云浮市防洪減災(zāi)補(bǔ)短板思路與對(duì)策

潘璐瑩

(廣東省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，廣州 510635)

云浮市位于廣東省中西部，西江中下游的右岸，地勢(shì)復(fù)雜，河流眾多，水系分散。域內(nèi)以丘陵山地為主，有“八山一水一分田”之稱，是典型的山區(qū)市。全市分為西江干流下游水系、珠江三角洲水系和粵西諸河水系。市內(nèi)集雨面積為1 000 km2以上的河流除西江外有羅定江(南江)、新興江2條，另外還有圍底河、建城河、南山河等31條集雨面積超100 km2的河流，50 km2以上集雨面積的河流共有61條，河流總長(zhǎng)度為2 130 km(其中西江為112 km，云浮市河流水系見圖1所示)。

圖1 云浮市河流水系示意

云浮市多年平均降雨量為1 577 mm，雨量多集中在4—9月，約占全年雨量的78%～83%，易成洪澇災(zāi)害。云浮市由于河流眾多、堤防設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)較低，加上瀕臨南海，不同程度地受臺(tái)風(fēng)、暴雨影響[1-2]，另外由于西江干流上控制性水利樞紐工程尚未建成，常受西江洪水威脅，歷史上洪、澇災(zāi)害嚴(yán)重。經(jīng)過多年治理，云浮市基本形成了“蓄防結(jié)合、高水高排、低水強(qiáng)排”的水災(zāi)害防御體系，但洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)依然突出。

1 歷史洪澇災(zāi)害

歷史上的云浮是一個(gè)“大雨大災(zāi)，小雨小災(zāi)，無(wú)雨旱災(zāi)”的地區(qū)。云浮市洪水災(zāi)害主要分為兩類：一是西江洪水帶來(lái)的災(zāi)害，受威脅的有郁南縣、云安區(qū)、云城區(qū)；二是受山洪沖刷造成的災(zāi)害，特別是羅定江、新興江流域，往往受暴雨影響造成山洪，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民安居樂業(yè)造成不利。

1994年和1998年2次西江特大洪水，對(duì)云浮市西江沿岸的防洪堤造成較大的威脅，暴露了不少問題，如1994年6月洪水，造成了云安區(qū)蓬遠(yuǎn)河堤、郁南縣白木堤、云城區(qū)蟠咀堤等多條堤圍決堤，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。1998年6月西江特大洪水大于1994年6月，西江沿岸防洪堤經(jīng)94 a之后進(jìn)行安全加固，有效防御了百年一遇的特大洪水，但工程出現(xiàn)不同程度的險(xiǎn)情，暴露了防洪工程存在不少隱患，如郁南縣都城大堤出現(xiàn)多處滲漏，滲徑不足，基礎(chǔ)抗滑強(qiáng)度不夠，云安區(qū)蓬遠(yuǎn)河堤多處滲漏、管涌，云城區(qū)蟠咀堤多處嚴(yán)重滲漏、跌窩、局部堤段滑坡。

近年云浮市較大洪水年份有2006年、2009年、2010年、2015年和2018年，其中2018年洪水影響面積最大，受災(zāi)范圍最廣[3]。

2018年，云浮市接連受到“艾云尼”“貝碧嘉”“山竹”等3個(gè)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)及兩輪強(qiáng)降雨的嚴(yán)重影響，其中臺(tái)風(fēng)“艾云尼”的降雨量刷新全市24 h降雨記錄，臺(tái)風(fēng)“山竹”刷新了全市最高風(fēng)速記錄。2018年全年共發(fā)生5次大洪澇災(zāi)害，共造成全市5個(gè)縣(市、區(qū))、63個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、40.78萬(wàn)人受災(zāi)，6人死亡，農(nóng)作物受災(zāi)面積1.51萬(wàn)hm2，倒塌房屋211間，直接經(jīng)濟(jì)總損失為13.92億元，為1994年以來(lái)最大損失。其中，受臺(tái)風(fēng)“艾云尼”影響，山區(qū)多處地方出現(xiàn)嚴(yán)重的水浸和山體滑坡等自然災(zāi)害，新興縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度受災(zāi)，受災(zāi)人口共為1 741人，臨時(shí)轉(zhuǎn)移人口為1 068人，全縣直接經(jīng)濟(jì)損失為6 500多萬(wàn)元，因山體滑坡導(dǎo)致5人死亡。簕竹鎮(zhèn)、車崗鎮(zhèn)、里洞鎮(zhèn)、六祖鎮(zhèn)境內(nèi)多處出現(xiàn)山體滑坡，河岸、道路塌方等災(zāi)害。受超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“山竹”影響，全市普降大暴雨，局部特大暴雨，新興縣里洞鎮(zhèn)最大雨量為348.2 mm。郁南縣受“山竹”臺(tái)風(fēng)影響嚴(yán)重，連灘鎮(zhèn)多處水利工程設(shè)施受損，如連東堤思和段、西壩段堤防都出現(xiàn)了管涌情況，經(jīng)全力搶險(xiǎn)，情況得到控制。大灣、河口、連灘、東壩、宋桂等鎮(zhèn)不同程度受淹，其中連灘鎮(zhèn)受淹房屋共計(jì)1 684間，受淹總占地面積約為2 km2，受災(zāi)群眾為3 000余人。

