數(shù)據(jù)交易相關(guān)法規(guī)比較研究

文英姿，曲楊，張旭東，徐珺，李建平

1. 國信（佛山）數(shù)字技術(shù)應(yīng)用研究院，廣東 佛山 528200；

2. 華南（廣東）國際數(shù)據(jù)交易有限公司，廣東 佛山 528000

0 引言

隨著國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施和數(shù)字中國建設(shè)的推進(jìn)，數(shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的資源。我國高度重視數(shù)據(jù)要素市場培育，在政策法規(guī)層面，2015年《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》發(fā)布，指出引導(dǎo)培育大數(shù)據(jù)交易市場，開展面向應(yīng)用的數(shù)據(jù)交易市場試點(diǎn)。2019年，黨的十九屆四中全會首次在中央層面明確數(shù)據(jù)可以作為生產(chǎn)要素按其貢獻(xiàn)參與分配。2020年，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》對加快培育數(shù)據(jù)要素市場提出新的要求。2021年，《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》明確從建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則等方面穩(wěn)步推進(jìn)要素市場化配置綜合改革。在發(fā)展規(guī)劃層面，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次劃分一個章節(jié)對數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國進(jìn)行專門且集中的論述，在建立健全數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則、搭建數(shù)據(jù)交易平臺和培育市場主體等方面作出戰(zhàn)略規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，國家出臺《“十四五”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》及《“十四五”國家信息化規(guī)劃》，對推動數(shù)據(jù)要素市場化流通進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

本文研究了國家層面、各省市涉及數(shù)據(jù)交易的相關(guān)法規(guī)，對與交易原則、交易數(shù)據(jù)、交易標(biāo)的、交易安全、交易生態(tài)等相關(guān)的條文進(jìn)行了對比，筆者認(rèn)為各地在交易原則、禁止交易數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)安全等方面的條文表述相對清晰且具有較強(qiáng)的可操作性；而交易標(biāo)的、數(shù)據(jù)權(quán)屬等方面的規(guī)定仍不夠明確且落地性差；交易安全、交易生態(tài)等方面的認(rèn)知仍有待完善。同時，本文總結(jié)了廣東省在數(shù)據(jù)交易方面的探索經(jīng)驗(yàn)，并對未來制定數(shù)據(jù)交易政策法規(guī)、建設(shè)數(shù)據(jù)交易市場提出了建議。

1 數(shù)據(jù)交易相關(guān)法規(guī)分析

1.1 數(shù)據(jù)交易法規(guī)體系

我國形成了“政策—發(fā)展規(guī)劃—國家標(biāo)準(zhǔn)—法律法規(guī)”四位一體的數(shù)據(jù)交易法規(guī)體系，筆者根據(jù)政府網(wǎng)站公開資料整理了與數(shù)據(jù)交易市場相關(guān)的政策、規(guī)劃和法規(guī)，見表1。在國家立法層面，我國正在逐步建立一套以數(shù)據(jù)為核心的法律法規(guī)體系，圍繞數(shù)據(jù)處理作出系列規(guī)定，為數(shù)據(jù)交易相關(guān)立法提供了前提和基礎(chǔ)。《民法典》提出數(shù)據(jù)可作為一種受法律保護(hù)的客體；《數(shù)據(jù)安全法》提出建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，并對數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)職責(zé)和義務(wù)進(jìn)行了概括規(guī)定。同時，國家出臺了《信息技術(shù) 數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺 交易數(shù)據(jù)描述》《信息安全技術(shù) 數(shù)據(jù)交易服務(wù)安全要求》《信息技術(shù) 數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺 通用功能要求》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為數(shù)據(jù)交易提供指引。

表1 數(shù)據(jù)交易法規(guī)體系

雖然我國尚未從國家立法層面建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易管理制度，但近年來，各地先后出臺數(shù)據(jù)條例，對數(shù)據(jù)交易相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了探索和條文規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，貴州、天津、海南、廣東、上海等13個地區(qū)已經(jīng)頒布相關(guān)數(shù)據(jù)條例；江蘇、重慶、河北等8個地區(qū)公布了相關(guān)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）；北京、內(nèi)蒙古已經(jīng)對大數(shù)據(jù)條例進(jìn)行了立法論證。本文根據(jù)政府網(wǎng)站公開資料整理了各地?cái)?shù)據(jù)交易相關(guān)法規(guī)，見表2。

