審改新政下北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施前期審批流程研究

摘要 交通基礎(chǔ)設(shè)施項目作為線性工程，技術(shù)復(fù)雜、社會牽涉面廣、投資大、建設(shè)周期長，近年來，北京市出臺了多項相關(guān)措施，優(yōu)化項目審批流程，精簡前期工作手續(xù)。目前新的審改政策還沒有細(xì)則，在執(zhí)行過程中還存在一些問題，需進(jìn)一步研究審改政策對交通行業(yè)前期工作的影響和效果。文章通過梳理審改新政下交通項目前期工作流程及審批周期，指導(dǎo)項目前期推進(jìn);提出合理建議，促進(jìn)審改新政落地;提出前期工作流程優(yōu)化建議，加快項目落地。

關(guān)鍵詞 審改新政;交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);前期流程

中圖分類號 F426.92 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）08-0181-03

0 引言

為規(guī)范交通基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)程序，歷年來國家和北京市出臺了一系列配套法律法規(guī)，這些法律法規(guī)在保障項目合法合規(guī)建設(shè)、質(zhì)量安全保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、節(jié)約投資等方面都產(chǎn)生了重要的影響。但前期審批流程多數(shù)串聯(lián)，程序復(fù)雜，據(jù)統(tǒng)計一般交通基礎(chǔ)設(shè)施項目前期流程共分為5個階段、22個步驟、126個環(huán)節(jié)，項目前期工作從規(guī)劃方案研究至初步設(shè)計批復(fù)共需435個工作日，至開工進(jìn)場需822個工作日，前期手續(xù)非常繁瑣。

為進(jìn)一步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快交通基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，優(yōu)化營商環(huán)境，在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署下，北京市不斷深化“放管服”改革工作，整合相關(guān)環(huán)節(jié)，減少前期工作手續(xù)，近幾年市政府、委辦局和行業(yè)主管部門制定了多個政策文件。各項政策與指導(dǎo)意見的印發(fā)都是為了更好地落實《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，優(yōu)化項目審批流程，精簡前期工作手續(xù)，提高項目投資效益。

該文進(jìn)一步梳理審改新政對交通基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作產(chǎn)生的影響及存在的問題。研究在審改新政指導(dǎo)下，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目前期階段工作流程，形成審改新政下交通基礎(chǔ)設(shè)施項目前期儲備階段工作的具體要求和意見建議。

1 北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施項目前期流程及工作內(nèi)容

我國傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)程序包括：項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、開工報告和竣工驗收等工作環(huán)節(jié)，交通基礎(chǔ)設(shè)施要符合國土空間規(guī)劃，統(tǒng)一考慮建設(shè)過程中的主體工程、附屬工程，在前期協(xié)調(diào)過程中，將交通、市政、景觀、管線等放在一張藍(lán)圖中去分析，同時要充分考慮征地拆遷、管線改移、樹木伐移、文物保護(hù)、交通導(dǎo)改、環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境影響、與河道、軌道交通關(guān)系等可實施性，將安全、綠色和可實施性作為目標(biāo)去實現(xiàn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項目為政府投資的公益性質(zhì)工程，關(guān)系到人民出行滿意度和幸福度[1]。

傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施項目需要編制和批復(fù)道路規(guī)劃條件、雨污水排除和河道規(guī)劃、項目管線綜合、項目建議書、設(shè)計方案、水影響評價、環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定風(fēng)險分析、防洪影響評價等其他各類相關(guān)的技術(shù)咨詢、可行性研究報告、初步設(shè)計及概算。

2 現(xiàn)存問題分析

傳統(tǒng)工作流程下，城市基礎(chǔ)設(shè)施類項目至竣工驗收主要審批周期約為239個工作日。如涉及河道、綠地、文物等事項，在相應(yīng)行政許可、行政確認(rèn)、公共服務(wù)等事項均并聯(lián)辦理的情況下，另需約90個工作日，可見整個周期的工作時間冗長，需要協(xié)調(diào)和解決的問題較多。

