如何做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作

蔡詩奎

摘要：在我國，農(nóng)村土地承包經(jīng)營所涉糾紛直接涉及廣大農(nóng)民群眾切身利益，關(guān)系國家各項惠農(nóng)政策的貫徹落實?；鶎诱{(diào)解仲裁人員要依托《農(nóng)村土地承包法》《調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)，加強自身素質(zhì)建設(shè)，嚴格按照程序規(guī)定，以公平、公正的糾紛調(diào)處原則，正確履行職責，做好糾紛調(diào)處工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營；糾紛；調(diào)解仲裁

2010年1月1日，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》（簡稱《調(diào)解仲裁法》）正式頒布實施。12年來，這部法律確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解、仲裁雙渠道解決途徑。各地通過貫徹落實該法，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作健全了組織，保障了經(jīng)費，規(guī)范了程序，調(diào)解仲裁工作走上了法治化、規(guī)范化和制度化的軌道，大量農(nóng)村土地承包經(jīng)營類糾紛得以化解，有力維護了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，為充分保障廣大農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)起到了積極的作用。近年來，隨著國家對于“三農(nóng)”普惠政策全面落實以及農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的深入推進，農(nóng)民對土地承包權(quán)益愈發(fā)重視，導(dǎo)致各類矛盾糾紛多發(fā)。筆者作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解、仲裁工作一線工作人員，在此對各級調(diào)解仲裁工作人員如何依托《調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)做好糾紛調(diào)處工作淺談幾點認識。

《調(diào)解仲裁法》第一條規(guī)定：“為了公正、及時解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，維護當事人的合法權(quán)益，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，制定本法?！庇纱丝梢?，公正是做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解、仲裁工作的根本及靈魂。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛直接涉及發(fā)包方、承包方等各方當事人的權(quán)益之爭，甚至涉及當?shù)卣男姓袨?，因此，我們必須堅持公正的原則和當事人法律地位平等原則，確保仲裁結(jié)果的合法性、公正性和權(quán)威性。具體工作中，為維護公正，重點要堅守以事實為依據(jù)、以法律為準繩的工作原則，查清糾紛所涉事實，明確法規(guī)政策依據(jù)，才能依法作出公正的調(diào)解或裁決意見。為保證公正處理問題，在調(diào)解仲裁活動中，既要充分保障當事人自由選定仲裁員和申請仲裁員回避的權(quán)利，保障各方當事人享有平等陳述、辯論及質(zhì)證的權(quán)利，保障當事人要求證據(jù)保全與財產(chǎn)保全的權(quán)利等。也要在糾紛仲裁過程中，為全面厘清事實，仲裁員認真做好《閱卷筆記》及《庭審提綱》的準備及制作，全面綜合案情，歸納基本情況，發(fā)現(xiàn)存在問題，明確庭審重點及注意事項等，為順利完成庭審過程、依法作出調(diào)解或裁判意見奠定堅實的基礎(chǔ)。

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁，要嚴抓依法仲裁的各重要環(huán)節(jié)?！墩{(diào)解仲裁法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁，應(yīng)當公開、公平、公正，便民高效，根據(jù)事實，符合法律，尊重社會公德。”為了確保調(diào)解、仲裁工作規(guī)范運行，使農(nóng)村土地承包仲裁工作真正實現(xiàn)規(guī)范化、程序化和制度化。在嚴格按照《調(diào)解仲裁法》《仲裁規(guī)則》等相關(guān)法律規(guī)定關(guān)于程序的要求開展工作外，應(yīng)著重把握好幾項工作程序。一是固定仲裁請求。仲裁請求是申請人仲裁申請的核心，是所有仲裁活動開展的出發(fā)點，是最后裁決時必須回答的落腳點。所以，仲裁員接案以后首要任務(wù)是固定申請人的仲裁請求。二是尋找法律基礎(chǔ)。仲裁員根據(jù)申請人的仲裁請求和所根據(jù)的事實、理由去尋找《土地承包法》等實體法的法律條文或國家政策，支持當事人的仲裁請求。三是識別被申請人的抗辯及其基礎(chǔ)。尋找被申請人抗辯的法律基礎(chǔ)，判斷其抗辯的合法性、有效性，解析出它的事實要件。四是解析法律基礎(chǔ)的要件，是仲裁工作的基礎(chǔ)。五是檢索當事人仲裁主張。就是仲裁員把當事人依據(jù)的法律基礎(chǔ)跟其提出的仲裁主張逐一進行比對，看其是否存在相互矛盾或者不完備、遺漏等情況。六是整理爭議焦點。所謂爭議焦點，是指各方當事人爭議的具體事項，即各方當事人相互對立、影響糾紛處理結(jié)果的事實、法律等問題，也是雙方當事人進行舉證、質(zhì)證、辯論和仲裁員認證的主要內(nèi)容，也與最后的仲裁結(jié)果有因果關(guān)系。七是證明案件事實。應(yīng)充分聽取當事人發(fā)表意見，對事實和理由進行陳述，組織當事人舉證、質(zhì)證和辯論。八是依法作出裁決。在已查清事實和已認定證據(jù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和國家政策，對申請人提出的仲裁請求作出支持、駁回或者部分予以支持、部分予以駁回的決定。