2 防洪減災(zāi)體系現(xiàn)狀

根據(jù)《珠江流域綜合規(guī)劃》，云浮市屬于西江中下游防洪保護(hù)區(qū)，主要防洪區(qū)域是西江及其支流羅定江、新興江等流域。結(jié)合洪水災(zāi)害和自然地理?xiàng)l件的特點(diǎn)，按照“上蓄，中防，下排”的原則，在上游修建水庫(kù)攔蓄洪水、中下游修筑堤圍防御洪水、堤內(nèi)由泵站排水、綜合治理原則，經(jīng)過多年努力，云浮市已初步形成“蓄防結(jié)合、高水高排、低水強(qiáng)排”的防洪治澇體系，并已發(fā)揮了重大作用。

由于西江集雨面積大，徑流豐富，洪水峰高量大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，洪澇災(zāi)害主要集中于下游人煙稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省內(nèi)。解放后，西江沿岸堤圍不斷加高加固，抗洪能力逐步提高，但由于洪、枯水位差距大，堤身高，防洪壓力大，治澇揚(yáng)程高。流域控制性的防洪樞紐包括龍灘水利樞紐和大藤峽水利樞紐，目前，龍灘水利樞紐已建成投產(chǎn)，大藤峽水利樞紐1期工程全部建完并投產(chǎn)運(yùn)行，工程進(jìn)入2期工程建設(shè)新階段，西江防洪工程體系尚未完全形成。因此，目前云浮市西江沿岸的防洪主要通過堤圍設(shè)防。羅定江、新興江流域采用“蓄防結(jié)合”防洪體系，干流防洪基本依靠堤防，部分支流采取以堤為主、堤庫(kù)結(jié)合的防洪體系。

3 防洪減災(zāi)體系存在的問題

按照習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)代治水方針，云浮市在過去幾年中，著重抓好中小河流治理、小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、水土流失治理等水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，中小河流治理長(zhǎng)度達(dá)1 354 km，特別是近2 a來(lái)，開展了清拆影響生態(tài)和行洪安全的攔河電站的整治行動(dòng)，對(duì)易災(zāi)河段進(jìn)行綜合治理，全市防災(zāi)減災(zāi)能力明顯提升，水生態(tài)環(huán)境明顯改善。然而，受極端氣候及臺(tái)風(fēng)等因素影響，加上云浮市河流眾多，洪澇災(zāi)害及山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)，如2018年，受臺(tái)風(fēng)“艾云尼”和“山竹”等自然災(zāi)害的影響，各地受災(zāi)嚴(yán)重，暴露出全市范圍內(nèi)仍然存在不少薄弱環(huán)節(jié)，水利工程存在一定的短板，水利行業(yè)監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.1 西江干堤治理有待進(jìn)一步提升

西江水系集雨面積為35.15萬(wàn)km2，而廣東省境內(nèi)僅約1.8萬(wàn)km2，占5.1%，處于西江水系下游，西江中下游無(wú)天然湖泊調(diào)蓄洪水，大藤峽水利樞紐工程進(jìn)入2期工程建設(shè)新階段，西江防洪工程體系尚未完全形成，云浮市西江沿岸防洪仍需依靠沿江堤防，由于西江洪水峰高量大，使得云浮市西江干流段防洪壓力極大。沿江堤防大多建于20世紀(jì)七八十年代，由于當(dāng)時(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，經(jīng)多年運(yùn)行后，部分堤身出現(xiàn)不同程度的受損，特別是1994年和1998年洪水影響尤其嚴(yán)重。歷年來(lái)，云浮市針對(duì)堤防存在的險(xiǎn)情問題進(jìn)行了加固，而大河堤和團(tuán)結(jié)友誼堤自修建以來(lái)未進(jìn)行過整體加固，蓬遠(yuǎn)河堤六都石堤段堤前無(wú)岸灘，迎水坡腳尚未進(jìn)行拋石護(hù)腳加固處理。云浮市西江沿岸尚有6宗堤防存在安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，分別為郁南縣都城聯(lián)防堤、上迭下迭堤；云安區(qū)的大河堤、團(tuán)結(jié)友誼堤、蓬遠(yuǎn)堤、降水堤、蟠咀堤，已列入“廣東省西江干流治理工程”[4]，目前正在建設(shè)中。

