河道洲灘民垸管理分析

尚欽 潘文浩 周冬妮

摘要：河道中的洲灘民垸是河道演變和人類(lèi)活動(dòng)共同作用形成的。為研究河道防洪安全與洲灘民垸居民可持續(xù)發(fā)展之間存在的矛盾，通過(guò)對(duì)洲灘民垸歷史成因和現(xiàn)狀情況進(jìn)行分析，從行洪安全、綠色發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等方面論證了洲灘民垸管理的必要性，提出了洲灘民垸的分類(lèi)方法和分類(lèi)施策的具體措施。研究成果可為洲灘民垸的系統(tǒng)管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：洲灘民垸管理; 河段綜合穩(wěn)定性; 分類(lèi)施策; 河道演變; 防洪安全

中圖法分類(lèi)號(hào)：TV85文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.05.007

文章編號(hào)：1006 - 0081（2022）05 - 0045 - 04

0引 言

河道中的洲灘民垸是河道演變和人類(lèi)活動(dòng)共同形成的產(chǎn)物，而且這種人水相伴相生的格局仍將長(zhǎng)期持續(xù)。以長(zhǎng)江中下游干流為例，范圍內(nèi)涉及的6省（直轄市）均有洲灘分布[1]，干流的洲灘合計(jì)近400余個(gè)。1998年洪水后，長(zhǎng)江流域部分洲灘實(shí)施了平垸行洪、退人、退耕等政策，但仍有100余萬(wàn)定居人口。

目前，將全部洲灘民垸居民搬遷并妥善安置的難度很大，也不具有經(jīng)濟(jì)性。因此，一方面要堅(jiān)決保障河道行洪安全;另一方面也要切實(shí)保護(hù)目前洲灘民垸內(nèi)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全和長(zhǎng)期美好生活，做好洲灘民垸的管理至關(guān)重要。

本文分析了洲灘民垸管理的必要性，并提出了洲灘民垸的分類(lèi)方法，以期為洲灘民垸的系統(tǒng)管理提供參考。

1 洲灘民垸管理的必要性

洲灘民垸管理是穩(wěn)定河勢(shì)、保障行洪安全的必然選擇。洲灘是河勢(shì)長(zhǎng)期演變的產(chǎn)物，中枯水控制河道主流，高水漫灘行洪，這才維持了河段長(zhǎng)期的河勢(shì)穩(wěn)定和沖淤平衡。但是由于洲灘民垸管理缺位和開(kāi)發(fā)無(wú)序，部分洲灘民垸隨意開(kāi)發(fā)建設(shè)，中枯水時(shí)挑流改變主流流向，遇大洪水時(shí)不能適時(shí)行蓄洪水。因此，必須通過(guò)加強(qiáng)洲灘的管理，保持河流的長(zhǎng)期穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。

洲灘民垸管理是生態(tài)優(yōu)先、促進(jìn)綠色發(fā)展的迫切需要。一方面，洲灘是陸域與水域的過(guò)渡帶，水位變幅區(qū)特有的生態(tài)環(huán)境對(duì)維持生物多樣性具有重要作用，“擇水而棲、臨水而居”是包括人類(lèi)在內(nèi)的生物歷史進(jìn)化的結(jié)果，洲灘是為人類(lèi)生產(chǎn)、生活提供便利的寶貴資源;另一方面，歷史原因形成了目前的洲灘生態(tài)惡化、人水爭(zhēng)地的局面。因此，必須通過(guò)加強(qiáng)洲灘民垸的管理，開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，維持綠色可持續(xù)發(fā)展。

洲灘民垸管理是脫貧攻堅(jiān)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的客觀要求。洲灘民垸大多數(shù)是歷史上當(dāng)?shù)厝罕娮孕拮苑蓝纬傻?，但投入有限，大部分防洪?biāo)準(zhǔn)較低，存在堤身單薄、堤基隱患多等問(wèn)題。遇小洪水就自然漫潰，既不能保障一般性洪水的防洪安全，又不能充分發(fā)揮行蓄洪作用。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)防洪法》規(guī)定，洲灘民垸屬于河道內(nèi)行洪區(qū)，不允許開(kāi)展大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)作物種植和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，灘區(qū)群眾主要依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為生。由于農(nóng)田保收能力低，灘區(qū)內(nèi)同等面積耕地的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于灘區(qū)外。加之洲灘民垸至今未納入國(guó)家投資行蓄洪安全設(shè)施建設(shè)和行蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償?shù)姆秶?，基本無(wú)通信預(yù)警和撤退轉(zhuǎn)移等安全設(shè)施，不享受行蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償政策，一旦行蓄洪將損失巨大且災(zāi)后重建困難[2]。以上原因?qū)е轮逓┟褊?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、群眾長(zhǎng)期生活水平低下，部分群眾甚至屬于低收入貧困人口，也嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。以河南省黃河灘區(qū)為例，2013年灘區(qū)農(nóng)民人均純收入3 651元，僅為全省農(nóng)民人均純收入的43%。因此，急需開(kāi)展洲灘民垸管理，創(chuàng)新洲灘民垸保護(hù)與發(fā)展的新模式，打贏洲灘民垸群眾的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2 洲灘民垸分類(lèi)方法

