美國發(fā)布新一版《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》

上海市科學(xué)學(xué)研究所團隊

美國科學(xué)技術(shù)政策辦公室（OSTP）在美國國家科學(xué)技術(shù)委員會（NSTC）和美國國家安全委員會（NSC）共同支持下，通過跨部門聯(lián)合的方式，研究形成了此次更新版本的《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》（Critical and Emerging Technologies，CETs）。與2020年的清單相比，2022年的清單在技術(shù)領(lǐng)域中移除了先進傳統(tǒng)武器技術(shù)、數(shù)據(jù)科學(xué)和存儲技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)、醫(yī)學(xué)和公共健康技術(shù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域，而新增了定向能技術(shù)、金融技術(shù)、高超音速技術(shù)等領(lǐng)域（見表1）。

表1 美國2022年版與2020年版清單領(lǐng)域?qū)φ毡?/p>

NSTC表示，這份清單的出臺目的是為了保障美國在未來的技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力，與盟友共同推進和保持關(guān)鍵領(lǐng)域的科技競爭優(yōu)勢。NSTC指出，新一版《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》將對即將出臺的美國技術(shù)競爭力和國家安全戰(zhàn)略起到重要支撐作用，這份清單在支持美國國家技術(shù)安全、保護敏感技術(shù)和吸引國際人才等方面可以作為美國行政部門和機構(gòu)的參考依據(jù)。

該研究報告具體是由NSTC下的“關(guān)鍵和新興技術(shù)快速行動” 小組委員會起草。該小組委員會包括了3位聯(lián)合組長（2位來自O(shè)STP、1位來自NSC）和18位來自美國政府各部門、機構(gòu)和總統(tǒng)辦公室的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥ㄞr(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國防部、能源部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部、國土安全部、內(nèi)政部、司法部、國務(wù)院、交通部、國家宇航局、國家科學(xué)基金會、國家安全局、國家安全委員會、國家空間委員會、國家情報局長辦公室、管理和預(yù)算辦公室、科學(xué)技術(shù)政策辦公室各一名）。小組委員會在一年的時間里確定了各自所在機構(gòu)部門認為對美國國家安全至關(guān)重要的關(guān)鍵和新興技術(shù)子領(lǐng)域。因此，通過NSTC和NSC協(xié)調(diào)的新一版本《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》反映了美國政府各機構(gòu)部門對于關(guān)鍵和新興技術(shù)更新的共識。

這是一份不與美國國家政策和資金支持直接掛鉤的清單

這份更新版本的清單文件是由美國官方在白宮網(wǎng)站上發(fā)布的，但其本身并不具有執(zhí)行效力，而更多是一份參考目錄。正如該報告文中內(nèi)容所述，更新版本的清單自身并不是一個國家戰(zhàn)略，而是為即將出臺的美國技術(shù)競爭力和國家安全的戰(zhàn)略提供信息。報告指出，這一清單不應(yīng)被解釋為政策制定或資金籌措的優(yōu)先清單，而是應(yīng)該被用作一種資源，例如為提升美國未來的技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力提供方向信息、為其盟友和合作伙伴合作推進和保持共同的技術(shù)優(yōu)勢提供信息等等。

話雖如此，報告還是建議美國政府各部門和機構(gòu)可參考本次清單開展相應(yīng)工作，如在制定支持國家安全任務(wù)、吸引國際人才、研究和開發(fā)技術(shù)計劃時，等等。

對美國的海外人才引進或是利好

2022年1月21日，美國公民和移民服務(wù)局實施了一項新的政策指導(dǎo)，該指導(dǎo)使用了關(guān)鍵和新興技術(shù)的概念來管理國家利益豁免。該指導(dǎo)指出：“美國公民和移民服務(wù)局認識到科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）領(lǐng)域進展的重要性，以及擁有STEM高級學(xué)位的人員在促進這一進展方面的重要作用，尤其是在重點關(guān)鍵和新興技術(shù)以及其他對美國競爭力或國家安全重要的STEM領(lǐng)域。”

自1990年以來，美國的《移民和國籍法》（INA）規(guī)定，如果美國公民及移民服務(wù)局認為豁免符合“國家利益”，具有特殊能力的人可以獲得對工作機會要求的豁免。隨后的一項技術(shù)修正案將工作機會豁免擴展至某些專業(yè)人士。這種對工作機會的豁免被稱為國家利益豁免。

美國公民和移民服務(wù)局的這項政策中指出：“為了確定一個關(guān)鍵的和新興的技術(shù)領(lǐng)域，受理官員要考慮政府、學(xué)術(shù)和其他權(quán)威和有啟發(fā)性的來源，以及請愿人提交的所有其他證據(jù)。總統(tǒng)辦公室、國家科學(xué)技術(shù)辦公室或國家安全委員會發(fā)布的關(guān)鍵和新興技術(shù)子領(lǐng)域清單就是權(quán)威清單的例子?！?該政策的注腳指出，關(guān)鍵和新興技術(shù)是對美國國家安全至關(guān)重要的技術(shù)，包括軍事防御和經(jīng)濟。這些清單里的技術(shù)必然會有新的發(fā)展而與列入清單時的描述有所不同，美國公民及移民服務(wù)局會在個案基礎(chǔ)上審查每項申請的細節(jié)。當時（2022年1月）給出的例子為：可能包括但不限于人工智能或量子信息科學(xué)的某些關(guān)鍵領(lǐng)域。

