長江中下游干流河道采砂規(guī)劃發(fā)展與實(shí)施效果分析

何勇 陳正兵 曾令木

摘要：長江是中國最早開展采砂管理立法和采砂規(guī)劃的河流。通過對長江中下游干流河道采砂規(guī)劃成果和實(shí)施情況進(jìn)行全面梳理，總結(jié)了采砂規(guī)劃發(fā)展與完善的歷程，分析了采砂規(guī)劃實(shí)施取得的主要成效。結(jié)果表明：長江中下游干流河道采砂規(guī)劃較好地適應(yīng)了水沙變化新形勢和采砂管理新要求，對規(guī)范采砂活動，促進(jìn)人水和諧，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、有序的采砂管理發(fā)揮了重要作用。

關(guān)鍵詞：采砂規(guī)劃; 采砂管理; 管理成效; 人水和諧; 長江中下游干流

中圖法分類號：TV85文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.05.006

文章編號：1006 - 0081（2022）05 - 0040 - 05

0 引 言

河道砂石是河床的重要組成部分，也是維護(hù)河勢穩(wěn)定的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長江是中國率先開展采砂管理立法和采砂規(guī)劃的河流。2001年10月，國務(wù)院頒布《長江河道采砂管理條例》，標(biāo)志著長江河道采砂管理率先走上了法制化軌道?！堕L江河道采砂管理條例》實(shí)施后，水利部先后于2003，2011，2016，2021年批復(fù)了4輪長江中下游干流河道采砂規(guī)劃[1-4]，為采砂管理提供了科學(xué)依據(jù)。截至2020年底，長江中下游干流累計許可各類采砂374項，許可采砂總量約8.7億t。從近年采砂管理情況來看，長江中下游干流河道采砂秩序良好，有力維護(hù)了河勢穩(wěn)定，保障了防洪安全、通航安全、供水安全、水生態(tài)安全，基本實(shí)現(xiàn)了科學(xué)、有序、可控的管理目標(biāo)。本文主要對長江干流河道采砂規(guī)劃發(fā)展歷程與采砂規(guī)劃實(shí)施成效進(jìn)行了分析。

1 采砂規(guī)劃編制背景

長江是一條含沙量較小但輸沙量較大的河流。長江干流河道機(jī)械采砂始于20世紀(jì)70年代后期，到80年代后期逐漸形成大規(guī)模開采之勢。20世紀(jì)90年代，隨著長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的快速發(fā)展，建筑砂石需求量大增，砂價上漲，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，各種采砂船蜂擁而至，采砂功率不斷加大，形成濫采亂挖的混亂局面。2002年以前，長江干流河道采砂幾乎處于無管控狀態(tài)，不僅給長江河勢穩(wěn)定、防洪安全、通航安全、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)及涉水工程設(shè)施正常運(yùn)行帶來嚴(yán)重影響，而且還引發(fā)聚眾斗毆、爭搶砂石等一系列社會問題。無序采砂一時間成為社會和輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，加強(qiáng)采砂管理迫在眉睫。

為徹底整頓長江干流開采秩序，加強(qiáng)河道采砂管理，2001年10月國務(wù)院頒布國務(wù)院令第320號《長江河道采砂管理條例》并于2002年1月1日起施行?！堕L江河道采砂管理條例》是中國第一部專門針對采砂管理的行政法規(guī)，其中第四條明確規(guī)定“國家對長江采砂實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃制度。長江采砂規(guī)劃由長江水利委員會會同四川省、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省和重慶市、上海市人民政府水行政主管部門編制……”。以《長江河道采砂管理條例》為依據(jù)，長江水利委員會組織編寫了第一輪《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃報告》（簡稱“2002版采砂規(guī)劃”）。2003年2月，水利部以水規(guī)計〔2003〕39號文對2002版采砂規(guī)劃進(jìn)行了批復(fù)。2003年5月，水利部出臺配套的《長江河道采砂管理條例實(shí)施辦法》，進(jìn)一步明確“長江采砂規(guī)劃是長江采砂管理和監(jiān)督檢查的依據(jù)”?！堕L江河道采砂管理條例》及其實(shí)施辦法的施行和采砂規(guī)劃的實(shí)施，有效遏制了非法采砂和無序采砂的發(fā)展，扭轉(zhuǎn)了長江中下游干流河道采砂管理長期被動的局面，促進(jìn)了采砂管理工作的根本好轉(zhuǎn)。自此，長江干流河道形成以采砂行政法規(guī)、部門規(guī)章為基礎(chǔ)，以采砂專項規(guī)劃為支撐的管理體系，為采砂管理提供了法律依據(jù)和制度保障。