3.2 主要支流存在安全風(fēng)險(xiǎn)隱患

云浮市的羅定江及新興江屬于大江大河主要支流，其中羅定江集雨面積超過3 000 km2，流域內(nèi)防洪排澇等問題仍然存在，堤圍等水利工程設(shè)施隱患逐年增多，如在2018年“山竹”臺(tái)風(fēng)中，羅定江連灘東壩堤、腰古鎮(zhèn)新興江干流左岸旺村段堤防等受到損毀。此外，受西江河道下切影響，新興江干流河道也隨之整體下切，加之過去因被盜采河砂形成堤腳出露，且受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件所限，堤圍多采取“金包銀”“淺基礎(chǔ)”的方法，堤段防滲能力較差、基礎(chǔ)埋深淺、砌筑材料標(biāo)準(zhǔn)低，每遇洪水導(dǎo)致堤防管涌、露腳崩塌等險(xiǎn)情發(fā)生，嚴(yán)重威脅沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾及廠礦企業(yè)的生命財(cái)產(chǎn)安全。

3.3 中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)不足，仍有為數(shù)不少的河流急需治理

根據(jù)廣東省委、省政府工作部署安排，云浮市納入2015年《廣東省山區(qū)五市中小河流治理實(shí)施方案》，規(guī)劃治理河長(zhǎng)為1 019.2 km，規(guī)劃投資為19.68億元[5-6]。大部分中小河流治理后河道行洪能力大幅提升，河道兩岸的防洪安全得到了相應(yīng)的保障，但是由于山區(qū)五市中小河流治理農(nóng)村部分河段的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)大部分為5—10年一遇，部分地區(qū)甚至是2—5年一遇或不設(shè)防，遭遇大暴雨、大洪水仍然容易受浸。如郁南縣河口鎮(zhèn)白石河下游段，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，山竹臺(tái)風(fēng)期間兩岸受浸，影響范圍涉及4個(gè)行政村約3 000人，洪澇災(zāi)害問題突出。受廣東省投資總規(guī)模制約，云浮全市仍有約676 km規(guī)劃外的中小河流河段需要治理，其中50 km2以上中小河流有42條，需治理長(zhǎng)度約498 km。

3.4 水利工程設(shè)施急需補(bǔ)強(qiáng)及整治

云浮市部分防洪排澇工程存在運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、工程設(shè)備老化以及管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足的問題。全市共有小(Ⅱ)型以上水庫(kù)238宗，部分水庫(kù)竣工后及距離上一次加固超過10 a，達(dá)到運(yùn)行期限的水庫(kù)急需鑒定，部分水庫(kù)存在安全隱患，急需除險(xiǎn)加固。面上眾多的山塘，由于管理體制、權(quán)屬等問題，缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)、人員、資金，遇大暴雨時(shí)安全堪憂。部分水閘如羅旁水閘、鵝公沖水閘、大涌河水閘等老化失修，需要重建或加固。部分?jǐn)r河壩影響行洪，特別是部分實(shí)體“硬殼壩”筑壩后壩前河床抬高，導(dǎo)致上游洪澇隱患較為嚴(yán)重，需進(jìn)行整治或拆除。按照水利部“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利工作總基調(diào)，云浮市的水利工程短板迫切需要補(bǔ)強(qiáng)。

4 防洪減災(zāi)總體思路與對(duì)策

4.1 完善主要江河防洪體系

堅(jiān)持鞏固江河治理成果與加強(qiáng)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)并重，通過“完善體系、補(bǔ)強(qiáng)弱項(xiàng)、消除隱患、加強(qiáng)預(yù)防”等措施，全面提升水旱災(zāi)害綜合防治能力，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供水利安全保障。根據(jù)珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶、“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展等重大戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求，從完善主要江河防洪體系及流域系統(tǒng)治理的角度，根據(jù)目標(biāo)和總體布局，提出大江大河及主要支流治理、工程樞紐的建設(shè)方案，堅(jiān)持新建與升級(jí)改造并重原則，以干流堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)和重點(diǎn)河段河勢(shì)控制為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善區(qū)域性防洪減災(zāi)體系，有效抗御洪水風(fēng)險(xiǎn)，提高西江、南江、新興江等主要河流及其支流的防洪能力。

