積極應用PPP模式 適度超前開展基礎(chǔ)設施投資

譚志國

2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議突出一個“穩(wěn)”字，并提出“適度超前開展基礎(chǔ)設施投資”。2022年1月10日召開的國務院常務會議指出，要加快推進十四五規(guī)劃綱要確定的102項重大工程項目。在穩(wěn)投資的背景下，近期，全國多個省、直轄市、自治區(qū)也陸續(xù)發(fā)布了《“十四五”基礎(chǔ)設施投資建設計劃》《2022年重點項目名單》等投資計劃，社會上也掀起了對穩(wěn)投資和適度超前開展基礎(chǔ)設施投資的討論熱潮。

適度超前開展基礎(chǔ)設施投資，必須充分認識到目前地方政府財政資金普遍困難、隱性債務控制日趨嚴格、社會融資信用邊際尚未寬松的大背景。在當前環(huán)境下，PPP模式或?qū)⒃谶m度超前開展基礎(chǔ)設施投資、激發(fā)市場主體活力、促進有效投資等方面發(fā)揮重大作用。

通過PPP模式引入社會資本投資基礎(chǔ)設施項目，可以較好解決項目篩選問題、解決政府當期資金難題，加快基礎(chǔ)設施建設進度、提高公共設施運營水平。社會資本在對項目進行投資論證、作出投資決策時，會充分考慮項目本身的特性、地方政府履約能力以及融資環(huán)境等因素，市場無形之手會對促進有效投資發(fā)揮積極作用。同時，PPP績效考核相關(guān)制度對未來的項目運營效果具有一定的保證作用，可以有效提高建設進度和運營服務水平。對于地方政府而言，適度超前開展基礎(chǔ)設施投資，應積極推廣應用PPP等有制度規(guī)范、相對成熟的投融資模式，謹慎使用尚未由制度規(guī)范、游走于政策邊緣、涉及隱性債務風險的投融資模式。

在應用PPP模式適度超前開展基礎(chǔ)設施投資時，建議重點做好以下幾項工作：

第一，做好地方政府整體的財政與投融資籌劃，“適度超前”不是“過度透支”，整體的投融資籌劃要建立在中長期財政可持續(xù)的基礎(chǔ)上。這里包含兩層意思，一是要做好整體投融資籌劃，二是確保財政可承受、可持續(xù)。其一，要做好整體投融資籌劃，需要對3-5年內(nèi)的投資項目需求進行梳理，對地方財政資金情況和項目本身收益情況進行預估和分析，在此基礎(chǔ)上進行研究論證，確定各項目的投資主體類型、投融資模式和支付路徑等，做好3-5年的資金平衡方案。通過整體投融資籌劃，哪些項目由政府直接投資、哪些項目需要地方平臺公司投資、哪些項目需要遴選社會資本投資，以及資金來源、投資模式和支付路徑等都一目了然，可以作為地方未來3-5年內(nèi)投融資工作的指導、參考。其二，要把握好“適度超前”不是“過度透支”。要堅守PPP項目財政支出責任不超過一般公共預算支出10%的紅線約束，在對未來財政收支情況預估時要做到客觀、謹慎，要保障財政中長期可承受、可持續(xù)。

第二，研究、完善公益性項目市場回報機制和對應的交易結(jié)構(gòu)，多向市場要收益，少向財政要資金。大多數(shù)基礎(chǔ)設施項目本身并不直接產(chǎn)生收益，或者能夠產(chǎn)生一定的直接收益，但并不能覆蓋投資和成本。但是，基礎(chǔ)設施項目有著典型的外部性，項目建設會對周邊產(chǎn)業(yè)商業(yè)項目、區(qū)域綜合開發(fā)、地方經(jīng)濟發(fā)展等有較強的帶動作用。基礎(chǔ)設施項目的這個特點就決定了，如果單純就項目論項目，那大多數(shù)項目的自償率都是比較低的，都是需要財政付費的，或者有很高的財政付費比重。如果能夠探索設立一些市場化機制，把基礎(chǔ)設施項目的外部性定量化，讓受益者付費，設計特定使用者付費，或者把公益性項目和收益項目捆綁，而不是由財政直接去付費，對于現(xiàn)階段投融資環(huán)境下的項目推進會有很大幫助。這類似于之前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域提出的資源環(huán)境價格機制的建立，讓市場去檢驗，讓市場來支付，或者在軌道交通領(lǐng)域推廣的TOD（Transit Oriented Development，即交通引導開發(fā)）模式、在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推廣的EOD（EcologyOrientedDevelopment，即生態(tài)導向的發(fā)展）模式等，都屬于這個范疇，特別值得現(xiàn)階段探索、推進。

