國家賬本2022：可持續(xù)性下的積極財政

文 杜濤

2022年的積極財政更加強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性，這在預(yù)算報告中有著很明顯的要求和體現(xiàn)。

《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報告》（以下簡稱《報告》）顯示，2022年全國一般公共預(yù)算收入210140億元，增長3.8%，加上調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余23285億元， 收入總量為233425億元。一般公共預(yù)算外，其余收入還包括：收入總量為151991.34億元的政府性基金預(yù)算收入；國有資本經(jīng)營預(yù)算收入5128.08億元；社會保險基金預(yù)算收入100273.59億元。

上述項目即2022年中國的國家賬本。至3月5日，該份報告還在經(jīng)過全國人大會議審查，預(yù)算制定的總基調(diào)符合中央經(jīng)濟(jì)工作會議的定調(diào)，即“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)”。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)3月5日在政府工作報告中提出，著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，保持經(jīng)濟(jì)運行在合理區(qū)間，繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?。宏觀政策有空間有手段，要強(qiáng)化跨周期和逆周期調(diào)節(jié)，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行提供有力支撐。

《報告》也提出，要增強(qiáng)可持續(xù)性，統(tǒng)籌需要和可能安排財政支出，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，不好高騖遠(yuǎn)、吊高胃口；適當(dāng)降低赤字率，合理安排債務(wù)規(guī)模，有效防范化解風(fēng)險。

3月5日，社科院財經(jīng)戰(zhàn)略院副院長楊志勇表示，報告講的可持續(xù)性，是指在積極財政下的財政可持續(xù)性。財政可持續(xù)性也可理解為政策空間有多大。提出財政可持續(xù)性是貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“穩(wěn)”的要求，體現(xiàn)在財政上就是要保持財政的正常運行?！氨３趾侠淼恼呖臻g，即要保持財政政策在高質(zhì)量發(fā)展下的持續(xù)性，而穩(wěn)定性、連續(xù)性、可持續(xù)性本身也是高質(zhì)量發(fā)展的要求?！睏钪居卤硎?。

財政擴(kuò)張：不能僅盯著赤字率

2022年定調(diào)依然是積極的財政政策，但與2021年積極財政政策有了些許的結(jié)構(gòu)性變化，債務(wù)不再是增長態(tài)勢，而減稅降費成為了實施積極財政的主力。政府工作報告提出，2022年擬按赤字率2.8%安排，專項債3.65萬億元，而減稅降費則達(dá)到2.5萬億元規(guī)模。在過去的2021年，赤字率為3.2%，專項債額度為3.65萬億元，減稅降費為1.1萬億元。

中國財政學(xué)會副秘書長馮俏彬表示：“政府工作報告提出，積極財政要保持更加精準(zhǔn)和可持續(xù)性。其中赤字率相比2021年略有下調(diào)，對應(yīng)的是可持續(xù)性，也是在穩(wěn)增長和保持財政可持續(xù)之間維持兩者的平衡?！瘪T俏彬認(rèn)為，2022年的財政依然延續(xù)了積極財政的口徑，雖然赤字率有所下降，但是專項債額度未減，財政支出規(guī)模增加了近2萬億元。

3月5日的政府工作報告提到，“預(yù)計今年財政收入繼續(xù)增長，加之特定國有金融機(jī)構(gòu)和專營機(jī)構(gòu)依法上繳近年結(jié)存的利潤、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等，支出規(guī)模比去年擴(kuò)大2萬億元以上，可用財力明顯增加。”

“另外，中央預(yù)算內(nèi)投資增加，還有2.5萬億元的減稅降費，財政擴(kuò)張的特點很明顯。”馮俏彬說，在諸多的財政工具中，不一定要緊盯著赤字的變化，而是要在不同的政策工具間做好統(tǒng)籌和相互支撐，在加大對經(jīng)濟(jì)增長的同時，保持財政的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

在3月5日的十三屆全國人大五次會議首場“部長通道”上，財政部部長劉昆表示，今年赤字率適當(dāng)下調(diào)，是保持財政可持續(xù)的重要舉措。今年赤字率按2.8%左右安排，比去年預(yù)算下降0.4個百分點，資金規(guī)模減少2000億元。但通過跨年度調(diào)節(jié)，僅中央本級財政調(diào)入一般預(yù)算的資金，就達(dá)1.267萬億元。這個資金量，相當(dāng)于提高赤字率一個百分點，財政支出強(qiáng)度是有保障的。

