國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)渡期的近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定

黃坤

（合城設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司，上海 200438）

0 引言

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)[1]。國(guó)土空間規(guī)劃是將現(xiàn)規(guī)劃體系中的主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等各空間類規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)平臺(tái)一張圖”真正意義上的多規(guī)合一。

中共中央、國(guó)務(wù)院于2019 年5 月23 日發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》[2]，隨后自然資源部又印發(fā)了《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》[3]。各地積極響應(yīng)國(guó)家和部通知意見(jiàn)，啟動(dòng)本地國(guó)土空間規(guī)劃編制，我國(guó)規(guī)劃行業(yè)正式進(jìn)入國(guó)土空間規(guī)劃體系時(shí)代。自然資源部及各地通知基本要求在2020 年8 月底前完成縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃方案的編制工作。

至2020 年9 月底，各省市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制進(jìn)展緩慢，業(yè)界一致認(rèn)為年底前無(wú)法完成縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃方案的編制工作。2020 年10 月22 日，自然資源部莊少勤副部長(zhǎng)主持全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃專題電視電話會(huì)議，回顧總結(jié)了當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)展情況，要求各地加快編制工作，確保2020 年底前完成國(guó)土空間規(guī)劃“三線”劃定工作，并吹風(fēng)不久將出臺(tái)過(guò)渡期政策。

1 國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)渡期的規(guī)劃管理方法

1.1 過(guò)渡期政策的主要規(guī)劃管理方法

2020 年11 月24 日，自然資源部發(fā)布過(guò)渡期政策《關(guān)于做好近期國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)工作的通知》[4]。隨后，各地陸續(xù)出臺(tái)適合本地特色發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)渡期的政策，如廣西壯族自治區(qū)《過(guò)渡期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方案和單獨(dú)選址項(xiàng)目銜接方案編制參考提綱的通知》、陜西省《關(guān)于做好過(guò)渡期國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)工作的通知》、河南省《關(guān)于做好近期國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理工作的通知》、浙江省《關(guān)于加強(qiáng)近期國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理的通知》、黑龍江省過(guò)渡期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定及江蘇省國(guó)土空間規(guī)劃近期實(shí)施方案等，總結(jié)下來(lái)主要以國(guó)土空間規(guī)劃近期實(shí)施方案、近期或過(guò)渡期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定、項(xiàng)目落地實(shí)施方案編制等規(guī)劃管理方法為過(guò)渡期指導(dǎo)規(guī)劃管理與建設(shè)的主要手段。

1.2 過(guò)渡期政策的主要意義

（1）填補(bǔ)原土地利用總體規(guī)劃2020 年底到期，國(guó)土空間規(guī)劃仍在編制過(guò)程中的規(guī)劃法律依據(jù)空檔期。

（2）保障各地“十四五規(guī)劃”的戰(zhàn)略落地及重大項(xiàng)目用地需求，下好開(kāi)局棋。

（3）確保原有規(guī)劃體系與現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系的有效銜接。

1.3 中部某縣級(jí)市近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定實(shí)踐

1.3.1 所在省關(guān)于近期國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理工作的要求

國(guó)土空間規(guī)劃審批生效前，各地暫按不超過(guò)2019年下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃的50%預(yù)支使用新增建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)先保障近期急需落地的重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，可按照不超過(guò)預(yù)支新增建設(shè)用地規(guī)模的10%統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村建設(shè)用地，其中省級(jí)及以上交通、水利、能源等建設(shè)用地規(guī)模由省按照實(shí)際單獨(dú)下達(dá)。

近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界需在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)和現(xiàn)階段國(guó)土空間總體規(guī)劃城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)劃定，不占?jí)河谰没巨r(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，新增建設(shè)用地規(guī)?？刂圃谑d下發(fā)規(guī)模指標(biāo)范圍內(nèi)。

1.3.2 中部某縣級(jí)市基本概況

該縣級(jí)市位于河南省中西部，市域國(guó)土面積約1570km2。該市2019 年市域戶籍人口約110 萬(wàn)人（注：數(shù)據(jù)來(lái)源于統(tǒng)計(jì)年鑒），2020 年市域常住人口約98 萬(wàn)，城鎮(zhèn)化水平47%（注：數(shù)據(jù)來(lái)源于該市第七次人口普查）。與2010 年數(shù)據(jù)（即第六次人口普查數(shù)據(jù)）相比，戶籍總?cè)丝谠黾蛹s4.8 萬(wàn)人，常住人口增加5 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平提高15 個(gè)百分點(diǎn)，近十年期間，該市人口外流趨勢(shì)逐步放緩，常住人口和城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高。

