注重防范執(zhí)法行為所引起的執(zhí)法風險

曹達全

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調(diào)，必須確立底線思維，防范風險挑戰(zhàn)，這為我國加強風險防范工作提出了總體要求。對于政府來說，不僅要做好社會風險防范和化解工作，更要注重防范執(zhí)法行為自身所引起的執(zhí)法風險。一段時期以來，重大行政決策風險已經(jīng)受到人們的普遍關(guān)注，相關(guān)制度也得以逐步建立和完善，而其他執(zhí)法行為所引發(fā)的執(zhí)法風險問題卻沒能足夠重視，仍存在風險防范工作不到位、制度設(shè)計不科學等諸多問題。提高對執(zhí)法風險的防范意識和應(yīng)對能力，建立健全風險防控制度，全面推進各部門各領(lǐng)域執(zhí)法風險防范工作，不僅是政府風險防范的題中之義，而且應(yīng)當作為先于防范社會風險的任務(wù)來抓。

一、高度重視執(zhí)法風險帶來的負面影響

做好執(zhí)法風險防控工作，首先必須確立充分的風險意識。只有對執(zhí)法風險發(fā)生的實際危害有充分認識，對執(zhí)法風險有充分的理解和把控能力，才能夠促進執(zhí)法單位和個人采取更加有效的防范措施，盡量避免風險的發(fā)生。

執(zhí)法風險發(fā)生后，會給國家和社會帶來重大損失并增加不必要的工作任務(wù)。風險并非一定發(fā)生，可一旦發(fā)生就會帶來諸多負面影響，甚至造成重大損失。執(zhí)法者有可能會因為存在官僚作風而把好事辦砸，損害政府的自身形象，造成社會負面影響。執(zhí)法者可能會因為缺乏應(yīng)有的責任意識致使執(zhí)法不到位或者是失職，從而有可能會誘發(fā)社會安全事故，給國家、社會帶來重大經(jīng)濟損失。執(zhí)法者如果違法執(zhí)法，更是會損害群眾利益。執(zhí)法風險一旦發(fā)生，尤其是在引發(fā)重大社會公共事件后，執(zhí)法者及其單位在原有執(zhí)法工作任務(wù)外，就必須增加不必要的工作任務(wù)，以彌補執(zhí)法過失所帶來的諸多不利影響，如安撫受害人情緒、回應(yīng)民眾和媒體關(guān)注、消除社會負面影響、賠償執(zhí)法不當所造成的財產(chǎn)損失等，乃至需要在執(zhí)法方式或執(zhí)法政策等方面作出新的調(diào)整。

風險即使不會實際發(fā)生，執(zhí)法者的風險意識也會直接影響執(zhí)法態(tài)度和執(zhí)法行為。風險意識包括人們對風險所持有的態(tài)度和對風險的理解及把控，而其中具備風險防范的正確態(tài)度最為關(guān)鍵。以下兩種對待執(zhí)法風險的態(tài)度均不利于執(zhí)法工作的正常開展，一是忽視執(zhí)法風險的存在，二是過于懼怕執(zhí)法風險的發(fā)生。執(zhí)法者麻痹大意、忽略執(zhí)法風險的潛在威脅，往往會造成執(zhí)法風險的實際發(fā)生;而執(zhí)法者對執(zhí)法風險存在懼怕心理，則有可能導致執(zhí)法者不敢為、不愿為，影響其正常的執(zhí)法工作。要使執(zhí)法者普遍確立正確對待風險的態(tài)度，不僅需要加強對執(zhí)法者的思想教育，而且有必要在制度層面上為執(zhí)法者提供明確的行為規(guī)范指引。

執(zhí)法風險所造成的社會危害更大。一般社會風險，政府如果能夠有效控制，很容易得到廣大民眾和社會的支持。而由執(zhí)法行為所引起的執(zhí)法風險，即使得到妥善處理，也會對政府產(chǎn)生負面影響。執(zhí)法風險的實際發(fā)生，不僅會損害到當事人利益，還會損害到政府公信力，乃至法律的權(quán)威。因此，一次執(zhí)法風險的發(fā)生，如執(zhí)法者玩忽職守造成安全事故，不僅徒增執(zhí)法以外的風險處理工作，還有可能會增加執(zhí)法者事后工作的難度。