《長(zhǎng)江中下游干流河道治理規(guī)劃（2016年修訂）》對(duì)洲灘民垸曾提出了“分段控制、分類(lèi)管理”的基本原則[3]。但對(duì)洲灘民垸的具體分類(lèi)還需要充分論證。以往主要對(duì)防洪關(guān)注較多，對(duì)洲灘民垸的分類(lèi)研究也主要從所在河段整體防洪壓力和洲灘民垸保護(hù)對(duì)象的重要性兩方面進(jìn)行考慮。但河勢(shì)穩(wěn)定是防洪安全的基礎(chǔ)，同樣具有舉足輕重的意義，而且中枯水時(shí)期的河勢(shì)穩(wěn)定是維持河流沖淤平衡、健康發(fā)展的基礎(chǔ)，是出現(xiàn)頻率更高、時(shí)間更長(zhǎng)、普遍性更強(qiáng)的問(wèn)題。因此，應(yīng)將穩(wěn)定河勢(shì)作為洲灘民垸分類(lèi)的重要因素，并應(yīng)將其與防洪安全列為同等重要的地位。

筆者曾將影響河道演變的關(guān)鍵因素歸類(lèi)為河床邊界條件和水沙條件兩個(gè)因素，人為因素也是通過(guò)作用于該兩大因素而起作用的[4]。以河床邊界條件（河道彎曲系數(shù)、洲灘發(fā)育程度、床沙質(zhì)粒徑、平面控制節(jié)點(diǎn)強(qiáng)度）和水沙條件（平灘流速、含沙量）為準(zhǔn)則層，采用層次分析法，從河段的綜合穩(wěn)定性角度，對(duì)長(zhǎng)江中下游30個(gè)河段進(jìn)行了分類(lèi)（表1）。

對(duì)洲灘民垸的分類(lèi)研究除考慮所在河段整體防洪壓力和洲灘民垸保護(hù)對(duì)象的重要性外，還應(yīng)重視河段綜合穩(wěn)定性和洲灘民垸內(nèi)部高程以及完整程度，采用層次分析法進(jìn)行分析和論證，綜合判定（圖1）。原因在于：洲灘民垸的垸堤有居民逐年加固和守護(hù)，其形成過(guò)程又各有所不同。有些是建立在穩(wěn)定的高灘之上的，有些則是在穩(wěn)定性較弱的中低灘上圍圈形成，有些又是多個(gè)相鄰的小洲灘民垸通過(guò)連圩并圩形成，至今民垸內(nèi)仍舊保留著原來(lái)的汊道、串溝，形成內(nèi)部水系。對(duì)后兩者洲灘民垸，一旦分類(lèi)管理時(shí)，采取了平垸行洪或者不再守護(hù)垸堤，可能會(huì)在大洪水時(shí)造成洲灘重新被切割，形成散亂洲灘，從而影響已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定的河勢(shì)，進(jìn)而危及目前的防洪體系。因此，建議洲灘民垸分類(lèi)時(shí)應(yīng)重視一些對(duì)河勢(shì)具有關(guān)鍵控制作用的洲灘，尤其對(duì)河段綜合穩(wěn)定性并不強(qiáng)的二、三、四類(lèi)河段。

3 洲灘民垸管理措施

洲灘民垸治理是人水和諧相處的典型體現(xiàn)，因此與一般工程不同，擺在洲灘民垸治理首位的是人類(lèi)需求與自然規(guī)律的規(guī)劃協(xié)調(diào)，維持治理效果的關(guān)鍵是對(duì)洲灘民垸進(jìn)行保護(hù)與利用的管理措施，工程措施只是管理的有效手段之一。

