中國(guó)特色對(duì)口支援的激勵(lì)機(jī)制研究*

內(nèi)容提要 中國(guó)的對(duì)口支援機(jī)制已形成了具有中國(guó)特色、凸現(xiàn)中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的制度安排，構(gòu)成了柔性激勵(lì)與強(qiáng)制性激勵(lì)互補(bǔ)、外生激勵(lì)與內(nèi)生激勵(lì)相融合的復(fù)合激勵(lì)體系。中華民族“一方有難、八方支援”的共同體文化構(gòu)成對(duì)口支援機(jī)制的精神底蘊(yùn)與柔性驅(qū)動(dòng)力。強(qiáng)制性激勵(lì)基于單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)，通過(guò)政策工具激勵(lì)與權(quán)變復(fù)合型組織架構(gòu)，以應(yīng)對(duì)不同類型的對(duì)口支援使命。韌性激勵(lì)通過(guò)國(guó)家的正向政治激勵(lì)與互惠互利的隱性合約，形成內(nèi)生可持續(xù)、自運(yùn)轉(zhuǎn)的對(duì)口支援結(jié)構(gòu)。三重激勵(lì)通過(guò)互補(bǔ)融合產(chǎn)生系統(tǒng)效應(yīng)，形成內(nèi)外剛?cè)崛诤系尿?qū)動(dòng)合力，進(jìn)而形塑具有差異性的對(duì)口支援治理網(wǎng)絡(luò)。

理論綜述與理論框架

中國(guó)的對(duì)口支援機(jī)制已形成了一種具有中國(guó)特色、凸顯中國(guó)國(guó)家治理制度優(yōu)勢(shì)的制度安排。對(duì)口支援機(jī)制作為中國(guó)特色的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制，是國(guó)家統(tǒng)籌之下經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。中國(guó)特色的對(duì)口支援機(jī)制在新中國(guó)建立之后逐漸萌芽生長(zhǎng)，在改革開(kāi)放時(shí)代進(jìn)一步發(fā)展完善，在國(guó)家治理過(guò)程中的災(zāi)難援助、醫(yī)療援助、經(jīng)濟(jì)援助、少數(shù)民族支援等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，充分推動(dòng)了區(qū)域合作，促進(jìn)了中華各族人民大團(tuán)結(jié)，并迅速有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共危機(jī)事件。

在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界，對(duì)于中國(guó)特色對(duì)口支援機(jī)制，學(xué)術(shù)研究主要從三重視角加以觀察。第一種視角為政治視角。政治視角之下的中國(guó)特色對(duì)口支援被理解為一種政治性饋贈(zèng)。有學(xué)者認(rèn)為“對(duì)口支援實(shí)踐是由中央政府主導(dǎo)的、地方政府間一系列的政治性饋贈(zèng)行為”，①鄭春勇認(rèn)為，“對(duì)口支援是一種府際饋贈(zèng)和禮物交換現(xiàn)象”。②政治性饋贈(zèng)認(rèn)為對(duì)口支援是地方政府間通過(guò)饋贈(zèng)方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源、醫(yī)療資源、社會(huì)資源在不同地區(qū)間的動(dòng)態(tài)流動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)這種政治性饋贈(zèng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家權(quán)威是對(duì)口支援機(jī)制得以運(yùn)行的政治前提，“對(duì)口支援已形成一種科層制機(jī)制，中央政府綜合采取政治動(dòng)員、行政命令、集權(quán)與分權(quán)、考核晉升、約談等手段促使支援省市參與到對(duì)口支援中，支援省市以大致相同手段促使下一級(jí)政府及政府部門參與到對(duì)口支援”。③

