國家助學(xué)貸款運(yùn)行成本補(bǔ)償制度的缺失與建立

朱海燕

摘要：我國自2004年出臺(tái)的國家助學(xué)貸款新政策（國辦發(fā)[2004]51號(hào)），基本規(guī)避了銀行因?qū)W生信用而產(chǎn)生的外部風(fēng)險(xiǎn)。但是，在新政策運(yùn)行過程中，由于學(xué)生貸款單筆金額較小而銀行操作成本與大額貸款基本相同，這在很大程度上影響了銀行的放貸積極性和貸款的按約發(fā)放。本文借助外部性經(jīng)濟(jì)模型分析，探索補(bǔ)充對中標(biāo)銀行的具體經(jīng)辦人員的結(jié)構(gòu)性外部激勵(lì)制度，以切實(shí)保障銀行按照企業(yè)行為正常審核與發(fā)放貸款，并為國家在市場經(jīng)濟(jì)條件下恰當(dāng)規(guī)制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供必要的參考。

關(guān)鍵詞：國家助學(xué)貸款 激勵(lì) 經(jīng)濟(jì)模型

一、現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐

1、現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)。

為了在市場經(jīng)濟(jì)條件下利用金融手段完善普通高校貧困生資助體系，加大資助力度，我國于1999年在8省市試點(diǎn)、2000年推廣、2004年做出重大調(diào)整國家助學(xué)貸款（以下簡稱貸款）。在一系列政策中，以1999年6月的《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定（試行）》和2004年6月的《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作若干意見的通知》為核心，其中后者為目前的執(zhí)行規(guī)范。2004年的通知規(guī)定，對高校實(shí)行借款總額包干，原則上按全日制普通本?？茖W(xué)生（含高職學(xué)生）、研究生以及第二學(xué)士學(xué)位在校生總數(shù)20%的比例、生均每年6000元的標(biāo)準(zhǔn)（全國學(xué)費(fèi)每年生均5000元，住宿費(fèi)800-1200元）確定;由政府委托國家助學(xué)貸款管理中心通過招投標(biāo)方式確定經(jīng)辦銀行，中心按協(xié)議支付貼息（在校期間財(cái)政和高校各承擔(dān)50%，畢業(yè)后學(xué)生自付），貸款的發(fā)放實(shí)行額度內(nèi)高校審核，銀行批準(zhǔn);借款學(xué)生畢業(yè)后在1至2年開始還貸、6年內(nèi)還清，其中畢業(yè)后自愿到艱苦地區(qū)、艱苦行業(yè)工作，達(dá)到一定年限的借款學(xué)生，可以獎(jiǎng)學(xué)金代償;建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制（按貸款發(fā)生額的15%，財(cái)政和高校各承擔(dān)50%），補(bǔ)償銀行的損失。國家金融管理等有關(guān)部門、經(jīng)辦銀行、國家助學(xué)貸款管理中心及各高校共同建立還款約束機(jī)制。

上述與銀行相關(guān)的貸款制度設(shè)計(jì)系自外部對銀行整體作出的，缺乏針對銀行內(nèi)部具體經(jīng)辦人員（以下簡稱經(jīng)辦人員）的結(jié)構(gòu)性激勵(lì)內(nèi)容。制度對銀行整體的約束是指導(dǎo)性的，貸款的最終發(fā)放必須通過銀行的經(jīng)辦人員具體操作才能實(shí)現(xiàn)的。

2、制度運(yùn)行的實(shí)際結(jié)果。

根據(jù)教育部官方網(wǎng)站信息和中國教育報(bào)，貸款自1999年試點(diǎn)后推廣，2003年基本叫停，2004年出臺(tái)新辦法。自1999年開展貸款工作以來，全國申請貸款累計(jì)總?cè)藬?shù)395.2萬人，銀行審批人數(shù)240.5萬人;申請貸款累計(jì)總金額305.6億元，銀行審批金額201.4億元。其中，自2004年6月貸款新機(jī)制實(shí)施以來至2006年6月底，全國申請貸款人數(shù)211.1萬人，銀行審批人數(shù)154.3萬人;申請貸款金額171.8億元，銀行審批金額131.7億元（參見教育部網(wǎng)站）。抽樣調(diào)查的結(jié)果，2005年貸款不良貸款率約為12.88%，相對2003年和2004年年底呈增長趨勢（徐莉，石曉春，2005）。

根據(jù)包干標(biāo)準(zhǔn)，2005年普通高校在校生是1350萬，應(yīng)貸金額為162億，但是2004年6月底至2006年6月底兩年實(shí)際審批金額才是131億元，貸款不足率超過了100%，這與住房、汽車、家電等消費(fèi)信貸的大幅增長形成鮮明對照;2005年8個(gè)試點(diǎn)城市抽樣不良貸款率為12.88%（教育部將銀行的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定在15%，總體實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平應(yīng)高于15%，因在此水平上許多銀行拒絕投標(biāo)），而呆賬率達(dá)6%銀行就會(huì)虧損（酈解放，2002）。