（1） 統(tǒng)籌考慮多方面因素，制定洲灘民垸治理規(guī)劃。洲灘民垸管理，首要的是在考慮多方面條件限制和需要的基礎(chǔ)上，明確目標(biāo)和任務(wù)。例如，亞馬孫河下游很多地區(qū)為原始叢林，人跡罕至，主要任務(wù)是保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，目前就沒(méi)有必要大力治理。盡管在三峽等干支流水利樞紐建成后，長(zhǎng)江中下游干流沿江防洪能力有了較大提高，但是在考慮充分發(fā)揮河道泄洪能力和洲灘行蓄洪作用后，中下游干流仍有約400億m3的超額洪量需要?jiǎng)佑梅中詈閰^(qū)進(jìn)行妥善安排，因此確保洲灘的行蓄洪作用仍是首要任務(wù)。而黃河屬干旱、半干旱地區(qū)，洪水具有典型的峰高量小特征，在小浪底樞紐等干支流大型水庫(kù)建成后，總庫(kù)容已具有700多億m3，超過(guò)黃河的多年平均徑流量580億m3，具有較大的調(diào)節(jié)能力，中下游防洪標(biāo)準(zhǔn)有的已達(dá)到千年一遇，今后的主要問(wèn)題是節(jié)水、治沙。因此，治理目標(biāo)需要由河流的水沙、地質(zhì)條件客觀決定。其次，還要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需求，以長(zhǎng)江為例，如果中國(guó)歷史上不是一個(gè)農(nóng)耕文明發(fā)達(dá)的地區(qū)，現(xiàn)今的國(guó)情不是人多地少、亟待發(fā)展，或者能夠做到將洲灘民垸的現(xiàn)有居民全部移出并妥善安置，那么長(zhǎng)江也可以全部平垸行洪，不必再考慮洲灘上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民的去留問(wèn)題，洲灘的治理就只需考慮河勢(shì)穩(wěn)定和生態(tài)保護(hù)。此外，各行業(yè)規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的考慮，造成了多頭管理。總體而言，洲灘管理首先要綜合考慮各方面因素，經(jīng)科學(xué)論證和經(jīng)濟(jì)技術(shù)比較，合理確定目標(biāo)和任務(wù)，擬定多規(guī)合一的總體規(guī)劃，后續(xù)治理都應(yīng)在總體規(guī)劃的框架下開(kāi)展。

（2） 強(qiáng)化執(zhí)法管理，建立健全相關(guān)法律、制度和政策。由于目前針對(duì)洲灘民垸管理缺少具體的管理辦法，較大面積的洲灘民垸大多未能實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的水行政管理。目前洲灘民垸的實(shí)際管理一般由屬地鄉(xiāng)、村承擔(dān)。洲灘民垸內(nèi)的治理、開(kāi)發(fā)和建設(shè)行為在所圈堤防之內(nèi)的，河道管理部門(mén)基本上未能有效管理。而洲灘民垸屬地鄉(xiāng)、村一般又不具備監(jiān)管的管理職責(zé)、技術(shù)力量和相應(yīng)手段，更易受利益驅(qū)使和地方保護(hù)主義的影響，對(duì)擅自加高堤頂和不合理的開(kāi)發(fā)利用等不符合防洪管理規(guī)定的行為可能存在網(wǎng)開(kāi)一面或縱容的隱患[2]。例如，1998年長(zhǎng)江大洪水后，國(guó)家實(shí)行“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”的統(tǒng)一部署，但由于移民轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)能力有限，社會(huì)保障性政策又未能全部到位，使部分移民生產(chǎn)、生活無(wú)著落，出現(xiàn)了部分洲灘民垸管理長(zhǎng)期缺位，部分雙退和單退洲灘民垸人口返遷，少量大型洲灘民垸無(wú)序開(kāi)發(fā)利用等現(xiàn)象。因此，必須明確和落實(shí)管理單位，采取切實(shí)可行的措施[1]，主要包括：完善洲灘民垸管理的法律法規(guī)、健全權(quán)責(zé)明確的體制機(jī)制、強(qiáng)化綜合聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督、落實(shí)行蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償政策、加強(qiáng)必要防洪建設(shè)、出臺(tái)開(kāi)發(fā)規(guī)定和引導(dǎo)政策、提升基層管理能力等。

（3） 洲灘民垸分段分類(lèi)施策，制定相應(yīng)工程措施。由于河流從上游到下游，水沙地質(zhì)條件、兩岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況差異較大，而同一河段內(nèi)自然條件往往相近，治理目標(biāo)和任務(wù)也相近，同時(shí)面積高程、居住人口相近的洲灘民垸，其開(kāi)發(fā)利用需求也往往相近。因此，根據(jù)所在河段整體防洪壓力、洲灘民垸保護(hù)對(duì)象的重要性、河段綜合穩(wěn)定性、洲灘民垸內(nèi)部高程和完整程度等，對(duì)洲灘民垸進(jìn)行分段分類(lèi)，并采取針對(duì)性措施是比較科學(xué)高效的。初步考慮可分為以下3類(lèi)[3]。