第二種視角為府際關(guān)系視角。從府際關(guān)系來(lái)看，對(duì)口支援機(jī)制具體表現(xiàn)為同級(jí)政府間、降級(jí)次政府間、降多級(jí)次政府間的縱橫交織轉(zhuǎn)移支付，④這四種模式在資源分配的力度、速度與廣度方面存在著一定差異。第一種類型為同級(jí)政府間對(duì)口支援，涉及政府層級(jí)少、責(zé)任義務(wù)明確、決策執(zhí)行鏈條短、信息反饋及時(shí)。該模式適用于長(zhǎng)期專項(xiàng)對(duì)口支援，如對(duì)口扶貧。第二種類型為降級(jí)次政府間對(duì)口支援。這種模式是多層級(jí)政府參與的對(duì)口支援模式，可調(diào)動(dòng)多個(gè)政府集中支持一個(gè)地區(qū)或分別支持其下轄地區(qū)，動(dòng)用資源多，支持力度大，但決策執(zhí)行鏈條長(zhǎng)，管理成本較高。該模式適用于特殊地區(qū)的長(zhǎng)期援助任務(wù)，如援藏、援疆工程。第三種類型為降多級(jí)次的對(duì)口支援。它涉及多層級(jí)政府，可動(dòng)員資源多，支援力度大，更多地體現(xiàn)財(cái)力支援與政治領(lǐng)導(dǎo)力、專業(yè)人力資源、急需物力等的綜合支援，但組織難度大。該模式適用于特殊地區(qū)、特殊時(shí)期的特殊事項(xiàng)，如汶川災(zāi)后重建支援、三峽工程支援或扶貧攻堅(jiān)等。第四種類型為橫向與縱向交織的對(duì)口支援。該模式在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域中比較常見(jiàn)。

第三種視角為財(cái)政視角。從財(cái)政視角來(lái)看，對(duì)口支援被理解為一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的財(cái)政資源橫向轉(zhuǎn)移和區(qū)域合作機(jī)制。湯學(xué)兵、張啟春認(rèn)為可以將對(duì)口支援視為我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付體系，作為縱向轉(zhuǎn)移支付的輔助形式。⑤中國(guó)特色的對(duì)口支援機(jī)制是地方政府通過(guò)一一對(duì)應(yīng)的“結(jié)對(duì)子”的方式，進(jìn)行人力資源與財(cái)政資源的橫向轉(zhuǎn)移，實(shí)施精準(zhǔn)救濟(jì)。中國(guó)特色對(duì)口支援機(jī)制改革路徑主要有四種類型：邊疆民族地區(qū)對(duì)口支援、經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)對(duì)口支援、災(zāi)害突發(fā)事故對(duì)口支援、重大工程對(duì)口支援。為進(jìn)一步完善對(duì)口支援機(jī)制，從財(cái)政層面來(lái)看，“應(yīng)該基于國(guó)家財(cái)政均衡體系建設(shè)的需要，將我國(guó)的對(duì)口支援進(jìn)行歸并、劃轉(zhuǎn)、改造：一部分歸并到橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，歸屬于國(guó)家財(cái)政均衡體系；一部分劃轉(zhuǎn)到市場(chǎng)體系；一部分進(jìn)行功能再造歸屬于國(guó)家應(yīng)急動(dòng)員體系”。⑥

學(xué)術(shù)研究從跨學(xué)科視角對(duì)對(duì)口支援機(jī)制進(jìn)行了多角度探索。本文聚焦于中國(guó)特色對(duì)口支援的激勵(lì)機(jī)制。若從人性假設(shè)來(lái)觀察對(duì)口支援機(jī)制，地方政府支援主體并不符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，而是符合道德人假設(shè)。為什么地方政府的偏好能由追求地方利益的經(jīng)濟(jì)人轉(zhuǎn)向無(wú)私支援的道德人？實(shí)踐證明：中國(guó)的對(duì)口支援機(jī)制已形成了具有中國(guó)特色、凸顯中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的制度安排，構(gòu)成了柔性與強(qiáng)制性激勵(lì)、互補(bǔ)外生激勵(lì)與內(nèi)生激勵(lì)相融合的復(fù)合激勵(lì)體系。柔性激勵(lì)是深層次聯(lián)結(jié)中華民族共同體不同區(qū)域的精神驅(qū)動(dòng)力。強(qiáng)制性激勵(lì)通過(guò)政策工具激勵(lì)與權(quán)變復(fù)合型組織架構(gòu)，以應(yīng)對(duì)不同類型的對(duì)口支援使命。韌性激勵(lì)通過(guò)國(guó)家的正向政治激勵(lì)與互惠互利的隱性合約，形成內(nèi)生、可持續(xù)、自運(yùn)轉(zhuǎn)的對(duì)口支援結(jié)構(gòu)。三重激勵(lì)通過(guò)互補(bǔ)融合產(chǎn)生系統(tǒng)效應(yīng)，形成綜合驅(qū)動(dòng)合力，進(jìn)而形成差異性的對(duì)口支援治理網(wǎng)絡(luò)。