2.1 規(guī)劃編制部門分散、統(tǒng)籌不足

在常規(guī)模式下，規(guī)劃國土部門主牽頭編制空間規(guī)劃，發(fā)展改革部門牽頭編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，各行業(yè)主管部門牽頭編制行業(yè)內(nèi)交通發(fā)展規(guī)劃。在這種情況下，交通基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項目前期各審批辦理過程中，會出現(xiàn)部門分散、各部門要求和標(biāo)準(zhǔn)不一致、國土空間布局不統(tǒng)一的問題。規(guī)劃、國土機(jī)構(gòu)整合“兩規(guī)合一”仍在進(jìn)行時，線性工程占用農(nóng)用地、林地甚至基本農(nóng)田的情況時有發(fā)生。這在一定程度上有損國家利益，需要進(jìn)一步完善。

2.2 項目儲配不足，規(guī)劃定儲備、儲備定計劃項目鏈條未有效形成

目前由各區(qū)政府（區(qū)發(fā)改委）及行業(yè)主管部門上報儲備項目，由市發(fā)展和改革委員會牽頭進(jìn)行項目儲備。但項目儲備的規(guī)劃參與度不高。一方面，未能統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃建設(shè)發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用;另一方面，對于重大項目預(yù)研究不足，列入計劃后城鄉(xiāng)、土地規(guī)劃調(diào)整周期較長，客觀上制約工程進(jìn)度。

2.3 串聯(lián)辦理、前置條件多導(dǎo)致審批周期長

主體工程與附屬工程、道路與管線、選址意見書和用地預(yù)審、建設(shè)工程用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證、掘路許可和交通導(dǎo)改手續(xù)等串聯(lián)辦理，前置條件多有時互為前置，導(dǎo)致審批周期長。

2.4 項目投資分級決策把控機(jī)制有待進(jìn)一步完善、執(zhí)行基本建設(shè)程序管理有待進(jìn)一步規(guī)范

可行性研究報告、初步設(shè)計概算和竣工決算等環(huán)節(jié)對部分項目的成本控制作用沒有得到有效發(fā)揮，投資超概算現(xiàn)象時有發(fā)生。同一項目涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購和信息化等建設(shè)內(nèi)容審批分散在發(fā)改、財政、經(jīng)信等不同部門，也在一定程度上造成建設(shè)實施不同步，導(dǎo)致后期增加不必要的拆改成本。

3 審批制度改革政策梳理

2018年9月14日，北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《〈北京市工程建設(shè)項目審批制度改革試點實施方案〉的通知》（京政辦發(fā)〔2018〕36號），通知中首次明確提出了要建立全流程和全周期、全要素和全方位的工程建設(shè)項目審批和管理體系，目標(biāo)是將整個審批流程的時間壓縮至100個工作日以內(nèi)，主要包括將審批流程統(tǒng)一化，將審批環(huán)節(jié)進(jìn)行精簡，將審批體系進(jìn)行完善，統(tǒng)籌各方力量進(jìn)行落地實施。

將審批流程進(jìn)一步統(tǒng)一化的主要工作包括：優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的審批階段，劃分為立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收等四個階段。將交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目按照資金來源分為政府投資項目和社會投資項目。政府投資項目按照并聯(lián)辦理、應(yīng)減盡減原則，在決策和實施層面結(jié)合實際優(yōu)化審批流程。同時大力推廣并聯(lián)審批，由一家牽頭辦理，設(shè)定辦理時限和要求，進(jìn)一步控制審批時間。將審批體系進(jìn)一步完善的主要工作包括：（1）以《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》為統(tǒng)領(lǐng)，通過總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，逐層傳導(dǎo)和落實城市總體規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)，逐級深化和細(xì)化各項規(guī)劃的內(nèi)容要求;以“兩規(guī)合一”為基礎(chǔ)，以各專項規(guī)劃為支撐，逐步實現(xiàn)“多規(guī)合一”，即“一張藍(lán)圖”干到底。建立健全空間規(guī)劃信息平臺和“多規(guī)合一”協(xié)同平臺，從空間布局、規(guī)?？刂啤⒏叨裙芸?、城市設(shè)計、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施支撐條件、周邊環(huán)境實施保障條件等方面，研究形成項目規(guī)劃實施綜合方案。（2）“一個系統(tǒng)”實施統(tǒng)一管理：目的就是要整合現(xiàn)有各部門的審批信息平臺，形成全市統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)。