第三，做好項目論證和市場測試，充分尊重市場的態(tài)度和市場的選擇，推出合適的項目、確定合適的規(guī)模、選擇合適的投資人伙伴、適用合適的融資方式。在適度超前開展基礎(chǔ)設施項目投資時，一定要尊重市場、敬畏市場。在選擇項目、設計項目邊界條件和交易結(jié)構(gòu)時，要做好充分的市場調(diào)研和市場測試工作，不能想當然，否則將大大增加遴選成本，甚至導致招標失敗。同時，對推出的項目要有“自知之明”，做到“心中有數(shù)”，定位的意向投資人伙伴要“門當戶對”“價值觀相當”，避免合作期的相互扯皮和不愉快。要正視融資難的問題，根據(jù)項目實際情況和投資人自身需求，并綜合考慮當時的市場環(huán)境，選擇合適的融資方式。既要控制顯性的項目直接成本，也要通過提前籌劃以降低隱性的遴選成本、合作成本。這兩點沒有具體的數(shù)值，也無法直接反映在項目方案中，所以容易被忽視。

第四，要向必須要干、早晚要干的重點項目、民生工程和新型基礎(chǔ)設施項目傾斜。適度超前開展基礎(chǔ)設施投資，要突出重點、有所側(cè)重、有所傾斜，不搞“撒胡椒面”。首先，對于必須要干、早晚要干的重點項目、民生工程等，要優(yōu)先考慮。其次，對于新型基礎(chǔ)設施項目要有所傾斜。最近兩年，中央多個會議數(shù)次提到要加強新型基礎(chǔ)設施的建設。如今，新經(jīng)濟、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)需要新型的基礎(chǔ)設施。新型基礎(chǔ)設施對于我們的城市智能化管理、國家信息安全、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等，會提供基礎(chǔ)性的支撐。新型基礎(chǔ)設施和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施不矛盾，它們有著基礎(chǔ)設施的特有屬性，有一定的共同點。二者同樣作為公共設施和公共服務，都有一定的外部性，投資比較大，周期比較長，甚至很多沒有直接的回報路徑。所以，在應用PPP模式適度超前開展基礎(chǔ)設施投資時，建議統(tǒng)籌好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施和新型基礎(chǔ)設施建設，適度向新型基礎(chǔ)設施傾斜，引入優(yōu)秀的社會資本，激發(fā)市場主體活力，激活高質(zhì)量發(fā)展新動能。

第五，準確、科學理解PPP規(guī)范發(fā)展、隱性債務防控相關(guān)政策要義，平衡好“穩(wěn)投資”和“防風險”的關(guān)系，切勿過度解讀、簡單加碼，以致裹足不前，影響穩(wěn)定發(fā)展大局。應用PPP模式適度超前開展基礎(chǔ)設施投資，要客觀看待PPP的作用，辯證看待規(guī)范和發(fā)展的關(guān)系。近兩年，部分地區(qū)出現(xiàn)“談P色變”的現(xiàn)象，不少人錯誤地把PPP和隱性債務關(guān)聯(lián)起來。PPP不能包治百病，但是也不能把它妖魔化，它的應用范圍和作用要去正確地看待。同時，對于PPP的規(guī)范和PPP的發(fā)展，也要辯證地去看待。在有些地方就出現(xiàn)了一種現(xiàn)象，因為PPP的規(guī)范運作而停止了PPP。要準確理解PPP規(guī)范和發(fā)展的關(guān)系，規(guī)范是基礎(chǔ)，是條件，是前提，規(guī)范的目的最終還是發(fā)展，不能以“PPP的規(guī)范”為理由而叫停PPP，我們的目的還是為了發(fā)展。要準確理解PPP規(guī)范發(fā)展和隱性債務防控的關(guān)系以及政策要義，不能過度解讀，不能簡單加碼，更不能錯誤理解、粗暴執(zhí)行。適度超前開展基礎(chǔ)設施投資，必須要平衡好“穩(wěn)投資”和“防風險”的關(guān)系，堅持穩(wěn)中求進，推進高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：中國投資咨詢有限責任公司）

（責編：戎素梅）