二、充分把握執(zhí)法風險形成機理和演變規(guī)律

相比較一般社會風險的形成，執(zhí)法風險則有其獨特的形成機理和演變規(guī)律。執(zhí)法風險源于執(zhí)法行為，而又不能僅僅依賴于執(zhí)法行為加以控制，這就為執(zhí)法者做好執(zhí)法風險防范工作增加了難度、提出了挑戰(zhàn)。因此，準確把握執(zhí)法風險形成機理和演變規(guī)律就成為做好執(zhí)法風險防控工作的首要任務(wù)。

充分把握執(zhí)法風險形成機理，是避免風險實際發(fā)生的關(guān)鍵。執(zhí)法風險形成有可能源自執(zhí)法者自身，也有可能是源自執(zhí)法環(huán)境。執(zhí)法者行為習慣不良、工作能力不強，均有可能成為執(zhí)法風險的誘因。執(zhí)法體制機制不暢或者是制度不完善也有可能誘發(fā)執(zhí)法風險的發(fā)生。例如，執(zhí)法者不能以執(zhí)法者身份嚴格要求自己，執(zhí)法時情緒變化，就有可能會引發(fā)與被執(zhí)法者之間的情緒沖突，甚至是肢體沖突。執(zhí)法者不能適應(yīng)新的執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法要求，不考慮現(xiàn)實問題的復雜性而搞一刀切，則有可能會誘發(fā)社會公共事件的發(fā)生。有些執(zhí)法風險在執(zhí)法過程中容易被發(fā)現(xiàn)并可以及時采取防范措施，而有些潛在的執(zhí)法風險，則有可能難以發(fā)現(xiàn)或者是在短期內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)。如有些執(zhí)法部門或執(zhí)法人員長期存在的不良習氣，如果不及時加以改正或采取管控措施，就很有可能會誘發(fā)執(zhí)法風險的發(fā)生，造成不良社會影響，如執(zhí)法者與民眾沖突。政出多門，不僅會造成具體執(zhí)法者無所適從，進而不作為、亂作為，長此以往，還有可能誘發(fā)民眾對政府的對抗心理。執(zhí)法風險防范工作關(guān)鍵在防，這就要求執(zhí)法者及其執(zhí)法單位在日常執(zhí)法工作中注意觀察，在采取執(zhí)法行動時盡量做好風險點預判和識別工作，積極主動消除風險形成誘因，做到未雨綢繆。

充分把握執(zhí)法風險形態(tài)演變規(guī)律，是提高風險應(yīng)對能力的關(guān)鍵。執(zhí)法風險形態(tài)多樣，可能表現(xiàn)為人身傷害、財產(chǎn)損失，也可能表現(xiàn)為社會公共安全危機等，風險形態(tài)的存在可能是顯性的，也可能是隱性的。就具體執(zhí)法行為而言，風險以何種形式發(fā)生、具有何種影響程度、持續(xù)多長時間，均具有不確定性。不同執(zhí)法領(lǐng)域的風險形態(tài)也會呈現(xiàn)不同差異，這就要求執(zhí)法者結(jié)合自身部門工作特點，注重總結(jié)經(jīng)驗教訓，加強對風險形態(tài)演變規(guī)律的認識和把控，避免風險實際發(fā)生。對于不能避免發(fā)生的風險要爭取以最小代價及時化解，尤其要避免風險發(fā)生后不斷擴大規(guī)模。

三、做好執(zhí)法風險防范工作必須提高政治站位

做好執(zhí)法風險防范工作，不僅要堅持依法執(zhí)法和加強風險防范兩手抓，注重從源頭上預防執(zhí)法風險的實際發(fā)生，更需要著眼于長遠目標加強制度建設(shè)。