新版技術(shù)清單的發(fā)布時間晚于美國公民和移民服務(wù)局的上述政策。從可操作性角度來說，美國公民和移民服務(wù)局在參照新版清單進行國家利益豁免審查時不會有太大操作上的困難。預(yù)計將更有利于吸引從事相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域研究的各國人才到美國開展研究。

對美國的外國投資審查影響還需觀望

2018年8月13日，美國總統(tǒng)簽署了《2018年外國投資風險評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），使其成為法律。FIRRMA加強了美國外國投資委員會（CFIUS）的職能并使其現(xiàn)代化。CFIUS是一個由財政部長擔任主席的跨部門政府機構(gòu)，負責出于國家安全考慮審查外國投資。

根據(jù)FIRRMA，“關(guān)鍵技術(shù)”的定義參考了現(xiàn)有的出口管制制度等。與FIRRMA一致，CFIUS法規(guī)中“關(guān)鍵技術(shù)”的定義已經(jīng)更新，為根據(jù)2018年《出口管制改革法案》第1 758節(jié)控制的新興和基礎(chǔ)技術(shù)添加了一個新類別（與FIRRMA同時頒布，作為2019財年《約翰·麥凱恩國防授權(quán)法案》的一部分）。隨著技術(shù)在這些出口管制制度下受到控制，它被納入美國外國投資委員會條例中“關(guān)鍵技術(shù)”的定義。

CFIUS以前依靠北美行業(yè)分類系統(tǒng)（NAICS）來確定關(guān)鍵技術(shù)類別。NAICS是美國聯(lián)邦機構(gòu)用于記錄和分析美國企業(yè)數(shù)據(jù)的標準分類系統(tǒng)。它允許對北美貿(mào)易集團（美國、加拿大、墨西哥）的商業(yè)活動統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行比較。

根據(jù)財政部2020年10月公布的一項規(guī)定，CFIUS將參考美國商務(wù)部的關(guān)鍵技術(shù)清單來確定強制備案的案件。但是美國商務(wù)部遲遲未能形成關(guān)鍵技術(shù)清單，為此在2021年6月受到美中經(jīng)濟與安全審查委員會的報告責難：“財政部已經(jīng)滿足了FIRRMA的實施要求，但商務(wù)部工業(yè)和安全局一直未能澄清什么是新興和基礎(chǔ)技術(shù)，這妨礙了外國投資委員會審查潛在敏感技術(shù)的外國收購的能力。美國一直被列為外國直接投資的首選目的地，但這也向美國外國投資委員會提出挑戰(zhàn)，因為美國有大量潛在的高風險交易，其中許多交易涉及可能敏感的尖端技術(shù)。FIRRMA及其實施條例的一個關(guān)鍵要素是，通過要求對某些交易進行強制性備案，為CFIUS提供更精確的范圍來篩選交易。由于沒有完整的清單來定義關(guān)鍵技術(shù)，CFIUS在捕獲與某些技術(shù)相關(guān)的敏感交易和縮小案件篩選范圍方面仍然面臨同樣的挑戰(zhàn)。”

美中經(jīng)濟與安全審查委員會在報告中提出了對商務(wù)部能力的質(zhì)疑，不排除會呼吁財政部參考此次更新版本清單進行外資投資的審查參考。

另一方面，在財政部和商務(wù)部沒有進一步明確辦法之前，此次關(guān)鍵和新興技術(shù)清單里涉及的領(lǐng)域恐怕同樣會招致外國投資的疑慮。由于缺乏明確性，監(jiān)管的不確定性可能會導(dǎo)致對廣泛技術(shù)類別的投資減少。外國投資者越來越擔心把錢投到美國一個可能面臨額外限制的企業(yè)，即在最終規(guī)則中屬于新興或基礎(chǔ)技術(shù)類別。

對美國的直接出口管制舉措影響不大

如前所述，出口管制的關(guān)鍵技術(shù)清單由美國商務(wù)部工業(yè)和安全局負責指定。由于商務(wù)部門的出口管制條目細化程度非常高，目前寬泛的領(lǐng)域不具備管制的可操作性，即使此次列出的子領(lǐng)域仍然相當寬泛。

預(yù)計商務(wù)部會面臨更大的壓力，不排除會釋放一些類似2018年時的寬泛領(lǐng)域的試探動作，但預(yù)計難以在短期內(nèi)形成與此次更新清單呼應(yīng)的實質(zhì)性的管制商品清單目錄。

建議保持關(guān)注，但不必盲目對標

美國通過各部門形成的此次清單，一定程度上反映了美國政府部門對未來重點關(guān)注領(lǐng)域的判斷，應(yīng)當保持密切關(guān)注，尤其是其與盟友之間的國際合作動向。

事實上，美國政府制定關(guān)鍵技術(shù)清單的做法在30年前即已有之，但效果不彰、不了了之。在1989至1999年間，美國聯(lián)邦政府回應(yīng)“什么是關(guān)鍵技術(shù)”的主要舉措是每兩年開展評估活動并向國會提交一份《美國關(guān)鍵技術(shù)報告》。該報告由國家關(guān)鍵技術(shù)小組研究編制，但到第三份報告時即已不再由國家關(guān)鍵技術(shù)小組編制，第四份（最后一份）則直接由美國蘭德公司通過專家訪談完成。