筆者認為，以調(diào)解方式化解矛盾糾紛在各類糾紛解決方式當中具有其獨特的優(yōu)越性，日常工作中，應(yīng)當作為優(yōu)先選擇。在堅持當事人通過協(xié)商、和解解決糾紛的基礎(chǔ)上，《調(diào)解仲裁法》更加加強了調(diào)解的法律作用及地位。《調(diào)解仲裁法》第七條及第十條第一款分別規(guī)定：“村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解工作，幫助當事人達成協(xié)議解決糾紛”“仲裁庭對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛應(yīng)當進行調(diào)解。調(diào)解達成協(xié)議的，仲裁庭應(yīng)當制作調(diào)解書。” 實際工作中，大量農(nóng)村土地承包經(jīng)營所涉及的糾紛，都是依靠村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及縣級調(diào)解仲裁人員去調(diào)解解決的，這樣既圓滿化解了糾紛，更避免了矛盾糾紛的進一步激化。因此，對于如何調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營所涉糾紛，我們要堅持以下原則。一是要由當事人先行協(xié)商。協(xié)商不成的，進入調(diào)解程序，向相關(guān)調(diào)解組織提出調(diào)解申請。二是要堅持先予調(diào)解、仲裁聯(lián)動的工作原則，始終把調(diào)解貫穿于化解矛盾糾紛全過程，努力勸解、說服各方當事人，盡量爭取調(diào)解解決，避免矛盾惡化。三是要保證仲裁質(zhì)量。對于一些調(diào)解不成或無法調(diào)解的土地承包經(jīng)營糾紛，要及時轉(zhuǎn)入仲裁程序，并確保仲裁質(zhì)量。

當前，農(nóng)村法治建設(shè)相對薄弱。很多情況下，農(nóng)民對農(nóng)村土地承包有關(guān)法律、法規(guī)和政策認識不足或理解有誤，因此，農(nóng)村土地承包具有其區(qū)別于一般民事糾紛的特殊性。這就要求我們在嚴格按照相關(guān)規(guī)程完成土地承包調(diào)解仲裁工作外，應(yīng)更加注重深入基層一線，進行實地查看，現(xiàn)場調(diào)查，掌握案件詳情，查明事實，分清是非，向群眾講法釋法，從而達到更好的糾紛調(diào)處效果。例如，鳳城市某街道某村村民范某因土地確權(quán)合同簽訂產(chǎn)生的糾紛開始上訪，并申請仲裁，認為其土地承包經(jīng)營權(quán)益被本組村民安某侵害。仲裁工作人員迅速行動，主動介入，深入田間地頭及農(nóng)戶家中，了解案件事實并走訪相關(guān)人員，發(fā)現(xiàn)信訪人范某反映的情況基本屬實，存在安某土地承包合同錯誤登記范某承包地問題。由于雙方當事人矛盾糾紛由來已久，仲裁員結(jié)合矛盾糾紛的具體情況，耐心向當事人宣傳《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》等土地承包有關(guān)政策法規(guī)，明確農(nóng)村土地確權(quán)工作要求。經(jīng)過耐心細致的工作，糾紛雙方緩和了情緒，理解了政策，接受了仲裁員提出的調(diào)解意見，安某同意自愿交回錯誤承包經(jīng)營權(quán)證，從而避免了矛盾糾紛的進一步激化。

俗語講：“打鐵還需自身硬?！惫P者認為，作為一名農(nóng)村基層土地承包調(diào)解仲裁員，“硬”起來的關(guān)鍵還是在于自身的理念、素質(zhì)及能力。首先，要進一步加強思想政治學習，強化自身黨風、政風建設(shè)，杜絕在矛盾糾紛調(diào)處過程中的“吃拿卡要”行為，只有堅持大公無私的理念，才能真正獲得人民群眾的認可。其次要加強業(yè)務(wù)學習。農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁工作是一項專業(yè)性很強的工作，要堅持集中學習與個人自學相結(jié)合，認真學習土地承包、民法等有關(guān)法律、法規(guī)及業(yè)務(wù)知識，熟練掌握法律和政策。通過堅持不懈的學習，努力提高理論及政策水平，提高正確觀察問題、分析問題、解決問題的水平和能力，把申請、立案、現(xiàn)場勘查、調(diào)解、審理、合議、裁決、結(jié)案、歸檔等各項工作學懂學通，從而達到提升辦案能力的根本目的。