信息化項目如何確定采購需求及評審因素

黃凡

在剛剛結(jié)束不久的北京2022年冬奧會上，處處彰顯著“智慧冬奧”的魅力。無論是5G智慧場館、機(jī)器人調(diào)酒師，還是美輪美奐的開幕式、高效準(zhǔn)確的抵離信息系統(tǒng)，都充分向世界展示了我國信息化建設(shè)水平。

近年來，隨著社會信息化應(yīng)用程度不斷加深、技術(shù)和應(yīng)用場景創(chuàng)新層出不窮，我國信息化工程項目逐漸呈現(xiàn)井噴趨勢。與此同時，我國政府采購政策不斷完善，在市場配置中發(fā)揮“指揮棒”的作用。特別是2021年7月起實施的《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《需求管理辦法》），進(jìn)一步對政府采購需求管理進(jìn)行了明確。而信息化建設(shè)項目，由于其智力投入密集、需求變化頻繁和過程難以監(jiān)控的特點(diǎn)，此前曾有研究者統(tǒng)計，只有近1/3的項目成功，1/3的項目徹底失敗，其余1/3的項目超過了預(yù)算和工期。如何實現(xiàn)信息化建設(shè)項目的最優(yōu)采購效果，是我們要探討的問題。

信息化建設(shè)項目分類

通常，信息化建設(shè)項目的內(nèi)容可分為項目管理、系統(tǒng)集成、監(jiān)理、軟件測評（有些項目包括等保測評）。如果建設(shè)單位儲備了信息系統(tǒng)相關(guān)人才力量，項目管理則不需要委托第三方承擔(dān)。這是按照項目中的各專業(yè)進(jìn)行分類的，實際采購中也往往按此分類進(jìn)行包件劃分。但由于信息化建設(shè)項目中通常含有集中采購目錄內(nèi)的產(chǎn)品，一些采購人會將這些產(chǎn)品單獨(dú)打包委托集中采購機(jī)構(gòu)實施采購。以現(xiàn)行的中央預(yù)算單位政府集中采購目錄為例，臺式計算機(jī)、非定制的通用商業(yè)軟件、服務(wù)器、云計算服務(wù)等均屬于集中采購目錄內(nèi)產(chǎn)品。

根據(jù)《政府采購品目分類目錄》，也可以將信息化建設(shè)項目采購分為貨物采購和服務(wù)采購。貨物包括各類硬件設(shè)備、耗材、通用軟件；服務(wù)包括項目管理、軟件開發(fā)服務(wù)、信息系統(tǒng)集成實施服務(wù)、信息化工程監(jiān)理服務(wù)、測試評估認(rèn)證服務(wù)、運(yùn)行維護(hù)服務(wù)等。從需求專業(yè)性和供應(yīng)商競爭性看，信息化建設(shè)項目中服務(wù)采購的難度要遠(yuǎn)大于貨物采購。

科學(xué)確定采購需求

從2015年頒布并施行的《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）開始，行政監(jiān)督部門不斷要求采購人強(qiáng)化需求管理。一是要求采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求；二是政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會公眾的意見；三是除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。2017年出臺的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）對采購需求具體應(yīng)包含的內(nèi)容進(jìn)行了明確。2021年出臺的《需求管理辦法》更是一部專門針對采購需求管理的規(guī)范性文件，既能約束采購人合法編制采購需求，也對如何科學(xué)確定采購需求進(jìn)行了指導(dǎo)。

在編制信息化建設(shè)項目的采購需求時，實操中有三個方面是采購人的難點(diǎn)。

一是《需求管理辦法》中要求采購需求應(yīng)當(dāng)清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確。對一份政府采購需求書來說，這原本是基本要求。因為采購需求作為采購文件的一部分，是供應(yīng)商響應(yīng)的依據(jù)。但《需求管理辦法》要求需求應(yīng)當(dāng)客觀、量化，而采購人在信息化建設(shè)項目中常使用“合理設(shè)計集成方案”“提出切實可行的部署方案”“對工作任務(wù)科學(xué)分解”“配備經(jīng)驗豐富的項目經(jīng)理”等主觀描述，并不能滿足客觀、量化的要求。特別在服務(wù)類采購中，很多是需要供應(yīng)商提供方案的。對于此類情形，根據(jù)《需求管理辦法》的規(guī)定，采購需求中應(yīng)當(dāng)說明采購標(biāo)的的功能、應(yīng)用場景、目標(biāo)等基本要求，并盡可能明確其中的客觀、量化指標(biāo)。

二是信息化建設(shè)項目如何做好需求調(diào)查。《需求管理辦法》對于應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查的幾種情形，特別列舉了“需定制開發(fā)的信息化建設(shè)項目”。信息化建設(shè)項目的需求分析階段通常包括項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計方案等。在這一階段，往往已經(jīng)完成了需求調(diào)查工作。對于未涉及的部分，應(yīng)當(dāng)通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展。需求調(diào)查的內(nèi)容包括：相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購等。由于市場上信息化項目供應(yīng)商各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分較細(xì)，對某一特定、需定制開發(fā)的信息化建設(shè)項目來說，參與競爭的供應(yīng)商并不會太多。此時，如果采購人面向供應(yīng)商（市場主體）開展需求調(diào)查，須注意選擇的調(diào)查對象一般不少于3個，并應(yīng)當(dāng)具有代表性。