表2 各地?cái)?shù)據(jù)交易相關(guān)法規(guī)

1.2 各地?cái)?shù)據(jù)交易相關(guān)法規(guī)的共性

（1）交易原則基本遵循“公平、公開、公正”

交易原則是市場交易中各主體應(yīng)當(dāng)遵守的行為準(zhǔn)則，貫穿于數(shù)據(jù)交易法規(guī)體系。通過原則性的約束，可以有效彌補(bǔ)具體規(guī)則可能出現(xiàn)的漏洞[1]。在各地實(shí)踐中，貴州、海南、山西等地對數(shù)據(jù)交易原則的規(guī)定基本遵循民商法，提出“自愿、平等、公平、誠實(shí)信用、遵守商業(yè)道德”。針對網(wǎng)絡(luò)平臺利用大數(shù)據(jù)“殺熟”“搭便車”等競爭亂象的實(shí)際問題，深圳、上海兩地進(jìn)一步細(xì)化法規(guī)，加入“保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益以及反壟斷和反不正當(dāng)競爭”等內(nèi)容。值得注意的是，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》專門用一節(jié)規(guī)定了公平競爭原則，首次對侵害其他市場主體合法權(quán)益行為的情形以及價格歧視的例外情形進(jìn)行了說明?？傮w而言，數(shù)據(jù)交易原則基本遵循“公平、公開、公正”的三公原則[2]。

（2）交易數(shù)據(jù)采用負(fù)面清單管理

負(fù)面清單管理具有一定的法制性，被視為市場經(jīng)濟(jì)的管理原則之一。吉林、深圳、上海、福建等多地的數(shù)據(jù)條例羅列出禁止交易的數(shù)據(jù)類型，擬對其進(jìn)行負(fù)面清單管理，明確禁止交易的數(shù)據(jù)包括非法采集的，涉及國家安全、公共安全、商業(yè)秘密、個人隱私等的數(shù)據(jù)。根據(jù)《個人信息保護(hù)法》的規(guī)定，在個人信息交易中，需要獲取數(shù)據(jù)主體的授權(quán)，否則可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)來源不合規(guī)?；诖耍钲诤蜕虾３雠_了相關(guān)數(shù)據(jù)條例，將“個人數(shù)據(jù)未依法獲得合法權(quán)利人授權(quán)”等情形列入負(fù)面清單。相反，正面清單則指可以依法被獲取并被服務(wù)商開發(fā)利用的數(shù)據(jù)。海南、山西、安徽等地的數(shù)據(jù)條例明確可交易的數(shù)據(jù)應(yīng)獲取授權(quán)或經(jīng)處理不能復(fù)原且無法識別數(shù)據(jù)主體?？梢园l(fā)現(xiàn)，各地對可交易數(shù)據(jù)、禁止交易數(shù)據(jù)的規(guī)定大致相似，并且更多傾向于“法無禁止皆可為”的負(fù)面清單管理。

（3）數(shù)據(jù)安全強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌安全與發(fā)展

根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》，數(shù)據(jù)安全指采取必要措施，使數(shù)據(jù)得到有效保護(hù)和利用，并能維持安全的狀態(tài)?！稊?shù)據(jù)安全法》圍繞數(shù)據(jù)安全制度、數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)、數(shù)據(jù)安全與發(fā)展等內(nèi)容，為數(shù)據(jù)相關(guān)立法實(shí)踐奠定基礎(chǔ)。在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等國家法律的要求下，各地?cái)?shù)據(jù)安全相關(guān)條文表述相對清晰，可操作性強(qiáng)，重視數(shù)據(jù)發(fā)展和數(shù)據(jù)安全并駕齊驅(qū)。比如，對開展數(shù)據(jù)活動的單位職責(zé)進(jìn)行說明，包括建立健全數(shù)據(jù)安全防護(hù)管理制度，制定數(shù)據(jù)安全應(yīng)急預(yù)案，開展應(yīng)急演練等。此外，福建、安徽、山東等地的相關(guān)數(shù)據(jù)條例還對個人信息數(shù)據(jù)安全進(jìn)行了規(guī)定，明確市場主體在進(jìn)行個人數(shù)據(jù)交易時，需根據(jù)《個人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)，采取相應(yīng)措施，防止發(fā)生個人信息泄露、丟失等事故。可見，各地均強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌安全與發(fā)展，以數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展助力數(shù)據(jù)安全，以數(shù)據(jù)安全保障數(shù)據(jù)發(fā)展，共同促進(jìn)數(shù)據(jù)流通交易。