2 采砂規(guī)劃發(fā)展與完善

采砂規(guī)劃是一項限制性的規(guī)劃，具有很強(qiáng)的時效性。隨著水沙條件的變化和管理要求的提升，2002版采砂規(guī)劃到期后于2011，2016，2021年分別進(jìn)行了修訂（簡稱2011版、2016版、2021版采砂規(guī)劃），并在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善，以更好地體現(xiàn)規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)性和約束作用。歷次長江中下游干流河道采砂規(guī)劃情況見表1。

2002版采砂規(guī)劃是長江干流河道編制的第一項采砂專項規(guī)劃，為長江河道采砂管理奠定了良好的基礎(chǔ)[5]。該規(guī)劃第一次劃定了長江中下游干流可采區(qū)、保留區(qū)與禁采區(qū)，明確了可采區(qū)控制開采量、控制開采高程、禁采期等采砂控制指標(biāo)，提出了成立專業(yè)采砂管理機(jī)構(gòu)、配備專門采砂管理設(shè)施和加強(qiáng)采砂論證審批許可等規(guī)劃管理要求。在采砂管理過程中，2002版采砂規(guī)劃發(fā)揮了重要作用，但實(shí)施時也面臨一些問題 [6]，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

（1） 吹填類采砂未納入規(guī)劃，成為采砂管理的缺口。2002版采砂規(guī)劃的采砂對象僅為建筑砂料開采，不涉及吹填砂料開采。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，長江中下游地區(qū)吹填采砂逐漸興起并呈大幅增長之勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，2002～2010年，長江中下游實(shí)施吹填采砂項目56項，吹填采砂量約2.95億t，遠(yuǎn)大于同期建筑砂料開采量。由于吹填類采砂未納入規(guī)劃，采砂總量不受控制，采砂影響難以把握，亟需從規(guī)劃源頭上加以研究解決。

（2） 采砂管理能力建設(shè)相對薄弱，與復(fù)雜、艱巨的采砂管理環(huán)境不相適應(yīng)。采砂管理具有點(diǎn)多、線長、面廣的特點(diǎn)，管理任務(wù)繁重。采砂管理能力是采砂規(guī)劃順利實(shí)施的重要保障，需要從全局層面加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，補(bǔ)齊采砂管理能力建設(shè)的短板。

為此，在2010年長江水利委員會及時組織了對到期的2002版采砂規(guī)劃進(jìn)行修編，針對原規(guī)劃存在的突出問題，在2011版采砂規(guī)劃中進(jìn)行了相應(yīng)完善：① 增加對保留區(qū)內(nèi)開采吹填等其他砂料的管理，實(shí)現(xiàn)采砂監(jiān)管全覆蓋，嚴(yán)格控制保留區(qū)啟用條件和吹填等其他砂料開采總量，通過“一事一議”的方式適度解決沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對吹填砂料的需求;② 著眼于采砂長效管理要求[7]，從采砂管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊伍建設(shè)、基地建設(shè)、裝備配備、經(jīng)費(fèi)保障等方面提出全面加強(qiáng)采砂管理能力建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容，為采砂管理部門履職盡責(zé)提供更可靠、更有效的保障。

此后，在總結(jié)前期規(guī)劃實(shí)施與管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2016版采砂規(guī)劃和2021版采砂規(guī)劃繼續(xù)對規(guī)劃內(nèi)容及實(shí)施管理進(jìn)行發(fā)展和完善[8]，主要體現(xiàn)在以下4個方面。

（1） 突出了采砂規(guī)劃的限制性，嚴(yán)格控制年度采砂總量。受長江上游大型水庫樞紐建設(shè)及水土保持等人工因素影響，長江中下游干流來沙量大幅減少，河道沖刷加劇[9]。為適應(yīng)輸沙量持續(xù)減小的趨勢，逐步調(diào)減年度采砂控制總量，盡量減少采砂的不利影響。2021版采砂規(guī)劃與采砂高峰期的2011版采砂規(guī)劃相比，年度采砂控制總量減小6 255萬t，減幅超過64%。

