PPP綜合管廊項目運營期績效審計研究

林志宏 劉泳君

【摘要】綜合管廊項目是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要一環(huán)。截至2022年3月，PPP模式綜合管廊項目已達(dá)到215個，項目金額突破4000億元。但在大力建設(shè)的同時，項目運營也產(chǎn)生了一定的困難和阻礙，且目前大部分關(guān)于績效審計的研究立足于全生命周期，實際運用起來難度較大。本文圍繞案例項目運營期，結(jié)合5E理論，構(gòu)建績效評價指標(biāo)，分析了操作層面上可能出現(xiàn)的問題，提出應(yīng)對建議，以求為政府進(jìn)行綜合管廊績效審計工作提供參考和幫助。

【關(guān)鍵詞】績效審計；運營期；綜合管廊；PPP項目

某PPXQ綜合管廊項目總長度8424米（包含過江銜接段），項目總投資164029萬元，主干管廊東起華南快速，西至獵德大橋。2018年12月，新中軸建設(shè)有限公司和GZ市道路工程研究中心簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，對項目共同進(jìn)行投資、建設(shè)、經(jīng)營和移交。項目合作期為30年，采用BOT模式，其中項目建設(shè)期為2年，運營期28年。項目建成后，由項目公司負(fù)責(zé)運營，28年運營期內(nèi)，GZ市住建局或其指定的其他主體向項目公司進(jìn)行政府付費，合作期結(jié)束后項目公司將項目移交項目實施機構(gòu)或其他指定機構(gòu)。2019年1月，項目正式開工。2021年11月，項目完工。2022年3月，項目進(jìn)入運營期。

構(gòu)建績效審計指標(biāo)

1.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)（25分）

（1）資金利用率（5分）

計算實際用于項目的資金和實際到位資金的比率。低于同期同類型項目，不得分。

（2）項目成本降低率（5分）

計算項目超額造價與項目預(yù)算造價的比率。高于同期同類型項目，不得分。

（3）物有所值（VFM）評價（15分）

根據(jù)具體設(shè)計的評價方法，收集已有財務(wù)數(shù)據(jù)和資料，重新計算物有所值情況。與立項前的物有所值評估進(jìn)行對比，酌情減分。

2.效率型指標(biāo)（15分）

（1）項目完工偏差（5分）

和計劃完工天數(shù)的差額。因自身原因不能按時開竣工，不得分；因不可抗力原因發(fā)生工期延誤，不扣分。

（2）項目資金到位率（5分）

計算項目已到位資金和預(yù)期應(yīng)到位資金的比率。低于同期同類型項目，不得分。

（3）項目資金流失率（5分）

計算項目被挪用、侵占資金與項目已到位資金的比率。高于同期同類型項目，不得分。

3.效果性指標(biāo)（30分）

（1）項目工程合格率（5分）

計算驗收為合格的工程面積與驗收工程總面積的比率。高于同期同類型項目，不得分。

（2）項目安全事故次數(shù)（10分）

計算項目運營期中安全事故次數(shù)。安全事故發(fā)生率和無事故傷亡人數(shù)符合省級相關(guān)規(guī)定發(fā)生重大安全事故，不得分；發(fā)生安全事故根據(jù)事故大小、嚴(yán)重程度，每次扣1-3分。

（3）社會效益（10分）

這一定性指標(biāo)需要從綜合管廊項目促進(jìn)社會資本流通、帶動就業(yè)等社會服務(wù)方面，綜合分析判斷該項目實施對當(dāng)?shù)厣鐣a(chǎn)生的影響。

（4）公眾滿意度（5分）

該定性指標(biāo)需要通過走訪調(diào)查等形式進(jìn)行確定。

4.公平性指標(biāo)（10分）

該定性指標(biāo)需要核查在項目運營期，是否有健全的安全生產(chǎn)部門和規(guī)定、是否配備安全生產(chǎn)物資和專業(yè)人員及必要的安全防護(hù)措施。

5.環(huán)境性指標(biāo)（20分）

（1）耕地破壞率（5分）

計算耕地被破壞的面積與項目驗收面積的比率。高于同期同類型項目，不得分。

（2）生態(tài)效益（15分）

定性和定量相結(jié)合，從綜合管廊項目運營公司整體業(yè)務(wù)情況、環(huán)保實施、環(huán)境影響等方面綜合分析判斷該項目實施對生態(tài)環(huán)境帶來的影響。