1.3 數(shù)據(jù)交易相關(guān)條文規(guī)定的趨勢

（1）“數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)”“數(shù)據(jù)交易平臺”“數(shù)據(jù)交易所”之間的關(guān)系逐漸明朗

各地?cái)?shù)據(jù)條例基本提到“鼓勵和引導(dǎo)數(shù)據(jù)交易主體在依法設(shè)立的×××進(jìn)行交易”。關(guān)于“×××”，較早出臺數(shù)據(jù)條例的貴州、天津?yàn)椤皵?shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)”；海南、山西、福建、山東為“（大）數(shù)據(jù)交易平臺”；安徽為“數(shù)據(jù)要素交易平臺”；廣東直接使用“數(shù)據(jù)交易場所”。隨著各地對數(shù)據(jù)交易的探索逐漸深入，“數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)”“數(shù)據(jù)交易平臺”“數(shù)據(jù)交易所”之間的關(guān)系逐漸清晰。2021年11月出臺的《上海市數(shù)據(jù)條例》明確數(shù)據(jù)交易場所為數(shù)據(jù)交易所；數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)提供交易撮合、交易代理、第三方評估、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)等專業(yè)服務(wù)；數(shù)據(jù)交易場所搭建安全可溯源的交易服務(wù)平臺?？傮w來說，各地?cái)?shù)據(jù)交易模式和交易規(guī)則的差異造成了部分認(rèn)知差異，但隨著可供參考范例的增加及數(shù)據(jù)交易實(shí)踐的疊加，“數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)”“數(shù)據(jù)交易平臺”“數(shù)據(jù)交易所”之間的關(guān)系逐漸被理順，三者將各司其職，共同營造良好的數(shù)據(jù)交易環(huán)境，推動數(shù)據(jù)流通交易活動有序開展。

（2）“培育數(shù)據(jù)要素市場”“營造數(shù)據(jù)交易生態(tài)”的重要性逐漸顯現(xiàn)

2020年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，正式將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素。以此為時間節(jié)點(diǎn)，此前貴州、天津、海南出臺的數(shù)據(jù)條例相關(guān)條文表述為“數(shù)據(jù)資源交易”“數(shù)據(jù)資源流通”。此后各地的數(shù)據(jù)條例均開始重視數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的作用，強(qiáng)調(diào)激活數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素價值，培育數(shù)據(jù)要素市場。一般認(rèn)為，數(shù)據(jù)流通交易體系中還存在數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估商、數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)、技術(shù)中介、咨詢中介[3]等主體，這些主體均被作為連接數(shù)據(jù)供需雙方的橋梁，如圖1所示。福建、深圳、安徽、上海等地的數(shù)據(jù)條例有相關(guān)條文涉及數(shù)據(jù)交易生態(tài)的搭建。比如，福建強(qiáng)調(diào)建立標(biāo)準(zhǔn)的重要性。深圳明確數(shù)據(jù)交易相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)涉及數(shù)據(jù)處理活動合規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)價值評估及數(shù)據(jù)安全等環(huán)節(jié)。安徽鼓勵數(shù)據(jù)要素交易平臺與各類中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)合作，共同搭建集權(quán)屬界定、價格評估、流轉(zhuǎn)交易、擔(dān)保等于一體的數(shù)據(jù)交易服務(wù)體系。上海強(qiáng)調(diào)建立資產(chǎn)評估、登記結(jié)算、交易撮合、爭議解決等市場運(yùn)營體系。河南支持?jǐn)?shù)據(jù)運(yùn)營單位與研究機(jī)構(gòu)共同探索數(shù)據(jù)價值評估和定價規(guī)則。可以發(fā)現(xiàn)，地方層面數(shù)據(jù)條例中對數(shù)據(jù)交易的規(guī)定逐漸關(guān)注到應(yīng)當(dāng)營造良好的數(shù)據(jù)交易生態(tài)，并結(jié)合地方實(shí)際，對交易生態(tài)和交易環(huán)節(jié)進(jìn)行創(chuàng)新性探索。