二、現(xiàn)行制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1、賣方壟斷與最高限價(jià)。

我國對金融業(yè)實(shí)行嚴(yán)格管制的行業(yè)準(zhǔn)入制度。除極個(gè)別民間銀行如發(fā)展銀行以外，各級(jí)商業(yè)銀行均為國有金融企業(yè)?；谫u方壟斷的市場結(jié)構(gòu)，金融業(yè)整體的競爭必然是嚴(yán)重不完全的，這就必然導(dǎo)致低端客戶服務(wù)方面存在過度需求即供給不足。另外，貸款采用招投標(biāo)方式，中標(biāo)的國有商業(yè)銀行作為獨(dú)立的供給方，而國家助學(xué)貸款的需求方則為數(shù)目眾多的貧困生，因此各地貸款市場呈賣方獨(dú)家壟斷的市場結(jié)構(gòu)形態(tài)。為了追求利潤最大化，經(jīng)辦銀行存在收取高于完全競爭金融市場均衡價(jià)格而減少貸款發(fā)放的激勵(lì)。進(jìn)一步地，銀行憑借壟斷地位在高端市場收取數(shù)額滿意的高額利潤后，缺乏辦理貸款這一低端業(yè)務(wù)的必要積極性。

實(shí)踐中，經(jīng)辦銀行必須執(zhí)行中央銀行制定的統(tǒng)一利率，在政府政策指導(dǎo)下發(fā)放貸款，這就相當(dāng)于政府對助學(xué)貸款制定了最高限價(jià)。

完全競爭、賣方獨(dú)家壟斷和獨(dú)家壟斷最高限價(jià)下的貸款供求分析如上圖所示（橫軸表示貸款絕對數(shù)量，縱軸是以單位貸款衡量的貸款相對成本或收益）。獨(dú)家經(jīng)辦銀行的貸款供給曲線即為市場供給曲線為S，需求曲線從而銀行的平均收益曲線為d（AR），銀行的邊際收益曲線為MR，所以根據(jù)利潤最大化原則：

在完全競爭的市場結(jié)構(gòu)條件下，貸款的均衡價(jià)格為Pe，均衡數(shù)量為Qe;

在賣方獨(dú)家壟斷的市場結(jié)構(gòu)條件下，銀行利潤最大化價(jià)格為較高的Pr，發(fā)放數(shù)量為較少的Qrd，過度供給即需求缺口為ErdErs即（Qrs-Qrd）;

在國家最高限價(jià)政策作用下，獨(dú)家壟斷的貸款發(fā)放價(jià)格為Pg，需求數(shù)量為Qgd，供給數(shù)量為Qgs，過度需求或供給缺口為EgsEgd即（Qgd-Qgs）。目前國家助學(xué)貸款運(yùn)行實(shí)踐為上述最后一種市場結(jié)構(gòu)情形。

2、正的外部影響與偏高的結(jié)構(gòu)性成本——收益比。

高等教育消費(fèi)行為具有典型的正的外部性影響：接受高等教育除了增加受教育者本人的人力資本存量以提高其未來收入外，還為社會(huì)培養(yǎng)了遵紀(jì)守法的文明公民，基于其本人的知識(shí)積累、創(chuàng)新與外溢從而提高了社會(huì)整體的產(chǎn)出水平，在我國特殊國情下還具有緩解人口過多造成的資源緊缺、環(huán)境惡化問題。另外，與其他貸款業(yè)務(wù)相比，貸款筆數(shù)多、單筆貸款數(shù)額小，而辦理每筆業(yè)務(wù)所需付出的審核、批準(zhǔn)、追繳等勞務(wù)數(shù)量卻基本相同（盡管實(shí)行新意見后審核成本有所下降，但是風(fēng)險(xiǎn)金以外的違約責(zé)任由經(jīng)辦人員自負(fù)，使得貸款業(yè)務(wù)員絲毫不敢掉以輕心），在利率相同的前提下，理性經(jīng)辦人員的現(xiàn)實(shí)選擇必然是不辦或少辦。因?yàn)榧俣ㄋ蟹N類貸款的銀行外部成本（銀行支付的存款利率或自有資金的機(jī)會(huì)成本利率）與外部收益（發(fā)放貸款所收取的利率）相同，但是單位貸款的平均操作成本是不同的，國家助學(xué)貸款的平均內(nèi)部成本偏高。正是對經(jīng)辦人員偏高的操作成本的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償缺失，才形成了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金下的貸款瓶頸。

