàng)新法律監(jiān)督方式，以更高的政治站位推進(jìn)檢察參與社會(huì)治理。檢察機(jī)關(guān)是維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表。要立足檢察基本職能，在個(gè)案辦理、類(lèi)案分析、線索管理、部門(mén)聯(lián)動(dòng)中，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或研判社會(huì)管理領(lǐng)域中存在的問(wèn)題；充分發(fā)揮法律專業(yè)特長(zhǎng)，通過(guò)檢察調(diào)查、走訪調(diào)研、數(shù)據(jù)分析、專題研究等方式，深刻剖析原因，提出社會(huì)治理的檢察決策參考，并以檢察建議、檢察調(diào)查報(bào)告、檢察法律意見(jiàn)、專題法律文件匯編等形式，推動(dòng)相關(guān)單位或部門(mén)補(bǔ)漏消隱，助力基層社會(huì)治理。

（作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）