PPP項(xiàng)目中工程變更對竣工結(jié)算的影響及策略分析

何孔榮，王富武，趙承遺

(1.興山縣發(fā)展和改革局 湖北 宜昌 443700；2.興山縣鐵路建設(shè)辦公室，湖北 宜昌 443700；3.武漢華夏理工學(xué)院 土木建筑工程學(xué)院，湖北 武漢 430223)

1 研究背景及現(xiàn)狀

隨著國內(nèi)PPP項(xiàng)目推動發(fā)展，許多縣市已經(jīng)開始探索運(yùn)用PPP模式來推動鄉(xiāng)村振興。其中，部分新建項(xiàng)目因?yàn)镻PP運(yùn)作流程的一些特點(diǎn)，在施工階段難免出現(xiàn)工程變更的情況。由于PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)工程施工的管理模式有所不同，其在工程變更流程與審批程序存在一定的特殊性。目前國內(nèi)尚未出臺專門針對PPP項(xiàng)目的工程變更相關(guān)政策法規(guī)，PPP項(xiàng)目建設(shè)階段與工程變更相關(guān)的問題有爆發(fā)趨勢，應(yīng)引起項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及政府監(jiān)管部門的重視。因此，對于我國的PPP項(xiàng)目的工程變更管理優(yōu)化的研究，具有重大的理論意義和應(yīng)用價(jià)值。

工程變更對竣工結(jié)算存在實(shí)質(zhì)性的影響，但是不同的變更及變更處理策略又會對最終的竣工結(jié)算形成不同程度的偏差。PPP項(xiàng)目工程變更對建設(shè)項(xiàng)目的整體運(yùn)行有著巨大的影響。戴同等[1]基于指標(biāo)聚類的VFM定性評價(jià)方法改進(jìn)與應(yīng)用分析，提出改進(jìn)型VFM定性評價(jià)方法可作為提升PPP項(xiàng)目管理的科學(xué)理論依據(jù)、改進(jìn)型VFM定性評價(jià)模型具有PPP項(xiàng)目運(yùn)行管理普適性、改進(jìn)型VFM定性評價(jià)模型可推進(jìn)VFM定量評價(jià)的實(shí)現(xiàn)等觀點(diǎn)。李志廣[2]認(rèn)為PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)工程施工的管理模式有所不同，在工程變更流程與審批程序存在一定特殊性，應(yīng)引起項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及政府監(jiān)管部門重視。胡旭輝[3]認(rèn)為要加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目全過程、全方位的管理與控制。黃達(dá)等[4]認(rèn)為PPP項(xiàng)目工作模式應(yīng)該通過企業(yè)和政府的合作實(shí)現(xiàn)對重大工程造價(jià)的共同管控，并通過加強(qiáng)設(shè)計(jì)工作控制、完善變更追責(zé)制度及制訂爭議解決方法等策略來提升PPP項(xiàng)目模式下的建筑工程造價(jià)管理水平。以上研究主要針對PPP項(xiàng)目的工程變更管理優(yōu)化的研究，側(cè)重點(diǎn)大都在于政府方應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)的合作，加強(qiáng)共同管控上。本文主要針對PPP項(xiàng)目工程變更對竣工結(jié)算的影響分析，對工程變更的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評價(jià)。

2 PPP項(xiàng)目工程變更存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)

2.1 PPP項(xiàng)目工程變更存在的問題

2.1.1 現(xiàn)存變更手續(xù)復(fù)雜

PPP模式下工程變更流程相較傳統(tǒng)工程模式略顯復(fù)雜。傳統(tǒng)工程模式下，發(fā)包方為項(xiàng)目單位，承包人為施工單位，關(guān)系相對簡單。PPP模式下的相關(guān)方則包括實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、社會資本方和負(fù)責(zé)建設(shè)施工的分、子公司等。通常是項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司簽訂《PPP項(xiàng)目合同》，項(xiàng)目公司采用合法合規(guī)方式與選定的工程總承包單位或負(fù)責(zé)施工的社會資本方成員單位簽訂《工程承包合同》，由后者負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)。

PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中，項(xiàng)目單位會由最初的實(shí)施機(jī)構(gòu)變更為項(xiàng)目公司，但不能直接根據(jù)相關(guān)法規(guī)中的“項(xiàng)目單位”字面意思，認(rèn)為此時(shí)的項(xiàng)目公司便是“項(xiàng)目單位”，得到項(xiàng)目公司的批復(fù)后即可實(shí)施工程變更。項(xiàng)目公司無權(quán)審批工程變更事宜。