2018年11月8日，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會關(guān)于印發(fā)《北京市政府投資工程建設(shè)項目審批制度改革試點工作方案》的通知，提出政府投資工程建設(shè)項目劃分為“儲備”“策劃生成”及“審批”三個階段，布置了三個重點任務(wù)：建立“一張藍(lán)圖”信息保障及更新機(jī)制、建立市級建設(shè)項目規(guī)劃儲備庫、完善項目策劃生成機(jī)制。其中建設(shè)項目規(guī)劃儲備庫是以北京城市總體規(guī)劃為引領(lǐng)，依據(jù)我市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，基于“一張藍(lán)圖”信息系統(tǒng)建立的全市建設(shè)項目規(guī)劃儲備庫。通過儲備庫將規(guī)劃國土、發(fā)展改革、交通、水務(wù)、教育、衛(wèi)計、環(huán)衛(wèi)、消防、民防等各部門系統(tǒng)互聯(lián)，實現(xiàn)信息共享。根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展需要，先期開展“多規(guī)合一”協(xié)同研究工作，達(dá)到項目落地技術(shù)要求后，形成近期建設(shè)規(guī)劃。優(yōu)先開展下一年度市級重點工程項目儲備工作，逐步擴(kuò)大儲備范圍，實現(xiàn)各入庫項目信息空間化。

2019年7月11日，為進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資成本管控，提高投資效益，規(guī)范投資行為，北京市印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)市級政府性投資建設(shè)項目成本管控若干規(guī)定（試行）的通知》（京發(fā)改〔2019〕990號），按照《規(guī)定》，由于交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的復(fù)雜性，其審批又回到項目建議書（或前期工作計劃單）、可行性研究報告、初步設(shè)計概算三步走的常態(tài)。一是為了給前期勘察設(shè)計工作預(yù)留出足夠的時間和空間，《規(guī)定》提出在審批項目建議書（或前期工作計劃單）時可提前核準(zhǔn)勘察設(shè)計招標(biāo)，安排前期工作費，用于建設(shè)單位的前期研究，進(jìn)一步做深做實項目前期，深化方案，保證項目能夠落地實施，對前期工作給予了充分保障。二是為加強(qiáng)項目全周期成本管控，統(tǒng)籌管控項目固定資產(chǎn)投資及建成后開辦經(jīng)費、運行維護(hù)等支出，要求項目單位在編制可行性研究報告時應(yīng)單獨編制相關(guān)內(nèi)容。三是在可行性研究報告中單獨編制需同步實施的工程建設(shè)、設(shè)備采購、信息化建設(shè)等內(nèi)容，報市發(fā)展改革委統(tǒng)一審批。四是未批復(fù)可行性研究報告原則上不得開展施工（含土護(hù)降工程）招標(biāo)。

4 審改新政下交通類建設(shè)項目影響分析

4.1 “多規(guī)合一”協(xié)同平臺前期工作新增內(nèi)容及要求梳理

“多規(guī)合一”平臺下，在規(guī)劃儲備階段，市規(guī)土委依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃及規(guī)劃實施單元，土地儲備計劃、供地計劃等，市發(fā)改委依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃等，各行業(yè)主管部門、各區(qū)政府和相關(guān)單位依據(jù)各自發(fā)展建設(shè)需求提出儲備項目。納入市發(fā)改委政府投資項目儲備庫的建設(shè)項目，應(yīng)同時納入建設(shè)項目規(guī)劃儲備庫。儲備項目應(yīng)符合城市總體規(guī)劃。各類規(guī)劃條件進(jìn)行統(tǒng)一布置和設(shè)計，整合成一個規(guī)劃儲備條件。在策劃生成階段，發(fā)展改革主管部門依據(jù)國民發(fā)展和項目輕重緩急程度，提出計劃安排，下達(dá)前期工作計劃單，明確項目建設(shè)主體，同意開展勘察設(shè)計招標(biāo)、可行性研究報告編制和各類專項報告或咨詢的編制等，對設(shè)計文件的深度提出了更高的要求。

4.2 《規(guī)定》指導(dǎo)下前期新增工作內(nèi)容及要求梳理

在項目規(guī)劃選址階段，市發(fā)展改革委應(yīng)會同市財政局及相關(guān)市級行業(yè)主管部門依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)清單對項目用地規(guī)模、建設(shè)規(guī)模進(jìn)行聯(lián)合審核，作為規(guī)劃自然資源部門審定規(guī)劃選址的依據(jù)。

編制發(fā)布市級政府性投資項目功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單和投資造價指導(dǎo)清單，作為編制、評估以及審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計概算的依據(jù)。市級政府性投資項目原則上應(yīng)嚴(yán)格按照功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單和投資造價指導(dǎo)清單實施，確因特殊情況需超出標(biāo)準(zhǔn)清單規(guī)定的，應(yīng)由項目主管部門提請市政府專題審議。