（2） 提高了采砂規(guī)劃的科學(xué)性，正確處理保護(hù)與利用的關(guān)系。落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和長江大保護(hù)要求，優(yōu)化可采區(qū)布置，進(jìn)一步減少可采區(qū)數(shù)量，縮小可采區(qū)范圍，增大禁采區(qū)范圍，并根據(jù)采砂活動對水生態(tài)環(huán)境的影響情況，適當(dāng)延長禁采時段，細(xì)化環(huán)保措施，更加重視對長江河道的保護(hù)。

（3） 增強(qiáng)了規(guī)劃實(shí)施的靈活性，適應(yīng)采砂動態(tài)管理的需要。考慮到河道條件的可變性，完善保留區(qū)轉(zhuǎn)化條件和審批程序，在可采區(qū)因?qū)嵤l件發(fā)生重大變化而無法實(shí)施開采時，允許經(jīng)充分論證后將部分保留區(qū)轉(zhuǎn)化為可采區(qū)，用于替代無法實(shí)施的可采區(qū)，滿足采砂動態(tài)管理的要求。

（4） 強(qiáng)化采砂規(guī)劃的指導(dǎo)性，提出疏浚砂綜合利用管理要求。疏浚砂石綜合利用既能減少資源浪費(fèi)，又能適當(dāng)緩解沿江地區(qū)砂石市場供應(yīng)緊張的局面。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的互利雙贏，規(guī)劃對疏浚砂綜合利用實(shí)施與管理提出了原則意見，以加強(qiáng)對疏浚砂綜合利用的規(guī)范和引導(dǎo)。

3 采砂規(guī)劃實(shí)施與管理成效

采砂規(guī)劃實(shí)施以來，對采砂管理起到了較好的指導(dǎo)作用，通過積極穩(wěn)妥有序的開采管理和嚴(yán)格的禁采管理，長江中下游干流河道采砂管理總體狀況良好，未發(fā)生對河勢、防洪、供水安全、通航安全、水生態(tài)保護(hù)等產(chǎn)生較大不利影響的事件，取得了良好的社會效益、生態(tài)效益和一定的經(jīng)濟(jì)效益。總體來看，采砂規(guī)劃實(shí)施取得了以下成效。

（1） 推動長江中下游河道采砂走向科學(xué)、有序的軌道。采砂規(guī)劃是河道采砂管理的依據(jù)，是規(guī)范河道采砂活動的基礎(chǔ)。長江中下游采砂規(guī)劃實(shí)施近20 a來，在規(guī)劃指導(dǎo)下，各地切實(shí)落實(shí)禁采區(qū)、可采區(qū)和保留區(qū)管理的各項要求，確保采砂規(guī)劃的順利實(shí)施。在禁采區(qū)管理上，及時將確定的禁采區(qū)和禁采期予以公告，在禁采區(qū)周圍設(shè)置警示牌，加大對采砂群體的普法與宣傳，積極發(fā)動群眾對非法采砂活動進(jìn)行監(jiān)督和舉報;在可采區(qū)管理上，嚴(yán)格執(zhí)行采砂可行性論證報告制度[10]，在可采區(qū)規(guī)劃確定的各項控制指標(biāo)范圍內(nèi)開展可行性論證工作，不允許突破規(guī)劃確定的控制指標(biāo);在保留區(qū)管理上，按照“一事一議”的管理模式，嚴(yán)格審查項目的合法性和采砂需求量;在采砂許可上，堅持公開、公平、公正和擇優(yōu)原則確定采砂經(jīng)營者，嚴(yán)格依據(jù)采砂許可審批程序和許可條件發(fā)放河道采砂許可證，加強(qiáng)現(xiàn)場監(jiān)管主體、許可時間、采砂量、作業(yè)方式、采砂機(jī)具名稱、數(shù)量以及棄渣處理方案等內(nèi)容的公示，接受水行政主管部門現(xiàn)場監(jiān)管和社會監(jiān)督。通過長江采砂的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，實(shí)現(xiàn)了砂石資源利用和人水和諧的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)了河道采砂的科學(xué)、有序、良性發(fā)展，有力維護(hù)了長江中下游河勢穩(wěn)定，保障了長江中下游防洪安全、通航安全、供水安全、水生態(tài)安全和涉水工程設(shè)施的正常運(yùn)行。