PPP項(xiàng)目發(fā)生工程變更時(shí)，首先由施工單位根據(jù)《施工承包合同》向項(xiàng)目公司主張，項(xiàng)目公司然后依據(jù)《PPP項(xiàng)目合同》，再向?qū)嵤C(jī)構(gòu)主張，只有獲得實(shí)施機(jī)構(gòu)的確認(rèn)后，工程變更整個(gè)過程才算閉環(huán)?！禤PP項(xiàng)目合同》是整個(gè)PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程的基礎(chǔ)和核心，通常會就工程變更進(jìn)行約定，例如常見的約定條款，“本項(xiàng)目涉及的工程變動以及工程量變更，分為甲方(實(shí)施機(jī)構(gòu))要求的變動和乙方(項(xiàng)目公司)要求的變動，并進(jìn)行對應(yīng)的約定和要求?！?/p>

2.1.2 缺乏相關(guān)的法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范

目前國內(nèi)尚未出臺專門針對PPP項(xiàng)目的工程變更相關(guān)政策法規(guī)，實(shí)踐中仍參照傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的相關(guān)法律依據(jù)，主要包括《建筑法》《合同法》《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》等法律法規(guī)相關(guān)條款。

2.1.3 PPP項(xiàng)目工程變更對主體的風(fēng)險(xiǎn)分析

工程變更很容易帶來各種風(fēng)險(xiǎn)，特別是對于參與的主要主體——政府方和社會資本方而言，更是如此。

(1)政府方面臨的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的實(shí)施需要考慮政府的財(cái)力，如何以更低的價(jià)格辦更多的事，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號)規(guī)定，政府全部PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任不得超過當(dāng)期一般公共預(yù)算支出的10%，而一旦發(fā)生工程變更，往往就會帶來政府方的支出發(fā)生改變，那么就會產(chǎn)生超過10%紅線的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對于政府方而言，需要關(guān)注政府的財(cái)政承受風(fēng)險(xiǎn)。

(2)社會資本方面臨的風(fēng)險(xiǎn)。社會資本方參與PPP項(xiàng)目時(shí)，首先需要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)即為項(xiàng)目的可行性風(fēng)險(xiǎn)。投標(biāo)、談判階段，社會資本方應(yīng)進(jìn)行自我評估，判斷其是否具有控制風(fēng)險(xiǎn)的能力。一般情況下，項(xiàng)目經(jīng)過充分論證并且符合國家頒布的基準(zhǔn)財(cái)務(wù)指標(biāo)后才能推行。在分析PPP項(xiàng)目交易架構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，需要通過項(xiàng)目測算獲得的財(cái)務(wù)指標(biāo)分析其是否符合相應(yīng)行業(yè)基準(zhǔn)財(cái)務(wù)指標(biāo)，以此來判斷項(xiàng)目的可行性。而在建設(shè)過程中，如果發(fā)生了工程變更，就必須要控制其在之前預(yù)估的可承受范圍之內(nèi)，一旦超過可承受范圍，則會對社會資本方自身的收益產(chǎn)生影響，那么項(xiàng)目能否繼續(xù)運(yùn)行下去就變得不可知了，甚至?xí)硪幌盗械募m紛和索賠問題。

3 工程變更對竣工結(jié)算的影響

3.1 政府方的履約能力受損

一般來說，對于實(shí)際上是否可以采取PPP模式的項(xiàng)目，就需要對其進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)務(wù)承受能力的論證，綜合考量政府方對于支出負(fù)有的相應(yīng)責(zé)任，包括股權(quán)性支出、津貼性支出、風(fēng)險(xiǎn)性支出及配套性支出。對于可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目，政府的支出責(zé)任需要扣除相應(yīng)的經(jīng)營收入，因?yàn)閷τ诮?jīng)營收入的估算影響到項(xiàng)目財(cái)政承受能力。若未能對該類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控，則可能影響到項(xiàng)目投資資金的回籠，政府方的履約能力就會受到影響。

3.2 社會資本方利益受損

3.2.1 社會資本的收益得不到保障

資本是盈利的，如果項(xiàng)目資本的內(nèi)部收益率和項(xiàng)目資本金凈收益率等財(cái)務(wù)指標(biāo)不符合標(biāo)準(zhǔn)，同樣數(shù)額的資金投資于項(xiàng)目不如投資于其他高收益領(lǐng)域或儲蓄到銀行的話，對于社會資本一方，放棄項(xiàng)目是最明智的選擇。或者，考慮到增加業(yè)績等各方面的因素，采用中標(biāo)后再行與政府方談條件的策略，以中標(biāo)為籌碼通過合同或者其他的任何方式來補(bǔ)足投資收益。