圖1 數(shù)據(jù)流通交易生態(tài)體系

2 存在的問題

總體來看，地方現(xiàn)有數(shù)據(jù)交易相關(guān)法規(guī)在交易原則、交易數(shù)據(jù)、交易安全等方面共識性較強(qiáng)，條文相對清晰、可操作性較好；而在交易標(biāo)的、數(shù)據(jù)權(quán)屬等方面的界定不明確，可操作性差，同時造成數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記、數(shù)據(jù)合規(guī)、數(shù)據(jù)監(jiān)管等系列問題。

2.1 數(shù)據(jù)交易標(biāo)的不清晰

《信息安全技術(shù) 數(shù)據(jù)交易服務(wù)安全要求》（GB/T 37932—2019）明確交易標(biāo)的為數(shù)據(jù)商品，包括用于交易的原始數(shù)據(jù)或加工處理后的數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品，但各地?cái)?shù)據(jù)條例對交易標(biāo)的的規(guī)定存在差異。海南、山西、安徽等地表述為“數(shù)據(jù)”；上海、山東等地規(guī)定為“數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)”；廣東為“數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的成果”。就數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的形成來看，深圳提出“通過合法處理數(shù)據(jù)形成”，上海提出“通過實(shí)質(zhì)性加工和創(chuàng)新性勞動形成”，山東提出“合法獲取的數(shù)據(jù)資源開發(fā)”，福建則劃分兩級開發(fā)主體，一級開發(fā)主體負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)匯聚、治理、開發(fā)等支撐工作，二級開發(fā)主體基于具體應(yīng)用場景開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

一般認(rèn)為，在市場上交易流通的數(shù)據(jù)應(yīng)該是經(jīng)過處理后的數(shù)據(jù)商品，即數(shù)據(jù)產(chǎn)品。在國家立法層面，雖然《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)均從不同角度明確了不可交易的數(shù)據(jù)類型，但各地對數(shù)據(jù)交易標(biāo)的的認(rèn)知不一。總體來看，關(guān)于數(shù)據(jù)交易標(biāo)的是數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)還是數(shù)據(jù)，仍有待進(jìn)一步探索。對數(shù)據(jù)交易標(biāo)的整體認(rèn)知的欠缺，將導(dǎo)致數(shù)據(jù)交易在實(shí)際操作層面缺乏可操作性的指引。

2.2 數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通制度不完善

任何一種產(chǎn)品都需要滿足一定的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或要求，需要接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，數(shù)據(jù)產(chǎn)品也不例外。但目前國家層面并沒有對可交易標(biāo)的物的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求作出清晰規(guī)定，并且尚未形成相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的質(zhì)量是影響數(shù)據(jù)流通交易的關(guān)鍵要素之一，無論是經(jīng)過加工處理的數(shù)據(jù)產(chǎn)品還是經(jīng)過分析提煉的數(shù)據(jù)服務(wù)，都只有滿足一定的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或要求，才能有效發(fā)揮數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的作用，并參與流通[4]。

目前，上海、深圳等地僅提出要建立數(shù)據(jù)登記制度，卻沒有出臺涵蓋數(shù)據(jù)登記主體、登記要求等內(nèi)容的具體指引；山東數(shù)據(jù)交易有限公司發(fā)布了《數(shù)據(jù)（產(chǎn)品）登記管理辦法》，但該辦法并非地方法規(guī)，并且存在由山東數(shù)據(jù)交易有限公司進(jìn)行產(chǎn)品登記等問題?？梢姡瑸榱吮Ｕ蠑?shù)據(jù)產(chǎn)品有序流通，應(yīng)從政府層面建立數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記制度、數(shù)據(jù)產(chǎn)品生成許可制度，對數(shù)據(jù)是否合法合規(guī)進(jìn)行審驗(yàn)，引導(dǎo)數(shù)據(jù)產(chǎn)品嚴(yán)格遵循“先登記后流通”的規(guī)則。