為什么要求財政的可持續(xù)性？馮俏彬認(rèn)為，首先國際不穩(wěn)定、不穩(wěn)定性因素在增多；其次從國內(nèi)來看，在未來可預(yù)見的期限內(nèi)，要做的事情還有很多，比如重大建設(shè)、重大改革，還有不斷提高的基本公共服務(wù)需求，這些都需要財政提供可持續(xù)性的支持?！爱?dāng)然，不排除特殊時期，財政采用特別大的擴(kuò)張趨勢，比如此前的疫情期?！瘪T俏彬說。

減稅成重頭戲

減稅成為2022年積極財政的重頭戲，政府工作報告提出，預(yù)計全年退稅減稅約2.5萬億元，其中留抵退稅約1.5萬億元，退稅資金全部直達(dá)企業(yè)。

此次減稅堅持階段性措施和制度性安排相結(jié)合，減稅與退稅并舉。一方面，延續(xù)實施扶持制造業(yè)、小微企業(yè)和個體工商戶的減稅降費政策，并提高減免幅度、擴(kuò)大適用范圍。對小規(guī)模納稅人階段性免征增值稅。對小微企業(yè)年應(yīng)納稅所得額100萬元至300萬元部分，再減半征收企業(yè)所得稅。各地也要結(jié)合實際，依法出臺稅費減免等有力措施，使減稅降費力度只增不減，以穩(wěn)定市場預(yù)期。

另一方面，綜合考慮為企業(yè)提供現(xiàn)金流支持、促進(jìn)消費投資、大力改進(jìn)增值稅留抵退稅制度，今年對留抵稅額實行大規(guī)模退稅。優(yōu)先安排小微企業(yè)，對小微企業(yè)的存量留抵稅額于6月底前一次性全部退還，增量留抵稅額足額退還。重點支持制造業(yè)，全面解決制造業(yè)、科研和技術(shù)服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、電力燃?xì)狻⒔煌ㄟ\輸?shù)刃袠I(yè)留抵退稅問題。

留抵退稅，即“增值稅留抵稅額退稅優(yōu)惠”，就是對現(xiàn)在還不能抵扣、留著將來才能抵扣的“進(jìn)項”增值稅，予以提前全額退還。

3月5日，澳洲會計師公會華北區(qū)委員會委員吳嘉源表示，2022年的減稅降費政策用十二個字形容，“應(yīng)訴求，破規(guī)模，提精準(zhǔn)，多元化”。他進(jìn)一步解釋，此次減稅降費政策符合廣大的企業(yè)和納稅人的需求；2.5萬億元的減稅總量，相比去年的1.1萬億元，在規(guī)模上擴(kuò)大了不少；減稅重點在中小微企業(yè)和一些重點行業(yè)，體現(xiàn)了精準(zhǔn)性；多元化則是退稅和免稅結(jié)合，加計扣除和留抵退稅等多方面的組合。“特別是留抵退稅，對于納稅人現(xiàn)金流的影響還是蠻大的?！眳羌卧凑f。

在《報告》中還有更多的減稅政策，比如加大研發(fā)費用加計扣除政策實施力度，將科技型中小企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例從75%提高到100%，完善設(shè)備器具加速折舊、高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠等政策；3歲以下嬰幼兒照護(hù)費用納入個人所得稅專項附加扣除。

支出重點

財政支出相比2021年增加量2萬億元，支出的重點有哪些？

《報告》提到，加強(qiáng)對市場主體支持，著力穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)；大力推進(jìn)科技創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平；充分挖掘內(nèi)需潛力，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化；推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興；持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，推動綠色低碳發(fā)展；突出?；径档拙€，切實保障和改善民生；強(qiáng)化資金和政策保障，支持國防、外交、政法等領(lǐng)域工作。

這些主要的支出政策也與2020年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和政府工作報告中的要求相符合，比如政府工作報告提出，強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策；大力拓寬就業(yè)渠道，注重通過穩(wěn)市場主體來穩(wěn)就業(yè)，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)作用；財稅、金融等政策都要圍繞就業(yè)優(yōu)先實施，加大對企業(yè)穩(wěn)崗擴(kuò)崗的支持力度。