項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。初步設(shè)計概算必須嚴(yán)格執(zhí)行可行性研究報告批復(fù)文件要求，初步設(shè)計概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告投資估算10%的，必須重新編制和報批可行性研究報告。

4.3 審改新政下交通類建設(shè)項目影響分析

審改新政下的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，在儲備階段即進(jìn)行了各級各類規(guī)劃條件的整合，對影響項目設(shè)計方案的基本農(nóng)田和生態(tài)紅線等控制性因素進(jìn)行了提前的劃定，為方案比選和深化提供了技術(shù)支撐，避免在后期的推進(jìn)過程中出現(xiàn)顛覆性的變更;在策劃生成階段，利用儲備階段已經(jīng)完成的“多規(guī)合一”的成果，進(jìn)一步深化各項專業(yè)，達(dá)到落地的深度和精度要求，進(jìn)一步融合用地預(yù)審要求，將交通主體和附屬設(shè)施、地上和地下管線設(shè)施、交通與綠化、市政的關(guān)系統(tǒng)籌考慮，避免各自為政，互相掣肘，把原來的串聯(lián)變成并聯(lián)，進(jìn)一步提高了審批的時效性，要求設(shè)計深度達(dá)到初步設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，提高了設(shè)計質(zhì)量。

5 審改新政下交通基礎(chǔ)設(shè)施項目實施效果

串聯(lián)改并聯(lián)，且限時審批，接力跑單型改為綜合審批型，加快了體內(nèi)循環(huán)，縮短了審批時間，也縮短了項目總體辦理的周期。

規(guī)劃部門從原來的被動校核服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃引領(lǐng)，對項目各項規(guī)劃落地和保證一張藍(lán)圖的實施具有先導(dǎo)性的作用，能夠綜合統(tǒng)籌交通、園林、水利、文物等各相關(guān)部門，使得項目在前期推進(jìn)過程中各項手續(xù)的辦理更加便捷和順利。

下放手續(xù)辦理，加快了項目審批。主要是在土地審批權(quán)限上下放，減少了多層審批，加快了審批的時間，為后續(xù)落地提供了制度保障。

北京市發(fā)改委、規(guī)劃委、交通委儲備庫合并，解決了城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的多規(guī)合一。實現(xiàn)了規(guī)劃引領(lǐng)、發(fā)改統(tǒng)籌、國土管控、科學(xué)決策，為解決大城市交通擁堵問題、實現(xiàn)交通引導(dǎo)發(fā)展提供了良好的條件。

項目分階段：儲備、策劃生成、審批三個階段，分類型：重大項目、一般項目、小型市政三種類型，針對不同項目特點設(shè)置不同的管理方法，更具針對性。一般項目前期工作計劃單解決了項目立項批復(fù)前的項目主體及勘察設(shè)計招投標(biāo)問題，可以提前研究，特別是重大項目必要時在儲備階段就可以開展勘察設(shè)計招投標(biāo)，可以對相關(guān)問題提早研究，解決了重大項目研究時間不足問題及因此帶來的后續(xù)實施困難等問題。

6 主要結(jié)論與建議

審改新政在“多規(guī)合一”、共享信息、簡化審批流程、加快項目審批、提升項目質(zhì)量、提高經(jīng)濟(jì)效益等方面達(dá)到了國家和北京市對優(yōu)化營商環(huán)境的要求，值得各地推廣借鑒。

審改新政在實際操作中，仍存在一定的問題，需要各方加強(qiáng)協(xié)作，主動承擔(dān)，主動服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管。理解審改新政加快項目審批的初衷，發(fā)揮建設(shè)單位主體責(zé)任，主動作為，提前把工作做細(xì)做透，能提前完成的盡可能提前完成，合力而為，真正發(fā)揮審改新政的作用，保障項目高質(zhì)量、高效益、高效率順利實施完成。

參考文獻(xiàn)

[1]劉軍. 工程建設(shè)項目審批制度改革“北京模式”的建立與發(fā)展[J]. 北京規(guī)劃建設(shè)， 2021（2）： 106-113.

收稿日期：2022-02-11

作者簡介：王曉穎（1983—），女，碩士研究生，高級工程師，研究方向：交通建設(shè)與管理。