2.3 數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不明確

一般認(rèn)為，確定數(shù)據(jù)權(quán)屬是數(shù)據(jù)交易的基礎(chǔ)，而數(shù)據(jù)權(quán)屬模糊已成為制約數(shù)據(jù)交易發(fā)展的障礙之一[5]。在國家立法層面，《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》及相關(guān)法律法規(guī)尚未有明確的數(shù)據(jù)權(quán)利相關(guān)規(guī)定；在實(shí)際交易過程中，數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不清晰導(dǎo)致交易數(shù)據(jù)的合法性和合規(guī)性存疑，這常常造成數(shù)據(jù)流通交易處于灰色地帶[6-7]，使得數(shù)據(jù)交易難以有序開展。

根據(jù)《中華人民共和國立法法》，數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的立法權(quán)在全國人大，地方?jīng)]有關(guān)于數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬的立法權(quán)限，故很難在地方法規(guī)層面對數(shù)據(jù)權(quán)屬進(jìn)行變通。雖然如此，各地仍積極探索，從地方法規(guī)層面進(jìn)行嘗試性約束和規(guī)定。安徽對建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制進(jìn)行了原則性規(guī)定；山東、廣東、上海等地的數(shù)據(jù)條例雖提及了“財(cái)產(chǎn)權(quán)益依法受保護(hù)”，卻未就數(shù)據(jù)權(quán)屬問題進(jìn)行明確說明，僅提及數(shù)據(jù)交易主體對其依法形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有受法律保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，深圳嘗試性地對數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)進(jìn)行規(guī)定。此外，河南率先明確依法保護(hù)數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)。總之，雖然部分地區(qū)初步探索，簡單地以財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行保障，但仍然難以破解數(shù)據(jù)確權(quán)之困，數(shù)據(jù)權(quán)屬界定相關(guān)問題有待國家立法層面的確定和支撐。

2.4 數(shù)據(jù)安全監(jiān)管難度大

數(shù)據(jù)交易安全防護(hù)存在巨大挑戰(zhàn)，僅關(guān)注數(shù)據(jù)本身安全防護(hù)的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)安全治理思維和方案，已難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)流通和交易的要求。值得注意的是，由于實(shí)際數(shù)據(jù)交易、交付、支付等過程可能跨業(yè)務(wù)、跨區(qū)域，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)對數(shù)據(jù)的流通和交易等過程進(jìn)行審計(jì)存證和合規(guī)監(jiān)管，確保對數(shù)據(jù)支付流通過程的風(fēng)險責(zé)任進(jìn)行監(jiān)管[8]?！稊?shù)據(jù)安全法》明確從事數(shù)據(jù)交易的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)需審核交易雙方的身份，獲取數(shù)據(jù)來源證明，并留存相關(guān)記錄?！丁笆奈濉睌?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》指出運(yùn)用新一代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“原始數(shù)據(jù)不出域，數(shù)據(jù)可用不可見”的數(shù)據(jù)交易范式。但現(xiàn)有法規(guī)仍缺乏對數(shù)據(jù)交易過程監(jiān)管的規(guī)定。由于數(shù)據(jù)交易監(jiān)管涉及市場監(jiān)督、網(wǎng)信、公安、金融、經(jīng)信、大數(shù)據(jù)等多個政府部門，并且對于各個部門來說，數(shù)據(jù)交易是新生事物，因此建立一個各方接受、分工明確的數(shù)據(jù)交易監(jiān)管法規(guī)比較困難。可見，數(shù)據(jù)交易安全缺乏對全生命周期監(jiān)管的認(rèn)知，導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全監(jiān)管相關(guān)法規(guī)缺失。而在數(shù)據(jù)交易實(shí)踐中，數(shù)據(jù)安全監(jiān)管亟須各利益主體明確自身職責(zé)和義務(wù)，建立健全協(xié)同體系。