《報告》表示，推動就業(yè)優(yōu)先政策提質(zhì)加力，強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，中央財政就業(yè)補助資金安排617.58億元，增加51.68億元，并將支持各地落實就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。

從支出來看，科技得到了進(jìn)一步重視，2021年的預(yù)算報告提出，堅持把科技作為財政支出重點領(lǐng)域，聚焦國家戰(zhàn)略需求優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。圍繞強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，穩(wěn)定支持國家實驗室建設(shè)運行，支持國家重點實驗室體系重組。加大基礎(chǔ)研究投入，中央本級基礎(chǔ)研究支出增長10%。推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級。統(tǒng)籌相關(guān)資金，支持制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，深入實施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，加快構(gòu)建自主可控、安全穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

今年，《報告》延續(xù)對科技創(chuàng)新的支持力度。比如，加大基礎(chǔ)研究投入，完善國家自然科學(xué)基金資助體系，實施基礎(chǔ)研究十年規(guī)劃，加強(qiáng)長期穩(wěn)定支持；強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量；優(yōu)化調(diào)整科技經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，重點投向戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性領(lǐng)域；增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和競爭力。

與此同時，《報告》也指出，總體來看，2022年財政收支形勢依然嚴(yán)峻，必須加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌，有保有壓、突出重點、盡力而為、量力而行，科學(xué)合理編制好預(yù)算，切實保障黨中央、國務(wù)院決策部署落實。

財政新趨勢

報告對2022年財政改革發(fā)展工作提出了七項要求，分別是嚴(yán)格貫徹預(yù)算法及其實施條例；確保減稅降費及時落實到位；推進(jìn)財政法治建設(shè)；防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險；強(qiáng)化財會監(jiān)督；深化財稅體制改革；主動接受和積極配合預(yù)算審查監(jiān)督。

其中深化財稅體制改革和強(qiáng)化財會監(jiān)管備受關(guān)注?！秷蟾妗诽岢?，繼續(xù)推進(jìn)后移消費稅征收環(huán)節(jié)改革，研究完善相關(guān)品目消費稅政策，推進(jìn)省以下財政體制改革，健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。

消費稅的改革已經(jīng)推進(jìn)多年，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍。2019年10月9日，國務(wù)院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下簡稱《方案》），明確提出先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結(jié)合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。之后的“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，“調(diào)整優(yōu)化消費稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”。

山東大學(xué)財政系主任李華表示，珠寶玉石和高檔手表在消費稅中的收入占比并不高，所以當(dāng)時先拿這兩個稅目進(jìn)行試點。這也符合稅收和稅源一致的提法，加大地方政府對消費的重視，后續(xù)應(yīng)該還會繼續(xù)推進(jìn)消費稅后移的擴(kuò)圍。

“消費稅的主要收入來源是煙、酒、油，從穩(wěn)妥的角度來看，這三個稅種收入比較大，對于中央的收入影響也比較大，短期內(nèi)后移的可能性不大。”李華說，這是中央和地方政府，生產(chǎn)地和消費地之間的財力分配問題。

此外，《報告》還提出，持續(xù)加大監(jiān)督檢查力度，暢通違規(guī)涉企收費等舉報查處渠道，依法打擊偷稅騙稅，堅決查處亂收費、亂罰款、亂攤派等侵害市場主體合法權(quán)益的行為。

2021年12月17日，國辦督查室發(fā)布“關(guān)于河北省霸州市出現(xiàn)大面積大規(guī)模亂收費亂罰款亂攤派問題的督查情況通報”。2020年6月28日，國辦督查室在國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺通報了，河北省衡水市景縣違規(guī)征稅、攤派捐款、舉債搞迎檢辦大會等問題。

李華認(rèn)為，在減稅降費寬松市場環(huán)境的情況下，對于政府亂收費和市場主體的偷逃騙稅的不法行為要嚴(yán)厲打擊，這也是維護(hù)市場公平、讓企業(yè)在良好公平的環(huán)境中發(fā)展的必要。公平正義是稅收的靈魂，依法納稅是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)。稅務(wù)部門對偷逃稅行為堅持依法嚴(yán)查嚴(yán)處，堅決維護(hù)國家稅法權(quán)威。