要把防范執(zhí)法風險作為相對獨立于依法執(zhí)法的工作來抓。作為執(zhí)法工作重要方面和必備環(huán)節(jié)，防范執(zhí)法風險并不能僅僅依賴于依法執(zhí)法，而是要把防范執(zhí)法風險作為相對獨立于依法執(zhí)法的工作來抓，這是由風險防范與依法執(zhí)法工作的區(qū)別所決定的。首先，風險防范與依法執(zhí)法的工作內(nèi)容不同。執(zhí)法是對已發(fā)生問題的處理，執(zhí)法對象和目的具有確定性，而風險防范是對不確定是否發(fā)生的事件做好預案，采取預防性措施。至于應(yīng)該采取哪些預防性措施，只能依據(jù)對風險的基本預判來決定。其次，風險防范與依法執(zhí)法的目標存在差異。執(zhí)法主要在于落實法律所賦予的職責任務(wù)，而執(zhí)法風險防范則是要保障公民生命財產(chǎn)、國家和社會利益不受意外損失。這就要求執(zhí)法者不僅要依法執(zhí)法，還要做到安全執(zhí)法、和諧執(zhí)法和科學執(zhí)法，避免執(zhí)法風險的發(fā)生。在某些情形下，防范執(zhí)法風險甚至有可能與依法執(zhí)法的工作目標存在沖突，如為了人民群眾的人身安全或社會安全而放棄某些執(zhí)法項目，等等。最后，風險防范與依法執(zhí)法的工作思路不同。依法執(zhí)法要求執(zhí)法者必須確立規(guī)則思維，依據(jù)客觀事實和法律規(guī)則行事，而防范執(zhí)法風險則是要求執(zhí)法者必須在依法執(zhí)法的基礎(chǔ)上確立底線思維，增強危機意識，有“防患于未然”的工作態(tài)度。

必須分別落實風險責任與執(zhí)法責任。風險責任與依法執(zhí)法責任應(yīng)當分別加以落實。其一，執(zhí)法者和個人是否承擔風險責任，不僅要考慮是否依法執(zhí)法，還要考慮是否采取必要的風險防范措施。其二，風險責任主要包括風險管控的制度建設(shè)責任、風險管控的崗位責任和風險管控的行為責任等幾個方面。其三，風險責任應(yīng)當以是否落實風險防范必要措施的“行為責任”作為問責的主要依據(jù)，而不宜以風險是否發(fā)生作為依據(jù)的“結(jié)果問責制”。風險發(fā)生的不確定性決定風險發(fā)生所造成的后果只能作為是否承擔風險責任的考慮因素之一，但不能作為執(zhí)法者承擔風險責任的主要依據(jù)。這種責任制度有利于調(diào)動執(zhí)法單位和個人依法執(zhí)法與風險防范兩個方面的工作積極性，也有利于促進執(zhí)法單位和個人更加重視日常執(zhí)法風險防范工作，保證執(zhí)法風險防范任務(wù)和措施的具體落實，盡量避免風險發(fā)生。

把防范執(zhí)法風險工作加以規(guī)范化和制度化。從長遠來看，建立和完善風險防范的體制機制、完善相關(guān)制度，是防止風險發(fā)生的根本保障。國家和地方政府陸續(xù)出臺一系列相關(guān)制度和政策措施，但是要實現(xiàn)執(zhí)法風險防范工作的規(guī)范化和制度化，仍有相當長的路要走。一是全面建立風險防范工作制度，明確風險防范工作的目標任務(wù)、工作內(nèi)容、責任分擔等相關(guān)事宜。二是積極組織開展風險評估工作，實現(xiàn)各執(zhí)法領(lǐng)域風險評估工作的常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。三是建立和完善本地區(qū)或本部門執(zhí)法風險防范工作機制。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，明確提出要建立健全行政執(zhí)法風險防控機制，這更是對行政執(zhí)法部門今后一段時期風險防范工作的具體要求。四是在法律層面上明確把執(zhí)法風險防范作為所有執(zhí)法的必要環(huán)節(jié)，以保證執(zhí)法風險防范工作有法可依。

（作者系中共江蘇省委黨校法政教研部教授）

責任編輯：劉景昌