2.5 數(shù)據(jù)交易生態(tài)有待完善

一般認(rèn)為，數(shù)據(jù)交易不應(yīng)只局限于交易環(huán)節(jié)，其鏈條更應(yīng)延伸至數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估和數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)、登記、運(yùn)營等環(huán)節(jié)，具體包括數(shù)據(jù)資源授權(quán)與定價的主體及規(guī)則。一個健康可持續(xù)的數(shù)據(jù)要素市場需要搭建完善的數(shù)據(jù)交易生態(tài)，并配套科學(xué)的法律制度來調(diào)整數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品以及數(shù)據(jù)服務(wù)之間的關(guān)系[9]，如形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品后如何登記、定價、運(yùn)營等。目前，國內(nèi)數(shù)據(jù)交易相關(guān)法規(guī)大多聚焦于數(shù)據(jù)交易原則性的規(guī)定，山西、海南、上海等少數(shù)地區(qū)開始嘗試對交易的某些環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，如圖2所示。例如，山西以政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)登記為應(yīng)用場景，就編制政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記目錄清單、建立政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)等內(nèi)容作出指引。同時，數(shù)據(jù)交易各業(yè)務(wù)流程所需要的法規(guī)分散在不同層級，導(dǎo)致地方（尤其是地市級）開展數(shù)據(jù)交易面臨的限制條件較多。總體來看，整體的數(shù)據(jù)交易生態(tài)仍有待完善，需結(jié)合具體的數(shù)據(jù)交易方式和應(yīng)用場景，讓數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、登記、運(yùn)營，交易合規(guī)性審查，數(shù)據(jù)交易咨詢，以及信息披露等各環(huán)節(jié)的服務(wù)機(jī)構(gòu)參與數(shù)據(jù)交易市場建設(shè)，探索建立政府、平臺企業(yè)、數(shù)據(jù)市場主體、服務(wù)機(jī)構(gòu)等多方參與、協(xié)同共治的數(shù)據(jù)交易生態(tài)體系。

圖2 數(shù)據(jù)交易法規(guī)體系

3 廣東省數(shù)據(jù)交易的探索

近年來，廣東省就推動數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出臺了系列政策法規(guī)?！稄V東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案》《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等明確在全國率先開展試點(diǎn)首席數(shù)據(jù)官、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人、公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證、數(shù)據(jù)要素統(tǒng)計(jì)核算以及“數(shù)據(jù)海關(guān)”。在地方法規(guī)層面，廣東省出臺了《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》，為依法、有序、安全開展數(shù)據(jù)交易提供法律制度保障。在數(shù)據(jù)要素市場化配置改革實(shí)踐中，廣東省創(chuàng)新發(fā)放公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證，開展數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)，先行探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理。

3.1 公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證

將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資產(chǎn)并投入流通交易領(lǐng)域，是當(dāng)前亟待解決的難題之一[10]。廣東省率先通過公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證，明確簽發(fā)方、需求方、提供方、存證方、監(jiān)管方等相關(guān)利益主體，證明資產(chǎn)、聲明權(quán)益、治理數(shù)據(jù)、保障合規(guī)，探索公共數(shù)據(jù)資源在流通環(huán)節(jié)的資產(chǎn)化管理，有利于各利益主體行權(quán)和維權(quán)。據(jù)報(bào)道，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證承載了數(shù)據(jù)要素，記載了數(shù)據(jù)資產(chǎn)的來源，建立了完整的信任鏈和證據(jù)鏈，為數(shù)據(jù)要素參與市場化配置奠定了基礎(chǔ)，有效推動了數(shù)據(jù)資產(chǎn)市場化治理[11]，為探索構(gòu)建數(shù)據(jù)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、管控、追蹤、溯源的全套機(jī)制提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

廣東省公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證由數(shù)據(jù)提供方制發(fā)。發(fā)證前，需獲取數(shù)據(jù)主體授權(quán)及數(shù)據(jù)事權(quán)部門制發(fā)的空白公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證；發(fā)證時，需同步完成監(jiān)管部門存證。2021年10月，全國首張公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證被運(yùn)用于企業(yè)信貸場景，佛山市和禧金屬制品有限公司率先嘗試以一定時期的用電數(shù)據(jù)作為申請貸款的條件，向中國農(nóng)業(yè)銀行廣東省分行進(jìn)行借貸。中國農(nóng)業(yè)銀行廣東省分行基于企業(yè)授權(quán)，向廣東電網(wǎng)有限責(zé)任公司申請制發(fā)實(shí)體公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證，用于進(jìn)行企業(yè)畫像、信用額度審核、貸款利率核定以及貸后風(fēng)控監(jiān)管[11]。