實施績效審計程序

根據(jù)項目資料數(shù)據(jù)，綜合運用指標(biāo)計算、實地走訪等方式。查看監(jiān)理人員出具的質(zhì)量監(jiān)測報告，是否在國家質(zhì)量要求標(biāo)準(zhǔn)許可內(nèi)；觀測綜合管廊項目運營公司整體業(yè)務(wù)、環(huán)保實施等情況，調(diào)查附近居民滿意度；是否有安全生產(chǎn)部門和安全生產(chǎn)規(guī)定，是否配備安全生產(chǎn)物資和專業(yè)人員，有無重大安全責(zé)任事故；經(jīng)營不善時，實施機構(gòu)是否存在給予最低收益的承諾；政府應(yīng)按合同約定及績效考核結(jié)果及時付費給項目公司?？冃Э己嗣考径瘸Ｒ?guī)評價一次，臨時考核一次，取上述二者考核分?jǐn)?shù)較低值。

※運營期季度績效考核支付比例

100>考核得分≥85，運營維護(hù)支付比例 100%；

85>考核得分≥75，運營維護(hù)支付比例 90%；

75>考核得分≥65，運營維護(hù)支付比例 80%；

65>考核得分≥60，運營維護(hù)支付比例 70%

注：若第一個季度考核總分<60分，則該季度運營維護(hù)績效服務(wù)費按應(yīng)支付額的70%支付；若第二個季度考核總分<60分，按應(yīng)支付額的50%支付；若第三個季度考核總分<60分，按應(yīng)支付額的30%支付；若第四個季度考核總分<60分，該季度運營維護(hù)績效服務(wù)費全部扣除，且政府可選擇終止合同。

績效審計評價分析

目前，從官網(wǎng)資料來看，相關(guān)文件齊全、合規(guī)。本項目預(yù)計投資額163217萬元，實際為164029萬元，項目超概不高，成本控制較好。與立項前的物有所值評估對比，物有所值指數(shù)下降了3.51%，在控制標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，原則上通過后期物有所值定量評價。物有所值定性評價專家組加權(quán)得分為84.71分，物有所值評價為通過。監(jiān)理人員出具的質(zhì)量監(jiān)測報告達(dá)到國家質(zhì)量要求標(biāo)準(zhǔn)許可，驗收合格。本項目生產(chǎn)運營成本參考了可研報告與當(dāng)?shù)貙嶋H物價、勞務(wù)水平，在一定程度上促進(jìn)了本地就業(yè)、提高了公眾滿意度。2022年至2047年，年支出責(zé)任為7914萬元，合作期內(nèi)，全部PPP項目占本級一般財政公共預(yù)算支出0.02%-4.93%，符合《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求。

問題和對策

存在的問題

1.項目信息不對稱

建設(shè)運營階段項目實施公司可以及時把握真實全面的信息，掌控各類事項；審計機關(guān)通常在項目竣工審計階段，才能拿到項目實施公司提供的資料，績效審計工作的介入存在滯后性。同時物有所值的專家評審存在相當(dāng)大的人為操作空間，數(shù)值選取和取值空間較大，事后呈現(xiàn)給社會公眾的數(shù)據(jù)存在著美化修飾的可能。

2.審計人員的舞弊行為

由于綜合管廊項目運營維護(hù)期合作時間長、涉及合作面廣泛，政府持續(xù)投入資金金額巨大，利益誘惑之下審計人員易產(chǎn)生舞弊行為，以致美化審計結(jié)果，影響政府執(zhí)政水平。

對策

1.強化績效審計風(fēng)險控制

通過運營管理的各個環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)并控制經(jīng)營過程中的各類潛在風(fēng)險，并用來輔助績效審計工作，進(jìn)而補充完善PPP項目合同中的相關(guān)合同條款。

2.利用科技手段

從目前財政部政府與社會資本合作中心官網(wǎng)來看，我國已初步實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)PPP項目信息與數(shù)據(jù)的整合。今后應(yīng)積極總結(jié)平臺經(jīng)驗，應(yīng)用人工智能、大數(shù)據(jù)等科技手段，確保PPP項目穩(wěn)定高效運營。

（作者單位：華北電力大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]劉驊，陳涵.政府和社會資本合作項目運營績效審計研究[J].金融理論與實踐，2017，（06）：45-50.

[2]張曉慶，李蘭霞，張馨予.PPP項目績效審計評價指標(biāo)體系實踐運用[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟(jì)，2019，（06）：13-17.

（責(zé)編：梁晉）