三是采購人應(yīng)圍繞實現(xiàn)采購需求編制采購實施計劃。編制采購實施計劃是一項系統(tǒng)工作，雖然《需求管理辦法》中將其分為合同訂立安排和合同管理安排兩部分，但采購實施計劃應(yīng)考慮的內(nèi)容從預(yù)算編制、采購組織形式一直到項目履約驗收、風(fēng)險管控，貫穿了項目實施的全過程。一份完整的采購實施計劃已經(jīng)包含了采購文件的主要內(nèi)容。因此，經(jīng)驗不足的采購人，可以與代理機(jī)構(gòu)共同編制采購實施計劃。

采購組織形式是采購實施計劃的重要組成部分。信息化建設(shè)項目中的服務(wù)類采購因為標(biāo)的特點(diǎn)，常不能完全確定客觀指標(biāo)，需由供應(yīng)商提供設(shè)計方案、解決方案或者組織方案，比較適合采用談判（磋商）方式采購，并可考慮多方案報價來選擇評審方法。有些采購人凡采購必招標(biāo)，甚至存在“只有招標(biāo)是正規(guī)的，其他方式不正規(guī)”的誤解。在實際案例中，也確實較少看到公開招標(biāo)限額以上的信息化建設(shè)項目采用談判（磋商）方式實施采購。然而，采購方式在信息化建設(shè)項目中的靈活運(yùn)用非常有利于項目采購的實施。

信息化建設(shè)項目的履約驗收方案編制往往也是一大難點(diǎn)。驗收方案中的驗收標(biāo)準(zhǔn)要包括所有客觀、量化指標(biāo)。不能明確客觀標(biāo)準(zhǔn)、涉及主觀判斷的，可以通過在采購人、使用人中開展問卷調(diào)查等方式，轉(zhuǎn)化為客觀、量化的驗收標(biāo)準(zhǔn)。一方面，履約驗收方案應(yīng)當(dāng)在合同中約定，而合同又是采購文件的組成部分。但在編制采購文件階段，又常存在需由供應(yīng)商提供方案的內(nèi)容，導(dǎo)致在采購實施計劃中履約驗收方案難以確定。另一方面，履約驗收方案又牽扯到履約風(fēng)險審查。對于此類信息化項目，采購人可以根據(jù)實際情況，聘請相關(guān)專家和第三方機(jī)構(gòu)參與審查并提出專業(yè)意見。

合法設(shè)置評審因素

從近年財政部門監(jiān)督檢查結(jié)果看，評審標(biāo)準(zhǔn)分值設(shè)置與評審因素的量化指標(biāo)不對應(yīng)的問題較為突出，一些采購人和代理機(jī)構(gòu)也因此受到財政部門的行政處罰。評審因素是采購需求的量化表現(xiàn)，也反映了采購人的選擇導(dǎo)向。但不論多么合理的評審辦法，都應(yīng)當(dāng)在政府采購法規(guī)框架內(nèi)設(shè)置。

從《需求管理辦法》列示的幾種綜合評分法評審因素設(shè)定的情形看，總體原則是評審因素應(yīng)當(dāng)盡量客觀、量化。量化是綜合評分法的基本要求，《條例》中即已明確其定義：“綜合評分法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求且按照評審因素的量化指標(biāo)評審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法?！薄缎枨蠊芾磙k法》中進(jìn)一步明確規(guī)定，采購需求中客觀但不可量化的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為實質(zhì)性要求，不得作為評分項。筆者猜測，其用意是盡可能減小評委的自由裁量權(quán)，杜絕評審中出現(xiàn)“人情分”“關(guān)系分”，影響采購工作的公平公正性。

那么，有沒有“不客觀但量化”的指標(biāo)呢？《需求管理辦法》中的表述是：“需由供應(yīng)商提供設(shè)計方案、解決方案或者組織方案，且供應(yīng)商經(jīng)驗和能力對履約有直接影響的，如訂購、設(shè)計等采購項目?！睂⑿畔⒒ㄔO(shè)項目對號入座，其中的設(shè)計、集成、軟件開發(fā)、測評等等，均屬于此類情形。對此，采購人可以在評審因素中適當(dāng)考慮供應(yīng)商的履約能力要求，并合理設(shè)置分值和權(quán)重。

《需求管理辦法》還首次提到全生命周期成本的概念。采購人認(rèn)為有必要考慮的，可以“明確使用年限，要求供應(yīng)商報出安裝調(diào)試費(fèi)用、使用期間能源管理、廢棄處置等全生命周期成本，作為評審時考慮的因素。”在機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件中也有類似表述，即在評審因素中考慮運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用、運(yùn)行成本等。引入全生命周期成本概念，一方面給“買著貴、用著省”的產(chǎn)品一個公正的評判，使采購行為更具科學(xué)性；另一方面也促使采購人強(qiáng)化和細(xì)化履約和驗收管理。

代表著科技、創(chuàng)新的信息化建設(shè)項目，遇到規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼少彛纫ＷC采購的依法合規(guī)，又要充分鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、尊重智力投入。對采購人而言，做好信息化建設(shè)項目采購，更要注重提高采購能力，在法規(guī)框架內(nèi)科學(xué)使用采購工具，履行好采購人主體責(zé)任。當(dāng)前，我國正在進(jìn)行《政府采購法》及相關(guān)法規(guī)的修訂工作，相信新法出臺后，對采購人的這一要求將會越來越明確。

（作者單位：中化商務(wù)有限公司）

（責(zé)編：戎素梅）