對(duì)口支援的柔性激勵(lì)

基于中華民族共同體文明，我國(guó)形成深厚的“一方有難、八方支援”的歷史文化，進(jìn)一步構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)特色對(duì)口支援機(jī)制的精神底蘊(yùn)與軟驅(qū)動(dòng)力。柔性激勵(lì)是一種以歷史文化為精神底蘊(yùn)的、漸進(jìn)的、軟性的激勵(lì)，不僅有效構(gòu)筑了中華民族共同體不同區(qū)域的物質(zhì)聯(lián)系、財(cái)政聯(lián)系與精神聯(lián)系，而且這種共同體文明所涵養(yǎng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)在地蘊(yùn)含著互惠互利的隱性合約。在相對(duì)較長(zhǎng)的歷史時(shí)空中，對(duì)口支援結(jié)構(gòu)中的支援方與被支援方之間不是單向的政治饋贈(zèng)關(guān)系，而是雙向的互惠關(guān)系，從而構(gòu)成支援方與被支援方權(quán)利與義務(wù)的總體均衡，促進(jìn)形成可持續(xù)-自運(yùn)轉(zhuǎn)的對(duì)口支援系統(tǒng)。

對(duì)口支援機(jī)制的運(yùn)作根植于中國(guó)歷史文化基因。在中國(guó)歷史演進(jìn)過(guò)程中，中國(guó)人民基于周期性大規(guī)模洪水災(zāi)害與各種突發(fā)危機(jī)治理實(shí)踐，深化了對(duì)周期性重大災(zāi)害的認(rèn)識(shí)，并逐漸將此認(rèn)知上升到對(duì)國(guó)家上層建筑的社會(huì)共識(shí)，即：大一統(tǒng)和中央集權(quán)不僅是維護(hù)國(guó)家共同體的政治保障，而且是超大型社會(huì)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展以及有效應(yīng)對(duì)周期性重大危機(jī)的重要手段，這逐漸演化形成了對(duì)口支援機(jī)制的政治基礎(chǔ)。只有在強(qiáng)有力中央政府的頂層設(shè)計(jì)下，對(duì)口支援機(jī)制才能克服地方政府基于地方利益而形成的“行政區(qū)行政”格局，形成對(duì)口支援的有效激勵(lì)。對(duì)口支援機(jī)制作為中國(guó)特色的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制，是強(qiáng)有力國(guó)家權(quán)威統(tǒng)籌之下經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展與重大危機(jī)管理的聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。與中國(guó)社會(huì)歷史淵源迥然不同，西方社會(huì)漫長(zhǎng)的中世紀(jì)的封建割據(jù)形成了地方獨(dú)立體的歷史文化慣性，現(xiàn)代聯(lián)邦制與現(xiàn)代地方自治進(jìn)一步強(qiáng)化了類似“一捆一捆扎清楚的柴”⑦的多元結(jié)構(gòu)，使得地方政府在某種程度上成為一座又一座相互獨(dú)立的現(xiàn)代化城堡。這種府際關(guān)系結(jié)構(gòu)限制其形成緊密互助的對(duì)口支援機(jī)制。