（2） 增加沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)所需砂石資源供給。長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平較高，是長江流域和長江經(jīng)濟(jì)帶最富活力和競爭力的地區(qū)，已成為與沿海地區(qū)并駕齊驅(qū)的國家“T”型生產(chǎn)力布局主軸線的核心組成部分，在中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中具有極其重要的戰(zhàn)略地位。長江河道砂石作為良好的基建材料，在沿江地區(qū)需求量巨大。長江中下游砂石建材長期處于緊缺狀態(tài)，長江河道砂石開采為沿江地區(qū)建設(shè)提供了砂石建材補(bǔ)充來源，對緩解建筑市場供需矛盾、促進(jìn)中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了一定作用。采砂規(guī)劃實(shí)施以來，長江水利委員會和有關(guān)?。ㄖ陛犑校┧姓鞴懿块T堅持保護(hù)優(yōu)先、適度利用的原則，采取積極穩(wěn)妥、審慎有為的措施開展采砂許可。截至2020年，共許可建筑砂料可采區(qū)85個，采砂總量7 401萬t，許可吹填砂料開采289項，采砂總量79 344萬t（表2，3），支持了鐵路、公路、橋梁路基填筑和產(chǎn)業(yè)園區(qū)場地平整等多項重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。長江中下游河道屬于沖積性河道，河道歷史砂石儲量較為豐富，在保障河勢、防洪、通航、供水、水生態(tài)環(huán)境和涉水工程等安全的前提下，合理利用砂石資源，有利于適度緩解沿江地區(qū)砂石資源供應(yīng)緊張局面[11]。

（3） 促進(jìn)長江中下游干流河道采砂管理能力不斷提高。采砂管理能力建設(shè)是做好采砂管理工作的重要保障。沿江各地在規(guī)劃指導(dǎo)下，按照采砂管理專門機(jī)構(gòu)、專職人員、專項經(jīng)費(fèi)、專用裝備的要求大力推進(jìn)采砂管理能力建設(shè)，不斷強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法人員配備和執(zhí)法裝備建設(shè)，實(shí)現(xiàn)管理經(jīng)費(fèi)多渠道籌措。為加強(qiáng)采砂監(jiān)督和執(zhí)法管理力度，沿江各級水行政主管部門不斷完善現(xiàn)場監(jiān)管制度措施，建立健全采砂管理巡查制度、舉報制度、專管人員責(zé)任制度、現(xiàn)場值班制度、應(yīng)急事件處理和安全生產(chǎn)管理制度等，進(jìn)行旁站式監(jiān)管，以避免超量、超時、超功率、超范圍、超機(jī)具采砂等“五超”行為;強(qiáng)化長江禁采管理，加大砂場以及采砂船只集中監(jiān)管、移動管理力度，嚴(yán)格船舶登記統(tǒng)計手續(xù)和移動簽證;堅持高壓嚴(yán)打態(tài)勢，明查與暗訪相結(jié)合，陸治與水打相結(jié)合，日常監(jiān)管與專項打擊相結(jié)合，定期與不定期相結(jié)合，力爭全天候監(jiān)管。同時，沿江各級水行政主管部門與交通、航道、海事、公安等部門密切協(xié)作，不斷拓展長江河道采砂部門合作機(jī)制工作內(nèi)容，建立多部門聯(lián)席會議制度，聯(lián)合開展專項監(jiān)督檢查，先后開展了多項非法采砂專項治理行動，特別是加大了禁采期間以及節(jié)假日等重要時間節(jié)點(diǎn)對非法采砂船只的打擊與處罰力度，始終保持對非法采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢，有力地打擊了非法采砂者的囂張氣焰。經(jīng)過多年建設(shè)，長江采砂管理逐漸形成了一套適應(yīng)地方、行之有效的管理制度[12-13]，采砂管理執(zhí)法能力和執(zhí)法水平明顯提升，長江河道采砂管理形勢穩(wěn)定向好。