3.2.2 施工利潤倒貼

只賺一點(diǎn)施工費(fèi)用或者說是通過對施工損失做出彌補(bǔ)。基于投資收益較低,往往必須要求投資者在項(xiàng)目的建設(shè)和施工順利完成后才能尋求放棄，不過這并非太有利于項(xiàng)目的健康可持續(xù)發(fā)展。

4 以竣工結(jié)算為導(dǎo)向的工程變更優(yōu)化策略

4.1 PPP項(xiàng)目執(zhí)行制度優(yōu)化和完善

目前國內(nèi)尚未出臺專門針對PPP項(xiàng)目的工程變更相關(guān)政策法規(guī)，實(shí)踐中仍參照傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的相關(guān)法律依據(jù)，PPP項(xiàng)目建設(shè)階段與工程變更相關(guān)的問題有爆發(fā)趨勢。由于PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)工程施工的管理模式有所不同，在工程變更流程與審批程序存在一定特殊性，所以項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及政府監(jiān)管部門應(yīng)重視PPP項(xiàng)目的工程變更相關(guān)問題，早日出臺對應(yīng)的法律法規(guī)、或者更新相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，才是解決PPP項(xiàng)目工程變更引起的相關(guān)問題的基礎(chǔ)，以便執(zhí)法、監(jiān)管部門有法可依，項(xiàng)目各參與方依法依規(guī)辦事，進(jìn)而逐步引導(dǎo)我國PPP項(xiàng)目工程變更走向合法合規(guī)、穩(wěn)定可靠的趨勢。

4.2 做好審計(jì)跟蹤

大范圍或多次的工程變更，可能造成項(xiàng)目建設(shè)投資總額大幅提升，將帶來兩大后果：財(cái)政承受能力論證通不過、項(xiàng)目建設(shè)投資超過概算10%以上。在采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式的PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目建設(shè)投資總額增加后，根據(jù)PPP合同中的調(diào)價(jià)公式，政府支出責(zé)任也將隨之上升。財(cái)政部門將及時(shí)跟蹤、更新PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證情況，如出現(xiàn)論證不能通過，可能會導(dǎo)致項(xiàng)目被退庫、相關(guān)責(zé)任人被追責(zé)的后果。因此，PPP項(xiàng)目進(jìn)行工程變更時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)需會同財(cái)政部門評估對項(xiàng)目財(cái)政承受能力評價(jià)的影響，多方論證預(yù)防項(xiàng)目“出庫”。

而關(guān)于項(xiàng)目超概，一旦違反規(guī)定進(jìn)行超概投資，相關(guān)單位及責(zé)任人將面臨相應(yīng)處罰。因此當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)工程變更時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合工程變更具體情況實(shí)施對應(yīng)管理程序，視項(xiàng)目具體情況組織發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門進(jìn)行會審論證，報(bào)政府部門審批。一旦在審計(jì)跟蹤項(xiàng)目的過程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目有超概的趨勢，應(yīng)當(dāng)立即做出相應(yīng)的應(yīng)急措施，拿出備選方案計(jì)劃，做出相應(yīng)調(diào)整，及時(shí)止損。

4.3 將部分工程剝離另行立項(xiàng)實(shí)施

如果工程變更內(nèi)容中新增內(nèi)容屬于獨(dú)立項(xiàng)目，或原有項(xiàng)目中部分項(xiàng)目可以分割，則可以將這部分內(nèi)容另行立項(xiàng)單獨(dú)實(shí)施，這一做法可以在避免超概的同時(shí)，有效把控項(xiàng)目主體建設(shè)工程進(jìn)度。但可能存在以下風(fēng)險(xiǎn)：分割工程項(xiàng)目，即俗稱的“甩項(xiàng)”，改變了招投標(biāo)文件中建設(shè)內(nèi)容，有違招投標(biāo)之嫌；部分項(xiàng)目另行發(fā)包，原社會資本中標(biāo)可能性太低，可能會消極對待該方案；如中標(biāo)剝離工程的工程承包商不是原PPP項(xiàng)目的施工單位，在工程銜接、現(xiàn)場管理等環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)沖突，從而影響PPP項(xiàng)目的施工進(jìn)展。