伴隨著歷史發(fā)展，中國(guó)由古代帝國(guó)逐漸向現(xiàn)代民族國(guó)家轉(zhuǎn)型?！敖裉煲浴褡濉拍顏?lái)指稱的眾多群體中，與國(guó)家結(jié)合在一起并具有國(guó)家形式的民族，即nation-state中的nation，因其突出的國(guó)家特征和意涵而被稱為‘國(guó)族’。國(guó)族，即一個(gè)國(guó)家的國(guó)民共同體”。⑧現(xiàn)代民族國(guó)家之所以構(gòu)成緊密的共同體，不僅因?yàn)槠浠趪?guó)家主權(quán)構(gòu)成緊密的政治共同體，而且因?yàn)樵摴餐w存在或顯性或隱性的文化向心力。中華民族的文化向心化不僅源于炎黃子孫的血緣基因，而且源于幾千年來(lái)各區(qū)域、各族人民的守望相助。例如，在援疆對(duì)口支援機(jī)制的運(yùn)作過(guò)程中，湖北省長(zhǎng)期對(duì)口支援新疆維吾爾自治區(qū)，幫助新疆脫貧致富。當(dāng)湖北省遭受重大突發(fā)疫情時(shí)，新疆在中央政府的組織下派遣醫(yī)療隊(duì)，以感恩之心馳援湖北，回報(bào)湖北人民。各族人民在重大災(zāi)難面前的互幫互助進(jìn)一步強(qiáng)化了中華民族共同體的認(rèn)同感。當(dāng)各省救援隊(duì)撤離湖北時(shí)，當(dāng)?shù)孛癖娛镩L(zhǎng)街自發(fā)相送，同胞情誼在患難與共、互助關(guān)愛(ài)的實(shí)踐過(guò)程中進(jìn)一步發(fā)酵、升華。各族人民通過(guò)實(shí)踐進(jìn)一步深化了中華民族成員的認(rèn)同感與自豪感，從而進(jìn)一步凝聚了中華民族的國(guó)家凝聚力與文化向心力。因此，對(duì)口支援機(jī)制不僅是物質(zhì)層面的文明建設(shè)，而且隱含著社會(huì)主義精神文明建設(shè)。這種社會(huì)主義精神文明建設(shè)充分發(fā)揚(yáng)了“一方有難、八方支援”的中華文化精髓，促進(jìn)了區(qū)域融合和交流，強(qiáng)化了不同民族與不同區(qū)域人民的情誼，形成了中華民族共同體的無(wú)形精神資產(chǎn)。財(cái)政、教育、醫(yī)療多領(lǐng)域?qū)谠?，能夠促進(jìn)區(qū)域公共產(chǎn)品供給的均衡化，進(jìn)一步強(qiáng)化“中華民族多族一體”的結(jié)構(gòu)，有助于形成美美與共、天下大同的現(xiàn)代國(guó)家治理格局。

對(duì)口支援的強(qiáng)制性激勵(lì)：政策工具激勵(lì)與復(fù)合型組織架構(gòu)

無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口幫扶，還是各級(jí)地方政府對(duì)災(zāi)區(qū)的對(duì)口支援，漸進(jìn)的柔性激勵(lì)機(jī)制尚不足以對(duì)支援主體構(gòu)成充分激勵(lì)，這就需要柔性與強(qiáng)制性激勵(lì)形成互補(bǔ)合力。強(qiáng)制性激勵(lì)是中央政府基于單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)，通過(guò)一系列政策工具的激勵(lì)與權(quán)變的復(fù)合型組織架構(gòu)，構(gòu)成對(duì)口支援結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)不同類型的對(duì)口支援使命。

對(duì)口支援系統(tǒng)是涵蓋中央政府、對(duì)口支援主體、對(duì)口支援客體的聯(lián)合集體行動(dòng)。“聯(lián)合活動(dòng)，互相依賴的工作過(guò)程的復(fù)雜化，正在取代各個(gè)人的獨(dú)立活動(dòng)。但是，聯(lián)合活動(dòng)就是組織起來(lái)，而沒(méi)有權(quán)威能夠組織起來(lái)嗎？”⑨從詞源學(xué)角度來(lái)觀察，“權(quán)威”源于拉丁文“autoritas”，原意為使人信服的威望。恩格斯于19世紀(jì)70年代針對(duì)無(wú)政府主義思想創(chuàng)作《論權(quán)威》一文，集中闡述了社會(huì)主義權(quán)威觀，強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威在現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的必要性。恩格斯基于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、大工業(yè)、大機(jī)器分工來(lái)闡述，“我們只要考察一下作為現(xiàn)代資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)基礎(chǔ)的那些經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即工業(yè)關(guān)系和農(nóng)業(yè)關(guān)系，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們有一種使各個(gè)孤立的活動(dòng)越來(lái)越為人們的聯(lián)合活動(dòng)所代替的趨勢(shì)”。⑩恩格斯的權(quán)威觀深刻洞悉了國(guó)家權(quán)威的科學(xué)邏輯，即國(guó)家權(quán)威不是權(quán)威自身需求，而是源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生需求，源于大規(guī)模對(duì)口支援組織運(yùn)作的內(nèi)生需求?！吧a(chǎn)和流通的物質(zhì)條件，不可避免地隨著大工業(yè)和大農(nóng)業(yè)的發(fā)展而擴(kuò)展起來(lái)，并且趨向于日益擴(kuò)大這種權(quán)威的范圍”。恩格斯的權(quán)威觀深刻預(yù)見(jiàn)到對(duì)口支援對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一權(quán)威的內(nèi)生需求，中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家權(quán)威構(gòu)成對(duì)口支援機(jī)制有效運(yùn)作的重要政治前提、制度前提與資源前提。