4 結(jié) 語

采砂規(guī)劃作為河道采砂管理的科學(xué)依據(jù)，對規(guī)范采砂秩序、推進(jìn)有效管理發(fā)揮了重要作用。隨著長江中下游河道形勢的重大調(diào)整和采砂管理的逐步深入，制約采砂規(guī)劃實(shí)施的各種內(nèi)在因素和外部條件增多。實(shí)踐表明：河道采砂管理工作具有艱巨性、復(fù)雜性、長期性、敏感性等特點(diǎn)，因此，采砂規(guī)劃需進(jìn)一步發(fā)展與完善。在2021版采砂規(guī)劃到期后，新規(guī)劃需進(jìn)一步與時俱進(jìn)，持續(xù)提高規(guī)劃的科學(xué)性，增強(qiáng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性和可操作性，正確處理長江保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，更好地滿足長江中下游干流河道采砂管理的需要，并服務(wù)于新時代長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 水利部長江水利委員會. 長江中下游干流河道采砂規(guī)劃報告[R]. 武漢：水利部長江水利委員會，2002.

[2] 水利部長江水利委員會.長江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2011～2015年）[R]. 武漢：水利部長江水利委員會，2011.

[3] 水利部長江水利委員會.長江中下游干流河道采砂管理規(guī)劃（2016-2020年）[R].武漢：水利部長江水利委員會，2016.

[4] 水利部長江水利委員會.長江中下游干流河道采砂管理規(guī)劃（2021-2025年）[R].武漢：水利部長江水利委員會，2021.

[5] 曾令木，趙義.長江中下游干流河道采砂規(guī)劃研究與探索[J].人民長江，2006，37（10）：25-27，83.

[6] 胡春燕.對長江中下游采砂規(guī)劃編制與實(shí)施的幾點(diǎn)認(rèn)識[J].中國水利，2009，（8）：25-26.

[7] 王金生.淺議長江采砂管理長效機(jī)制[J]. 水利發(fā)展研究，2017，17（4）：30-32，50.

[8] 何勇，劉前隆，陳前海.淺談長江中下游干流河道采砂規(guī)劃修編創(chuàng)新思路[J]. 水利水電快報，2017，38（11）：111-113.

[9] 許全喜，袁晶，董炳江.長江泥沙變化及河床沖淤研究[J]. 長江技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2019，3（3）：58-68.

[10] 楊艷玲.河道采砂規(guī)劃與河道采砂可行性論證關(guān)系分析[J]. 河北水利，2014（5）：45.

[11] 姚仕明，王軍，郭超.新形勢下長江流域泥沙資源的利用與管理[J]. 長江技術(shù)經(jīng)濟(jì)， 2020，4（1）：21-28.

[12] 袁杰鋒.新時期長江河道采砂管理思考[J]. 水利發(fā)展研究，2018，18（1）：16-18.

[13] 李志晶，姚仕明，王軍，等.關(guān)于新形勢下河道采砂管理制度的思考與建議[J]. 水利發(fā)展研究， 2020， 20（4）：22-24，44.

（編輯：江 文）

Analysis of sand mining planning development and implementation effect in middle and lower reaches of Changjiang River

HE Yong，CHEN Zhengbing，ZENG Lingmu

（Changjiang Survey， Planning， Design and Research Co.， Ltd.， Wuhan 430010， China）

Abstract： The Changjiang River is the first river in China to carry out sand mining management legislation and sand mining planning. Through a comprehensive review of sand mining planning results and implementation， this paper summarized the development and improvement of sand mining planning， analyzed the main achievements of sand mining planning implementation.? The results showed that the sand mining planning in the middle and lower reaches of the Changjiang River well adapted to the new situation of flow and sediment change and the new requirements of sand mining management， and played an important role in standardizing sand mining activities， promoted the harmony relationship between human and water， and realized scientific and orderly sand mining management.

Key words： sand mining planning; sand mining management;? Management effectiveness; harmony? relationship between human and water; middle and lower reaches of? Changjiang River

收稿日期：2021-11-24

基金項目：國家自然科學(xué)基金長江水科學(xué)研究聯(lián)合基金項目（U2040216）;長江設(shè)計集團(tuán)有限公司自主創(chuàng)新基金項目（CX2020Z10）

作者簡介：何 勇，男，高級工程師，碩士，主要從事河道治理、水利規(guī)劃等相關(guān)研究工作。E-mail：1152317237@qq.com