4.2 高質(zhì)量推進(jìn)中小河流治理

按照“系統(tǒng)治理、生態(tài)治理、綜合治理”理念，以“防災(zāi)減災(zāi)、河暢岸固、自然生態(tài)、安全經(jīng)濟(jì)、長(zhǎng)效管護(hù)”的治理原則，圍繞“河暢、水清、堤固、岸綠、景美”的治理目標(biāo)，在全省山區(qū)五市中小河流治理建設(shè)基礎(chǔ)上，進(jìn)行全面評(píng)估和總結(jié)，按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，進(jìn)一步研究其他中小河流治理前期工作，全面補(bǔ)齊中小河流防洪薄弱短板，加大力度開展云浮市中小河流治理(2期)工作[7-8]，確保重點(diǎn)河段達(dá)到規(guī)劃確定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先實(shí)施近年來(lái)防汛壓力大、出現(xiàn)險(xiǎn)情、存在安全隱患或遭洪水沖毀直接威脅人民生命財(cái)產(chǎn)安全的河段治理，重點(diǎn)補(bǔ)齊防洪任務(wù)重且存在安全隱患的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村段突出短板，實(shí)現(xiàn)治理全覆蓋，進(jìn)一步提升防汛減災(zāi)能力。

4.3 持續(xù)加強(qiáng)山洪災(zāi)害防治

云浮市地處西江中下游粵西山區(qū)，山洪災(zāi)害頻繁，特別是羅定江、新興江流域，往往受暴雨影響造成山洪，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生命財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重危害[9]。規(guī)劃在山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)全面建成非工程措施與工程措施相結(jié)合的綜合防災(zāi)減災(zāi)體系，建立以非工程措施為主、工程措施為輔的防災(zāi)減災(zāi)體系，最大程度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失[10-11]。根據(jù)“以防為主、防抗救相結(jié)合”的工作方針，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警[11]，開展重點(diǎn)集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)補(bǔ)充調(diào)查評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)預(yù)警指標(biāo)分析、危險(xiǎn)區(qū)動(dòng)態(tài)管理。優(yōu)化自動(dòng)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局，實(shí)施山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)預(yù)警服務(wù)及社會(huì)化發(fā)布等任務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)警范圍。繼續(xù)探索與技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的山洪防御和綜合治理模式，完善基層防汛預(yù)報(bào)預(yù)警體系，增強(qiáng)基層防汛抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)組織動(dòng)員能力。加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，提高山洪災(zāi)害等應(yīng)急管理處置能力和水平。

4.4 加快推進(jìn)其他水工程補(bǔ)短板建設(shè)

為全面解決災(zāi)后水利工程暴露出來(lái)的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，繼續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)易澇區(qū)治理及病險(xiǎn)水庫(kù)(山塘)、泵站、水閘等除險(xiǎn)加固，建立健全水庫(kù)水閘常態(tài)化安全鑒定、除險(xiǎn)加固機(jī)制，按要求開展安全鑒定。加快推進(jìn)現(xiàn)有病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固，及時(shí)消除安全隱患，確保工程安全長(zhǎng)效運(yùn)行。適時(shí)推進(jìn)小水電站綠色整治及水文監(jiān)測(cè)體系提質(zhì)升級(jí)建設(shè)，同時(shí)，加強(qiáng)云浮市應(yīng)急移動(dòng)排澇設(shè)備的建設(shè)，全面補(bǔ)齊水利工程短板。

4.5 加強(qiáng)工程管理及非工程措施建設(shè)

云浮市水利工程管理的主要問題表現(xiàn)為工程安全管理不到位，管理主體與責(zé)任不明確，管理人員不足。應(yīng)完善相應(yīng)的水利工程管理制度法規(guī)政策，加強(qiáng)水行政執(zhí)法人才隊(duì)伍建設(shè)，適當(dāng)配備相應(yīng)管理資金，明確水利工程的管理主體與管理責(zé)任，使每一宗水利工程的后續(xù)管理有規(guī)可循、有法可依[12]。非工程措施方面，應(yīng)加強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理[13]，加快落實(shí)重點(diǎn)防洪區(qū)域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的編制[10]，制定科學(xué)完善的洪水調(diào)度方案、防御洪水方案、防洪搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案及超標(biāo)準(zhǔn)洪水防御預(yù)案，加強(qiáng)防汛管理信息化建設(shè)，實(shí)施洪水災(zāi)害的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，強(qiáng)化防洪隱患排查和應(yīng)急管理，提高防汛信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和協(xié)作性。

5 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過多年水利工程建設(shè)，云浮市已形成一套較為完善的防洪工程體系，但仍存在不少短板。針對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的防汛抗洪形勢(shì)，堅(jiān)持“人民至上，生命至上”，始終把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，強(qiáng)化底線思維，摸清全市防洪減災(zāi)短板、災(zāi)后水利工程暴露出來(lái)的病險(xiǎn)問題與突出薄弱環(huán)節(jié)，以防為主，防抗救相結(jié)合，以補(bǔ)齊防汛抗洪短板為重點(diǎn)，以消除薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患為關(guān)鍵，以強(qiáng)化防汛管理能力為保障，不斷完善防洪減災(zāi)體系，全面提升洪澇災(zāi)害防御能力，著力推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化云浮提供有力的防洪安全保障。