貝克認(rèn)為現(xiàn)代化社會(huì)為高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“現(xiàn)代化連續(xù)性表象之下隱藏著斷裂”，當(dāng)?shù)胤街卫眢w系無(wú)法有效承載國(guó)家治理目標(biāo)，這就需要中央政府介入，并在某種程度上打破原有“行政區(qū)行政”的治理格局，在一定程度上形成中央政府與地方政府的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。有學(xué)者將復(fù)合行政界定為“在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)不同政府之間，吸納非行政組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制”。交疊與嵌套成為復(fù)合行政的重要特征，復(fù)合行政強(qiáng)調(diào)跨行政區(qū)協(xié)同治理，復(fù)合行政不再僅局限于同級(jí)政府之間的合作，而是跨越行政區(qū)，跨越行政層級(jí)，以特定公共事務(wù)為核心，在多層級(jí)政府與非政府組織之間通過(guò)上下左右、交疊嵌套而形成的合作系統(tǒng)。

對(duì)口支援中形成兩種類型的復(fù)合行政結(jié)構(gòu)。第一類對(duì)口支援復(fù)合行政結(jié)構(gòu)側(cè)重于政策工具激勵(lì)，主要適用于扶貧攻堅(jiān)等持續(xù)性、常態(tài)性、穩(wěn)定性的對(duì)口支援。中央政府出于對(duì)口支援的戰(zhàn)略意圖，基于對(duì)各地方政府資源稟賦結(jié)構(gòu)與優(yōu)勢(shì)能力的考量，通過(guò)一系列政策工具，委托并激勵(lì)支援方展開(kāi)對(duì)口支援。支援方省區(qū)市政府接受委托，在中央政府統(tǒng)籌安排之下精準(zhǔn)對(duì)接相關(guān)省市，迅速展開(kāi)支援。例如，中央政府通過(guò)召開(kāi)一系列西藏工作座談會(huì)，基于各省能力優(yōu)勢(shì)，明確配置各省對(duì)口支援西藏的援助任務(wù)安排，逐步確立“分片負(fù)責(zé)、對(duì)口支援、定期輪換”的援藏格局。從激勵(lì)機(jī)制來(lái)看，在對(duì)口支援系統(tǒng)中，中央政府具有豐富的政策工具箱，包括政治協(xié)商、行政命令、財(cái)政支持、考核晉升等，這一系列政策工具發(fā)揮著橋梁與紐帶的功能，形成巨大的引導(dǎo)力，保障對(duì)口支援沿著頂層設(shè)計(jì)的預(yù)期軌道有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度之下，各級(jí)地方政府?dāng)[脫地方利益屬性，通過(guò)實(shí)施對(duì)口支援機(jī)制迅速形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。2003年抗擊非典疫情、2008年汶川地震救災(zāi)、援疆、援藏工程、新冠肺炎疫情防控過(guò)程等都充分體現(xiàn)出中國(guó)對(duì)口支援系統(tǒng)的制度優(yōu)勢(shì)。(見(jiàn)表1)

表1 對(duì)口支援的基本制度與功能優(yōu)勢(shì)