由于銀行僅能分享高等教育產(chǎn)生的正的外部影響的極小部分，其余絕大部分被全社會(huì)得到（銀行私人收益曲線d（AR）低于社會(huì)收益曲線），同時(shí)國家助學(xué)貸款的內(nèi)部操作成本相對較高（銀行私人成本曲線S高于社會(huì)成本曲線），所以最高限價(jià)下成本一一收益比偏高的貸款這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品得不到經(jīng)辦人員的青睞，銀行最優(yōu)的發(fā)放數(shù)量低于社會(huì)最優(yōu)數(shù)量。

綜上所述，在目前條件下，經(jīng)辦銀行如果發(fā)放Qgd數(shù)量的國家助學(xué)貸款，其市場福利損失將為三角形EgsEgdEds。

三、激勵(lì)環(huán)節(jié)的制度改進(jìn)

近些年以來我國正在逐步深化金融制度改革，人民銀行已經(jīng)不再辦理商業(yè)金融業(yè)務(wù)而成了政府的金融管理部門，四大國有商業(yè)銀行正在進(jìn)行企業(yè)化改革，政策性金融業(yè)務(wù)擬建立專門銀行辦理。因此四大國有商業(yè)銀行應(yīng)視為在市場環(huán)境中追求利潤最大化的獨(dú)立企業(yè)，國家不應(yīng)直接干預(yù)其日常內(nèi)部分配管理，單純依靠從銀行內(nèi)部尋求經(jīng)辦人員激勵(lì)的路子不可取。目前實(shí)行的國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)基金的初衷是補(bǔ)償銀行的市場福利損失即三角形EgsEgdEds部分，將貸款發(fā)放量從Egs點(diǎn)的Qgs推進(jìn)到更高水平如Egd點(diǎn)的Qgd，但是實(shí)踐中依然存在高出100%的不足率說明僅僅補(bǔ)償了其福利損失的一部分，僅自外部整體性補(bǔ)償了銀行的私人收益與社會(huì)收益的差額（右移d（AR）），卻沒能補(bǔ)償其內(nèi)部具體經(jīng)辦人員的結(jié)構(gòu)性偏高相對操作成本（S偏高）。

因?yàn)楦叩冉逃度刖哂虚L期性，尤其是其消費(fèi)具有典型的正的外部影響，相對于貧困生家庭收入而言數(shù)額較大，所以國家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其社會(huì)公共職能，將高等教育供給作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品（不具有排他性但是具有競爭性）對待。同時(shí)，貸款的信用性政策定位提高了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)提供15%的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對銀行辦理貸款這一信用性貸款進(jìn)行外部系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，以提高其私人收益至社會(huì)收益水平，消除因信用而形成的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和外部影響造成的私人收益偏低和供給不足，初步解決銀行整體的激勵(lì)不足問題，這相當(dāng)于向右移動(dòng)銀行的收益曲線d（AR）。

考慮到經(jīng)辦人員經(jīng)辦不同貸款業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)性成本差異問題，即貸款業(yè)務(wù)的內(nèi)部操作成本相對偏高，還應(yīng)創(chuàng)建在銀行內(nèi)部針對具體經(jīng)辦人員的結(jié)構(gòu)性激勵(lì)制度，以降低其供給成本至其他貸款業(yè)務(wù)的平均水平，使其辦理該項(xiàng)貸款時(shí)能夠達(dá)到與其他業(yè)務(wù)相同的收益一一成本比，改變經(jīng)辦人員的內(nèi)部激勵(lì)不足為外部補(bǔ)償下的激勵(lì)相容，這相當(dāng)于向右移動(dòng)銀行的貸款供給曲線S。具體做法為政府委托獨(dú)立的專業(yè)人員對各種貸款操作成本進(jìn)行科學(xué)測算，確定貸款相對成本高出其他貸款業(yè)務(wù)的幅度，政府和高校等受益各方對經(jīng)辦人員按其辦理貸款的筆數(shù)進(jìn)行外部直接足額補(bǔ)償。

為此，國家助學(xué)貸款中心與中標(biāo)銀行簽訂的協(xié)議中，應(yīng)進(jìn)一步明確雙方的權(quán)力與義務(wù)，尤其是加入銀行領(lǐng)導(dǎo)違約的行政責(zé)任和經(jīng)辦人員每辦理一筆助學(xué)貸款的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)條款。同時(shí)，國家對業(yè)績突出的經(jīng)辦人員給與必要的精神鼓勵(lì)，最終使貸款制度更完善，制度運(yùn)行更順暢。

參考文獻(xiàn)

1、《關(guān)于助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制的思考》，徐莉，石曉春，《學(xué)術(shù)探索》，2005

2、《對國家助學(xué)貸款信用性政策定位的質(zhì)疑》，朱相誠，田筱鴻，《時(shí)代金融》，2006

3、《助學(xué)貸款之風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)分析》，酈解放，《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2002

4、《國家助學(xué)貸款的政策缺陷及策略》，王軍峰，《金融理論與實(shí)踐》，2004

5、《商業(yè)銀行多存少貸現(xiàn)象探析》，趙英奎，《理論前沿》，2003

（作者單位：成都大學(xué)）