3.2 數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人

國內(nèi)大多數(shù)據(jù)交易所（中心）未能健康持續(xù)發(fā)展的原因之一在于沒能建立好、維護(hù)好交易過程中的信任關(guān)系[12]。例如，數(shù)據(jù)交易雙方因不信任平臺而進(jìn)行私下交易撮合；數(shù)據(jù)供需雙方擔(dān)心數(shù)據(jù)篡改、濫用、泄露等問題而拒絕交易。針對由信任衍生的各種問題，廣東率先提出在廣州市海珠區(qū)、佛山市南海區(qū)等地試點(diǎn)“數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人”，鼓勵設(shè)立社會性數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，規(guī)范開展數(shù)據(jù)要素市場流通中介服務(wù)。通過設(shè)立數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)交易雙方的信任，推動數(shù)據(jù)在可信的環(huán)境下進(jìn)行流通交易。

《廣州市海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作方案》在全國范圍內(nèi)首次提出探索建立數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度，針對不同的行業(yè)特性和業(yè)務(wù)需求，基于具體的應(yīng)用場景，選取重點(diǎn)領(lǐng)域中數(shù)據(jù)量豐富、行業(yè)生態(tài)影響力大、數(shù)據(jù)運(yùn)營安全能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)作為數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)單位，明確數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人在數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記、評估、定價、統(tǒng)計(jì)核算等環(huán)節(jié)的作用，發(fā)揮其在行業(yè)生態(tài)信任度高的優(yōu)勢，最大程度地減少信息不對稱情況下對數(shù)據(jù)的質(zhì)疑，進(jìn)而加強(qiáng)行業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)供需方的信任關(guān)系。

4 立法建議

從對國內(nèi)數(shù)據(jù)交易相關(guān)法規(guī)的對比分析可以看出，目前我國數(shù)據(jù)交易仍缺乏國家立法層面的頂層設(shè)計(jì)。雖然各地相繼出臺數(shù)據(jù)條例，但多數(shù)集中在政務(wù)數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全保護(hù)、數(shù)據(jù)交易基本原則等宏觀領(lǐng)域[13]，數(shù)據(jù)權(quán)屬不確定、數(shù)據(jù)安全監(jiān)管難以及數(shù)據(jù)交易生態(tài)不健全等問題仍有待解決。筆者針對未來制定數(shù)據(jù)交易政策法規(guī)、建設(shè)數(shù)據(jù)交易市場提出如下建議。

一是加快建設(shè)數(shù)據(jù)交易生態(tài)，配套出臺相關(guān)法規(guī)和政策。各地在探索數(shù)據(jù)交易過程中，應(yīng)確立“立法先行”的工作思路，事先研究數(shù)據(jù)交易市場的法規(guī)制度，配合出臺《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營辦法》《市場數(shù)據(jù)安全合規(guī)運(yùn)營辦法》《數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記辦法》《數(shù)據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)許可辦法》等系列法律法規(guī)，建立健全數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理及數(shù)據(jù)登記、運(yùn)營、價值評估等相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，形成數(shù)據(jù)運(yùn)營、咨詢、評估、登記等數(shù)據(jù)交易服務(wù)體系，為數(shù)據(jù)交易提供具體指引。

二是探索數(shù)據(jù)（產(chǎn)品）的權(quán)屬關(guān)系，規(guī)范數(shù)據(jù)交易標(biāo)的。建 立數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記制度，以產(chǎn)品登記的方式確權(quán)，并將產(chǎn)品權(quán)益作為數(shù)據(jù)交易標(biāo)的；建立數(shù)據(jù)（產(chǎn)品）負(fù)面清單[14]，明確不可以交易的范圍；建立客觀統(tǒng)一的數(shù)據(jù)（產(chǎn)品）評估標(biāo)準(zhǔn)體系，形成質(zhì)量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而規(guī)范數(shù)據(jù)（產(chǎn)品）的合法合規(guī)使用，形成良好且規(guī)范的數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則與秩序。

三是支持構(gòu)建數(shù)據(jù)交易平臺，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)交易的安全管理。引導(dǎo)并支持市場主體在依法設(shè)立的數(shù)據(jù)交易平臺進(jìn)行場內(nèi)交易，打擊灰黑數(shù)據(jù)交易行為，提高對數(shù)據(jù)交易的監(jiān)管效率。另外，建議在國家立法層面明確數(shù)據(jù)交易監(jiān)管要求；地方政府緊跟國家相關(guān)要求，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管體系，細(xì)化地方監(jiān)管規(guī)則，規(guī)避潛在的安全風(fēng)險。