國(guó)企外部董事制度研究與改革路徑

我國(guó)國(guó)有企業(yè)外部董事制度，是建立和完善董事會(huì)試點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范董事會(huì)建設(shè)工作的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)舉。目的是破除國(guó)有企業(yè)董事會(huì)全部由企業(yè)內(nèi)部人員控制的格局，通過“外部董事”在董事會(huì)中占多數(shù)的制度性安排，從根本上促進(jìn)企業(yè)決策層與執(zhí)行層的分離，增強(qiáng)企業(yè)活力和創(chuàng)造力。

周麗莎

清華大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)研究院研究總監(jiān)

外部董事與獨(dú)立董事界定

外部董事是指由非本公司員工的外部人員擔(dān)任的董事。不在公司擔(dān)任除董事和董事會(huì)專門委員會(huì)有關(guān)職務(wù)外的其他職務(wù)，不負(fù)責(zé)執(zhí)行層的事務(wù)。對(duì)于外部董事，國(guó)內(nèi)學(xué)界將之與獨(dú)立董事的等同和混用造成了理解上的困難。

根據(jù)是否在公司擔(dān)任除董事以外的職務(wù)，可以將董事分為內(nèi)部董事與外部董事，前者包括擔(dān)任公司經(jīng)理的執(zhí)行董事與職工民主選舉的職工董事，后者則可以再區(qū)分為獨(dú)立董事與非獨(dú)立外部董事（如混合所有制企業(yè)中引入的外部股權(quán)董事），由此可見，外部董事相對(duì)獨(dú)立董事而言涵蓋的定義范圍更廣。

外部董事從試點(diǎn)到完善2004年《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)工作的通知》提出，建立外部董事制度，使董事會(huì)能夠做出獨(dú)立于經(jīng)理層的客觀判斷。2009年在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)資委制定了外部董事專屬的規(guī)范性文件《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)專職外部董事管理辦法（試行）》提出，專職外部董事職務(wù)列入國(guó)資委黨委管理的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)名稱表，按照現(xiàn)職中央企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行管理。

2015年，中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確要求（全國(guó)范圍內(nèi)）國(guó)有獨(dú)資、全資公司事會(huì)外部董事應(yīng)占多數(shù)，外部董事因而從中央試點(diǎn)推向全國(guó)。在2017年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》提出主要目標(biāo)，到2020年，國(guó)有獨(dú)資、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)，國(guó)有控股企業(yè)實(shí)行外部董事派出制度，完成外派監(jiān)事會(huì)改革。意見提出，建立完善外部董事選聘和管理制度，嚴(yán)格資格認(rèn)定和考試考察程序，拓寬外部董事來源渠道，擴(kuò)大專職外部董事隊(duì)伍，選聘一批現(xiàn)職國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)任專職外部董事，定期報(bào)告外部董事履職情況。2020年，中央深改委審議通過了《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022年）》，方案要求：“到2022年，國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)董事會(huì)應(yīng)建盡建，配齊建強(qiáng)董事會(huì)中外部董事原則上占多數(shù)。”2021年國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《中央企業(yè)董事會(huì)工作規(guī)則（試行）》強(qiáng)調(diào)董事會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)有過半數(shù)董事且過半數(shù)外部董事出席方可舉行。

外部董事人數(shù)要占多數(shù)。國(guó)外許多公司治理研究認(rèn)為，董事會(huì)中外部董事人數(shù)應(yīng)當(dāng)超過一半，美國(guó)甚至超過了70%，這樣才能保證外部董事在董事會(huì)中足夠的話語權(quán)，防止董事會(huì)被內(nèi)部董事操縱;才能避免董事與經(jīng)理層高度重合，真正實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分權(quán)制衡，使決策更加客觀。外部董事不負(fù)責(zé)企業(yè)的執(zhí)行性事務(wù)，這個(gè)角色有利于外部董事更好地代表出資人的利益。在企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部審計(jì)、利潤(rùn)分配等方面，有利于發(fā)揮外部董事所具有的獨(dú)立性作用。通過選聘具有高水準(zhǔn)的專業(yè)人士擔(dān)任外部董事，能夠?yàn)槎聲?huì)帶來更加豐富的專業(yè)知識(shí)和來自企業(yè)外部的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)。

外部董事制度改革路徑

建立完善外部董事選聘和管理制度，做好外部董事考評(píng)

完善外部董事選聘和專職外部董事制度。外部董事的職業(yè)素養(yǎng)、工作能力和專業(yè)水準(zhǔn)至關(guān)重要，把專業(yè)性和獨(dú)立性作為選拔外部董事最重要標(biāo)準(zhǔn)。一是拓展外部董事市場(chǎng)化選聘機(jī)制。聘用既具備豐富擔(dān)任獨(dú)立董事（外部董事）經(jīng)驗(yàn)，又擁有戰(zhàn)略眼光和超前思維的人，應(yīng)充分利用市場(chǎng)化資源，采取市場(chǎng)化手段，有效拓展外部董事的來源。二是建立專職外部董事制度。專職外部董事主要由企業(yè)高管轉(zhuǎn)任，更為熟悉國(guó)家相關(guān)政策，具備較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，能夠較好地把握公司所處的行業(yè)趨勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