第一類(lèi)洲灘民垸為已具備較高防洪能力，行蓄洪概率較小，且人口、耕地、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)較高的極少數(shù)洲灘民垸。對(duì)此類(lèi)洲灘民垸，經(jīng)科學(xué)論證比選后，可考慮給予一定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，長(zhǎng)江下游的上海市崇明區(qū)、江蘇揚(yáng)中市也是由于這些原因而逐漸形成的，這也是歷史發(fā)展的客觀規(guī)律。在小浪底等水利樞紐建成后，黃河下游部分洲灘民垸堤防高程已達(dá)到了很高的防洪標(biāo)準(zhǔn)，淹沒(méi)幾率較小[5]。同時(shí)，黃河下游為游蕩型河道，具有“槽高、灘低、堤根洼”的特點(diǎn)，灘區(qū)無(wú)法充分發(fā)揮滯洪沉沙的作用，因此治理的重點(diǎn)是穩(wěn)定主流，協(xié)調(diào)水沙，減少淤積，主要目標(biāo)是消除“橫河”“斜河”“滾河”等不健康河勢(shì)，治理“二級(jí)懸河”，最終形成沖淤平衡的健康河流。有研究表明：從根本上改變現(xiàn)有河道橫斷面形態(tài)，采用適宜的復(fù)式河道斷面，將主流歸入中枯水河槽，分級(jí)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用洲灘是符合河道演變規(guī)律的，也更有利于河道的束水攻沙、灘區(qū)群眾的脫貧致富和綠色發(fā)展以及洲灘的生態(tài)修復(fù)，而不是一味的破除生產(chǎn)堤。

第二類(lèi)洲灘民垸為具有一定防洪能力，目前仍有較多的耕地（當(dāng)?shù)厝罕娰囈陨妫?、或?qū)觿?shì)具有重要控制作用的少數(shù)洲灘。針對(duì)此類(lèi)洲灘，經(jīng)科學(xué)論證后，在不影響防洪安全的前提下，維持其行洪區(qū)性質(zhì)不變，給予一定的運(yùn)用水位，但需低于兩岸主江堤防洪標(biāo)準(zhǔn)及附近的蓄滯洪區(qū)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)面對(duì)低于運(yùn)用水位的一般洪水時(shí)，此類(lèi)洲灘能保障洲灘民垸人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。同時(shí)，考慮到此類(lèi)洲灘民垸在大洪水時(shí)還有破堤行洪的可能，應(yīng)結(jié)合區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，限制其發(fā)展速度和開(kāi)發(fā)利用方向，一般應(yīng)以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游觀光為主，并限制化肥、農(nóng)藥等可能引起水污染的物資進(jìn)入，還應(yīng)制定安全轉(zhuǎn)移安置預(yù)案，加強(qiáng)重要設(shè)施保護(hù)措施，以備在遭遇大洪水時(shí)，保證人民生命財(cái)產(chǎn)的安全轉(zhuǎn)移撤退。

第三類(lèi)洲灘民垸為保護(hù)面積相對(duì)偏小、人口相對(duì)較少及開(kāi)發(fā)利用需求不十分迫切、對(duì)河勢(shì)基本沒(méi)有控制作用的洲灘民垸。針對(duì)此類(lèi)洲灘民垸，應(yīng)維持正常的行洪功能，并根據(jù)水文地質(zhì)條件及河勢(shì)穩(wěn)定等情況，因地制宜地選擇維持現(xiàn)狀、濕地生態(tài)修復(fù)或護(hù)岸護(hù)灘守護(hù)等措施。

4結(jié) 語(yǔ)

洲灘民垸管理面臨著歷史遺留的長(zhǎng)期矛盾問(wèn)題，勇于擔(dān)當(dāng)、面對(duì)困難是切實(shí)解決這一問(wèn)題的前提條件。根據(jù)不同的治理任務(wù)和目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧、分類(lèi)施策是洲灘民垸管理的有效手段。

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（編輯：江 文）

Discussion on management of floodplains and polders in river channel

SHANG Qin1， PAN Wenhao1， ZHOU Dongni2

（1. Changjiang Survey， Planning， Design and Research Co.， Ltd.， Wuhan 430010， China;2. International Cooperation and Science & Technology Bureau，Changjiang Water Resources Commission， Wuhan 430010， China）

Abstract： floodplains and polders outside riverbanks are formed from co-action of fluvial process and human activities. As a result， it brings a contradiction between flood control and sustainable development in the polders. This paper analyzed the historical causes and current situation of polders， and demonstrated the necessity of the management of polders from the aspects of flood control， green development and social stability. We proposed concrete measures on polder classification and management strategies， which could provide reference for the systematic management of polders.

Key words： polder management;comprehensive stability of river reaches;classification strategies; channel evolution;? flood control safety

收稿日期：2021-11-24

作者簡(jiǎn)介：尚 欽，男，高級(jí)工程師，主要從事河道治理的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、研究工作。E-mail：shangqin1981@163.com