1.3.3 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定基本方法

國(guó)內(nèi)外關(guān)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的方法研究主要有基于CA 元胞自動(dòng)機(jī)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法[5]、基于雙評(píng)價(jià)結(jié)果的城鎮(zhèn)開(kāi)邊界劃定方法、基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法[6]、基于ANN-CA 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法[7]和波特蘭增長(zhǎng)邊界劃定方法[8]等，這五種劃定研究方法運(yùn)用比較廣泛，技術(shù)較為成熟，其側(cè)重點(diǎn)也各有不同。其中基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法主要預(yù)測(cè)城市用地總規(guī)模，結(jié)果比較單一。波特蘭城市增長(zhǎng)邊界劃定方法主要從定性角度分析城市增長(zhǎng)邊界，缺少定性方面的研究?；贏NN-CA 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法雖然可通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)加強(qiáng)對(duì)各情景進(jìn)行模擬模型訓(xùn)練，優(yōu)化模型參數(shù)，在不同情景下對(duì)城市未來(lái)建設(shè)用地需求進(jìn)行模擬預(yù)測(cè)，彌補(bǔ)CA 模型算法單一的問(wèn)題，但其神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)算法對(duì)數(shù)據(jù)處理和模型建立要求較高。而基于CA 元胞自動(dòng)機(jī)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法和基于雙評(píng)價(jià)結(jié)果的城鎮(zhèn)開(kāi)邊界劃定方法的結(jié)合使用可有效解決模型用地評(píng)價(jià)不統(tǒng)一、不權(quán)威的問(wèn)題。

該市近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法在遵守省廳通知文件制定的劃定規(guī)則情況下，進(jìn)一步結(jié)合CA 元胞自動(dòng)機(jī)和基于雙評(píng)價(jià)結(jié)果等兩種方法綜合劃定的結(jié)果，與現(xiàn)階段國(guó)土空間總體規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界相校核，在三者對(duì)比校核過(guò)程中最終劃定符合該市發(fā)展的近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，從而進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整國(guó)土空間總體規(guī)劃城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

1.3.4 基于CA 元胞自動(dòng)機(jī)、雙評(píng)價(jià)結(jié)果的城鎮(zhèn)建設(shè)用地情景模擬

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用該市國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)和雙評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，將三調(diào)數(shù)據(jù)各類用地進(jìn)行分類，新建VALUE 值，作為各類用地代碼，并將其轉(zhuǎn)化為柵格數(shù)據(jù)。具體操作過(guò)程如下。

（1）建立地理文件數(shù)據(jù)庫(kù)，后續(xù)所有的數(shù)據(jù)均存在此數(shù)據(jù)庫(kù)中。

（2）將預(yù)處理的數(shù)據(jù)進(jìn)行充分類，分為現(xiàn)狀建設(shè)用地、所有用地、未來(lái)可建設(shè)用地，作為其中之一的約束條件。

（3）建立正態(tài)分布的隨機(jī)柵格。

（4）將建設(shè)用地柵格進(jìn)行鄰域識(shí)別得到柵格1。

（5）計(jì)算鄰域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，將城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)作為另一個(gè)約束條件，將正態(tài)分布隨機(jī)柵格、建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)、柵格1 疊加計(jì)算，根據(jù)情況選取值去綱量，得到柵格2。

（6）將上述柵格結(jié)果與未來(lái)可建設(shè)用地相乘，扣除鄰域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度中不可以建設(shè)的用地，得到柵格3。

（7）用所有用地減去現(xiàn)狀建設(shè)用地，得到柵格4。

（8）將上述柵格3 乘以柵格4 數(shù)據(jù)，扣除現(xiàn)狀建設(shè)用地，得到鄰域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度柵格5 數(shù)據(jù)。

（9）對(duì)柵格5 以“同等面積”對(duì)柵格值分類，分為20類。

（10）提取第20 號(hào)數(shù)據(jù)，得到柵格6。

（11）將上述結(jié)果疊合現(xiàn)狀建設(shè)用地，即可得第一年的城市生長(zhǎng)模型。

（12）第N 年的因此類推。

將雙評(píng)價(jià)結(jié)果中的城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)、國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)和初步劃定的生態(tài)保護(hù)紅線和基本農(nóng)田保護(hù)紅線作為約束性條件進(jìn)行情景模擬。其結(jié)果如圖1 所示。

圖1 CA 用地模擬

1.3.5 近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定（1）新增建設(shè)用地指標(biāo)。

某縣級(jí)市按2019 年下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃的50%（即660 畝）預(yù)支使用新增建設(shè)用地規(guī)模，其中10%（即66 畝）用于統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村建設(shè)用地，另加已批未用地建設(shè)用地指標(biāo)，該縣級(jí)市本輪近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)用地需控制在1035hm2以內(nèi)。