做好外部董事考評(píng)。外部董事年度和任期考評(píng)，不僅要結(jié)合其日常履職客觀數(shù)據(jù)，例如參會(huì)情況、會(huì)議表決、專項(xiàng)調(diào)研、事項(xiàng)報(bào)告等，更要對(duì)其作用發(fā)揮和決策效能進(jìn)行有效評(píng)估，例如在制度規(guī)定中，往往外部董事?lián)瘟藢ｉT委員會(huì)主任委員，但對(duì)其履職情況并無相應(yīng)考評(píng)，可以增加專門委員會(huì)主任委員述職要求，進(jìn)而增強(qiáng)外部董事的履職意識(shí)，同時(shí)也促進(jìn)其下一步的工作開展。

健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推選產(chǎn)生

在2017年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》中提出“國(guó)有獨(dú)資公司要健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推選產(chǎn)生?！蓖獠慷抡偌耸侵竿獠慷禄颡?dú)立董事中任命一位德高望重的董事?lián)?dāng)外部董事召集人和領(lǐng)袖。首席外部董事通常都是由外部（獨(dú)立）董事推舉出來的，而且，通常由外部（獨(dú)立）董事輪流擔(dān)任。

根據(jù)登記申報(bào)的公開資料統(tǒng)計(jì)，美國(guó)標(biāo)普500公司，大約有96%的公司都設(shè)立有首席或總裁董事。在美國(guó)，獨(dú)立董事不僅構(gòu)成董事會(huì)的多數(shù)，而且在董事會(huì)專業(yè)委員會(huì)中也發(fā)揮了越來越大的作用。如紐交所上市規(guī)則就要求上市公司設(shè)立完全由獨(dú)立董事構(gòu)成的審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)和提名與公司治理委員會(huì)。

2021年9月，《中央企業(yè)董事會(huì)工作規(guī)則（試行）》“強(qiáng)化了外部董事作決策、強(qiáng)監(jiān)督的職責(zé)，對(duì)外部董事在決策中維護(hù)國(guó)有資本權(quán)益、貫徹出資人意志、督促董事會(huì)規(guī)范有效運(yùn)行，發(fā)揮外部董事召集人溝通橋梁作用等提出明確要求?！?/p>

在公司治理中，股東和管理者之間所產(chǎn)生的委托代理問題，一旦發(fā)生控制權(quán)之爭(zhēng)，沒有一個(gè)真正能夠代表公司利益獨(dú)立于各相關(guān)當(dāng)事人和利益相關(guān)方的主體。通過設(shè)立首席獨(dú)立董事，在紛爭(zhēng)發(fā)生時(shí)，董事會(huì)應(yīng)該將公司領(lǐng)導(dǎo)權(quán)交給由首席獨(dú)立董事領(lǐng)導(dǎo)的由獨(dú)立董事構(gòu)成董事會(huì)或由獨(dú)立董事的特別委員會(huì)，與紛爭(zhēng)有關(guān)聯(lián)利益關(guān)系的股東代表董事、執(zhí)行董事均應(yīng)回避，均不再適合代表公司，他們?cè)谒杏嘘P(guān)收購與反收購的所有決議上都應(yīng)該回避，不得行使表決權(quán)。這樣，才能保障所有有關(guān)決議的公正合法。

提高外部董事的履職能力，參與任職公司的戰(zhàn)略決策和運(yùn)行監(jiān)控

高質(zhì)量參加董事會(huì)。外部董事的主要工作就是開好董事會(huì)，對(duì)議案發(fā)表獨(dú)立意見。在出席公司會(huì)議前，充分研究有關(guān)資料，做好會(huì)議準(zhǔn)備，在會(huì)議中發(fā)表自己的意見和觀點(diǎn)，并認(rèn)真行使表決權(quán)，維護(hù)出資人權(quán)益和任職公司合法權(quán)益。

能夠發(fā)表獨(dú)立意見。敢于對(duì)違反法律法規(guī)或公司章程，以及其他不合理的議案發(fā)表異議，并清晰表述反對(duì)或棄權(quán)的理由?？赏ㄟ^專項(xiàng)報(bào)告，報(bào)告有可能危害國(guó)有資產(chǎn)安全、造成國(guó)有資產(chǎn)流失情況，造成重大問題的情況，公司存在重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、重大投資風(fēng)險(xiǎn)的情況等。

參與任職公司的戰(zhàn)略決策和運(yùn)行監(jiān)控。規(guī)避企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)如實(shí)向出資人報(bào)告事關(guān)任職公司資本運(yùn)作的決策、經(jīng)營(yíng)等重大事項(xiàng)，依法維護(hù)出資人的知情權(quán)。關(guān)注任職公司長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)與核心競(jìng)爭(zhēng)力培育，避免或糾正經(jīng)營(yíng)決策上的短期行為。

編輯/溫碧琳 統(tǒng)籌/國(guó)曄