第二類對(duì)口支援復(fù)合行政結(jié)構(gòu)側(cè)重于組織架構(gòu)重塑，形成復(fù)合型組織行政格局，適用于抗震救災(zāi)、重大突發(fā)疫情等重大突發(fā)公共事件的對(duì)口支援機(jī)制，以有效應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理使命。費(fèi)孝通曾深刻地指出中國(guó)與西方社會(huì)存在著本質(zhì)的結(jié)構(gòu)差異：“我們的社會(huì)結(jié)構(gòu)本身和西洋的格局不相同的，我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋?！边@種內(nèi)在機(jī)理賦予對(duì)口支援機(jī)制靈活性與權(quán)變性，形成以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的層級(jí)清晰、分工明確、協(xié)同合作的一體化治理結(jié)構(gòu)。中央政府可以基于對(duì)口支援的使命類型，靈活組建形成不同類型的對(duì)口支援復(fù)合行政結(jié)構(gòu)。例如，在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，中央政府建立了應(yīng)對(duì)疫情工作的中央領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組為中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的疫情決策指揮機(jī)構(gòu)，中央領(lǐng)導(dǎo)小組不僅直接領(lǐng)導(dǎo)湖北疫情治理，而且有效指揮其他地方政府對(duì)湖北展開(kāi)對(duì)口支援，形成協(xié)同治理的格局?！包h中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’，把堅(jiān)持全國(guó)一盤棋、統(tǒng)籌各方面力量支持疫情防控作為重要保障。‘車馬炮’各展其長(zhǎng)，……構(gòu)筑起聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的嚴(yán)密防線”。

對(duì)口支援的韌性激勵(lì)

柔性激勵(lì)與強(qiáng)制性激勵(lì)屬于對(duì)口支援機(jī)制的外生型激勵(lì)。對(duì)口支援的可持續(xù)性不僅依賴外生性激勵(lì)，而且更需要內(nèi)生性激勵(lì)。為什么地方政府的偏好能由追求地方利益的經(jīng)濟(jì)人轉(zhuǎn)向無(wú)私支援的道德人？這既源于外生激勵(lì)，更依賴于內(nèi)生激勵(lì)。韌性激勵(lì)是通過(guò)國(guó)家的正向政治激勵(lì)與互惠互利的隱性合約，形成內(nèi)生的、具有韌性的、可持續(xù)的、能自運(yùn)轉(zhuǎn)的對(duì)口支援結(jié)構(gòu)。

(一)對(duì)口支援背后地方政府偏好的轉(zhuǎn)換

恩格斯說(shuō)：“歷史是這樣創(chuàng)造的：有無(wú)數(shù)個(gè)力的平行四邊形，由此就產(chǎn)生出一個(gè)合力，即歷史結(jié)果，這個(gè)結(jié)果又可以看作一個(gè)作為整體的、不自覺(jué)地起著作用的力量的產(chǎn)物?！痹趯?duì)口支援體系中，中央政府、支援地方政府以及受援地方政府、相關(guān)企業(yè)形成一個(gè)又一個(gè)的相對(duì)獨(dú)立的力，這些力既存在一致性，也存在特殊性，在各種力的互動(dòng)中形成一種合力，這種合力影響著對(duì)口支援的制度安排，并影響著其發(fā)展態(tài)勢(shì)與可持續(xù)性。地方政府既是政治主體，也是“經(jīng)濟(jì)人”，因?yàn)榈胤秸孕姓^(qū)劃為邊界展開(kāi)地方治理，形成了相對(duì)封閉的地方利益結(jié)構(gòu)，這種利益結(jié)構(gòu)中的地方政府必然理性地尋求行政區(qū)利益最大化，“通過(guò)交易經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的或多或少的自然延伸，經(jīng)濟(jì)學(xué)可以根據(jù)交易范例來(lái)觀察政治和政治過(guò)程”。