（2）近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定要點(diǎn)。①永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線作為剛性限制性條件，近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界在劃定過(guò)程中應(yīng)主動(dòng)避讓，不占?jí)?。②擬劃定近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界須包含中心城區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的現(xiàn)狀建成區(qū)部分。③擬劃定近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界應(yīng)范圍規(guī)整的連續(xù)閉合線，單一閉合線最小圍合面積不應(yīng)小于30hm2（現(xiàn)狀除外）。④原土地利用總體規(guī)劃中的中心城區(qū)擴(kuò)展邊界、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的允許建設(shè)區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的允許建設(shè)區(qū)、規(guī)劃的城市組團(tuán)劃入近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，可適當(dāng)變形；劃入近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的區(qū)域應(yīng)選擇在原土地利用規(guī)劃中心城區(qū)擴(kuò)展邊界、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)允許建設(shè)區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)允許建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)。⑤擬劃定近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界與市“十四五”規(guī)劃相結(jié)合，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目位于城區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)周邊的，其重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目盡量納入近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，用地分布如圖2 所示。

圖2 現(xiàn)狀建設(shè)用地及批而未用用地分布

該市近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定過(guò)程中，綜合研究判定市域現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地（注：國(guó)土三調(diào)標(biāo)201、202 屬性類用地）的分布與實(shí)際城鎮(zhèn)發(fā)展方向的差別，結(jié)合近期發(fā)展重點(diǎn)和十四五規(guī)劃項(xiàng)目分布，考慮城區(qū)規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界的限制因素及已批未用建設(shè)用地的指標(biāo)分布因素，結(jié)合雙評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)和地質(zhì)災(zāi)害分布等評(píng)價(jià)結(jié)果，不占?jí)河谰没巨r(nóng)田（注：由于按穩(wěn)定耕地85%劃定基本農(nóng)田的方案尚未得到部認(rèn)可，現(xiàn)階段以原土地利用規(guī)劃中的永久基本農(nóng)田分布為主要依據(jù)）和生態(tài)保護(hù)紅線，初步劃定該市近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

（3）近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定，如圖3 所示。

圖3 近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定

以上述近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界初步劃定成果，結(jié)合基于CA 元胞自動(dòng)機(jī)和雙評(píng)價(jià)結(jié)果的城鎮(zhèn)建設(shè)用地情景模擬的城鎮(zhèn)建設(shè)用地模型（即基于雙評(píng)價(jià)、基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線約束下CA 用地模型）結(jié)果，與現(xiàn)階段國(guó)土空間總體規(guī)劃方案劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等三個(gè)結(jié)果進(jìn)行比對(duì)校核，確保新增建設(shè)用地規(guī)模（即近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圍合面積-現(xiàn)狀建設(shè)用地－城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)20 屬性用地－已批未用建設(shè)用地）控制在省廳下達(dá)指標(biāo)1035公頃以內(nèi)，從而劃定市域近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

2 結(jié)語(yǔ)

CA 元胞自動(dòng)機(jī)是在一定轉(zhuǎn)換規(guī)則情況下，城市自然生長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)建?？蚣荏w系，可以不同時(shí)間段（5 年、10年、15 年等）設(shè)定達(dá)到一定年限的城市自然生長(zhǎng)的用地規(guī)模邊界模型，與雙評(píng)價(jià)結(jié)果相結(jié)合，構(gòu)建生成的城鎮(zhèn)建設(shè)用地情景模擬結(jié)果在一定程度上符合城市近期增長(zhǎng)規(guī)率，對(duì)于劃定近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界有一定的指導(dǎo)參考意義。本輪近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定充分結(jié)合CA 元胞自動(dòng)機(jī)、雙評(píng)價(jià)結(jié)果的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法，與“十四五規(guī)劃”高度銜接，與現(xiàn)階段國(guó)土空間總體規(guī)劃方案城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定成果進(jìn)行校核，較好的完成了近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定。但由于在近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定過(guò)程中，采用不允許分割地塊圖斑的劃定規(guī)則，造成局部邊界不規(guī)則，地塊不規(guī)整的現(xiàn)象，在隨后的國(guó)土空間總體規(guī)劃城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定過(guò)程中將進(jìn)一步修正此類問(wèn)題。

近期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定作為國(guó)土空間總體規(guī)劃批復(fù)前的過(guò)渡性管理方法，其與“十四五規(guī)劃”高度銜接，確保近期重點(diǎn)項(xiàng)目和國(guó)土規(guī)劃近期建設(shè)的實(shí)施管理，其研究方法將對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定具有極大的借鑒意義。