地方政府自利偏好轉(zhuǎn)變需要具備一個(gè)重要條件，即強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)威。在中國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)中，地方政府所行使的權(quán)力來(lái)源于國(guó)家通過(guò)憲法的授予，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一政治原則形成一種強(qiáng)大合力，使中央政府與地方政府形成了上下貫通的有機(jī)整體?；趪?guó)家權(quán)威的中央統(tǒng)籌力“打破原有行政區(qū)行政的制度安排，重塑利益格局……在這一過(guò)程中，始終貫穿著不同利益主體的博弈，從而最終形成新的制度——相關(guān)因素充分博弈后的契約格局”。在此格局中，中央政府不僅在全局利益的框架中尊重地方利益，而且通過(guò)中央與地方的協(xié)商，通過(guò)政績(jī)肯定、政治獎(jiǎng)勵(lì)與政治晉升引導(dǎo)促進(jìn)地方政府偏好轉(zhuǎn)換?！皡f(xié)商民主不單是一個(gè)聽(tīng)取和征求意見(jiàn)的機(jī)制與平臺(tái)，而是協(xié)調(diào)利益，創(chuàng)造共識(shí)的機(jī)制與平臺(tái)”。中央政府基于政治協(xié)商、約談、行政命令、財(cái)政配套、考核晉升等一系列政策工具，與地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通、引導(dǎo)，促進(jìn)地方政府偏好轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)兩者間的“正和博弈”。通過(guò)中央與地方的交往與協(xié)商過(guò)程，地方政府的角色與偏好亦發(fā)生了變化，由地域利益代表者逐漸轉(zhuǎn)向全局利益與地方利益的雙重代表者。地方政府不僅追求地方利益最大化，而且自覺(jué)考量全國(guó)利益，從而促使地方政府偏好發(fā)生良性轉(zhuǎn)型：由地方治理者轉(zhuǎn)向國(guó)家協(xié)同治理者，自覺(jué)從全局整體考量地方利益。

(二)可持續(xù)動(dòng)力：從單向饋贈(zèng)轉(zhuǎn)向雙向互惠網(wǎng)絡(luò)

對(duì)口支援絕非單純的政治饋贈(zèng)，而是總體上形成了援助方與受援方長(zhǎng)期的權(quán)利與義務(wù)平衡。饋贈(zèng)論是解釋對(duì)口支援機(jī)制一種典型觀點(diǎn)，“之所以將對(duì)口支援界定為政治性饋贈(zèng)是因?yàn)轲佡?zèng)雙方自愿而非自主地將資源無(wú)償贈(zèng)送，從而形成了長(zhǎng)時(shí)間的穩(wěn)定的政府間交往關(guān)系”。但是，饋贈(zèng)論在對(duì)口支援的長(zhǎng)期實(shí)踐中并不能充分成立。

從學(xué)理語(yǔ)境來(lái)分析，中國(guó)歷史文化熏陶的社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)在地蘊(yùn)含著互惠互利的隱性合約，“親密的共同生活中各人互相依賴的地方是多方面的和長(zhǎng)期的，授與受之間無(wú)法一筆一筆地清算往回。親密社群的團(tuán)結(jié)性就依賴于各分子之間都相互地拖欠著未了的人情。”在中國(guó)特色社會(huì)結(jié)構(gòu)中，人與人的權(quán)利和義務(wù)需要保持總體平衡，但是，這種平衡具有重復(fù)性、長(zhǎng)期性、交互性。當(dāng)特定主體為其他主體提供服務(wù)與幫助時(shí)，并不需要立即獲取等額回報(bào)，但是，當(dāng)自身遭遇危機(jī)時(shí)，對(duì)方應(yīng)主動(dòng)提供相應(yīng)的回報(bào)，這就構(gòu)成了社會(huì)交往中具有約束力的隱性合約。這種隱性合約保障著社會(huì)交往的持續(xù)與協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

這種分析同樣適用對(duì)口支援結(jié)構(gòu)中支援主體與受援主體之間的交往與互動(dòng)。從特定對(duì)口支援的歷史橫截面來(lái)看，支援主體付出財(cái)政成本、人力成本等來(lái)對(duì)受援地方進(jìn)行無(wú)償支援。但是，從歷史縱向時(shí)空來(lái)考察，每一個(gè)地方政府都既有付出支援的義務(wù)，又有在發(fā)生重大突發(fā)危機(jī)時(shí)獲得其他地方政府救濟(jì)的權(quán)利，從而在較長(zhǎng)歷史時(shí)空中形成了權(quán)利與義務(wù)的總體平衡。也就是說(shuō)，地方政府參與對(duì)口支援，不僅是中央統(tǒng)籌下具有強(qiáng)制性的政治行為，而且也是有效保障自身利益的經(jīng)濟(jì)行為。例如，在新冠肺炎疫情重大公共衛(wèi)生事件防控過(guò)程中，湖北省在對(duì)口支援體系中的初始角色為受援主體，但是，伴隨著新冠肺炎疫情的發(fā)展，湖北省在對(duì)口支援體系中的角色發(fā)生變化，逐漸由受援主體轉(zhuǎn)化為支援主體。由此可見(jiàn)，在相對(duì)較長(zhǎng)的歷史時(shí)空中，對(duì)口支援中支援方與被支援方不再是單向政治饋贈(zèng)關(guān)系，而是形成長(zhǎng)期的雙向互惠的關(guān)系。在隱性互惠契約的指引下，當(dāng)支援方為受援方提供財(cái)政資源、人力資源、物質(zhì)資源后，后者有義務(wù)在未來(lái)加以回報(bào)，從而形成權(quán)利與義務(wù)的總體均衡?；セ菰瓌t有利于形成更為和諧、更具韌性、更可持續(xù)、自運(yùn)轉(zhuǎn)的對(duì)口支援體系?？偠灾?，中國(guó)歷史文化所熏陶的社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)在地蘊(yùn)含著互惠互利的隱性合約。地方政府參與對(duì)口支援，不僅是中央統(tǒng)籌下具有強(qiáng)制性的政治行為，而且是有效保障自身利益的經(jīng)濟(jì)行為。

與此同時(shí)，在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的語(yǔ)境中，合理適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制的引入會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)口支援的雙向互惠關(guān)系?！霸ǚ胶褪茉秸诎凑罩付ㄒ蠡?dòng)的同時(shí)，更積極主動(dòng)地尋找更多利益共享的合作機(jī)會(huì)，從而讓短暫的政治任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期的制度化的互利行為?！睂?duì)口支援既可通過(guò)政治原則展開(kāi)實(shí)施，也可在遵循政治原則的基礎(chǔ)上疊加市場(chǎng)機(jī)制，各級(jí)地方政府、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等各種主體基于需求，通過(guò)市場(chǎng)供求規(guī)律進(jìn)行互動(dòng)與交往，有助于形成可持續(xù)、富有韌性的對(duì)口支援機(jī)制。

結(jié) 語(yǔ)

具有中國(guó)特色而富有功能優(yōu)勢(shì)的對(duì)口支援治理體系構(gòu)成了柔性激勵(lì)與強(qiáng)制性激勵(lì)互補(bǔ)、外生激勵(lì)與內(nèi)生激勵(lì)相融合的復(fù)合激勵(lì)體系。對(duì)口支援機(jī)制雖根源于中國(guó)歷史文化土壤與中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，但是，它不僅在國(guó)內(nèi)展現(xiàn)出蓬勃的制度生命力，而且正形成區(qū)域→國(guó)家→全球的制度擴(kuò)散，為國(guó)家與國(guó)家之間對(duì)口支援提供中國(guó)智慧、中國(guó)貢獻(xiàn)、中國(guó)方案，為人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建提供制度動(dòng)力。

②鄭春勇：《對(duì)口支援的“禮尚往來(lái)”現(xiàn)象及其風(fēng)險(xiǎn)研究》，《人文雜志》2018年第1期。

③張文禮、王達(dá)梅：《科層制市場(chǎng)機(jī)制：對(duì)口支援機(jī)制的反思》，《西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。

④石紹賓、樊麗明：《對(duì)口支援：一種中國(guó)式橫向轉(zhuǎn)移支付》，《財(cái)政研究》2020年第1期。

⑤湯學(xué)兵、張啟春：《中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的完善——基于區(qū)域基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)》，《江海學(xué)刊》2011年第2期。

⑥伍丈中、張楊：《從對(duì)口支援到橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付：基于國(guó)家財(cái)政均衡體系的思考》，《財(cái)經(jīng)論叢》2014年第1期。

⑧周平：《現(xiàn)代國(guó)家基礎(chǔ)性的社會(huì)政治機(jī)制——基于國(guó)族的分析視角》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。

⑨《馬克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社，2002年，第341頁(yè)。