優(yōu)化采購需求管理 落實綠色采購政策

姜愛華 高錦琦

黨的第十九屆六中全會中審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》強調(diào)，“生態(tài)文明建設是關乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”，提出“推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”，提高全黨全國推動綠色發(fā)展的自覺性和主動性。綠色發(fā)展是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，具體到政府采購領域，“綠色政府采購”是我國政府采購未來發(fā)展的關鍵目標之一。采購需求是政府采購全過程的前端環(huán)節(jié)，且具有較強的政策引導功能。通過優(yōu)化采購需求管理措施，在采購前端注入“綠色”理念，有助于實現(xiàn)政府采購政策功能的前置，促進綠色采購政策有效落實。本文分析了目前我國落實綠色采購的主要途徑、現(xiàn)實問題，梳理總結(jié)了通過采購需求管理落實政府綠色采購的國際經(jīng)驗，并嘗試提出相應的對策建議。

我國目前綠色采購政策的主要途徑

相關法律法規(guī)政策文件規(guī)定

據(jù)不完全統(tǒng)計，2002年以來，國務院層面發(fā)布的與政府采購政策相關的文件（含國發(fā)文、國辦發(fā)文和國辦函）共97個，其中有34個文件提到用政府采購支持綠色環(huán)?；蚬?jié)能事業(yè)發(fā)展?？梢?，通過完善法律體系落實政府綠色采購政策逐漸受到重視。

從中央層面看，在2004年，國務院辦公廳發(fā)布《關于開展資源節(jié)約活動的通知》（國辦發(fā)〔2004〕30號）強調(diào)“深化政府采購制度改革”，政府機構(gòu)應充分發(fā)揮帶頭作用，節(jié)約資源、降低費用支出。2006年《關于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》（財庫〔2006〕90 號）中提到，“采購人用財政性資金進行采購的，要優(yōu)先采購環(huán)境標志產(chǎn)品”。具體到工程類采購，2020年《關于政府采購支持綠色建材促進建筑品質(zhì)提升試點工作的通知》（財庫〔2020〕31號）提出到2022年，基本形成綠色建筑和綠色建材政府采購需求標準的目標；2021年《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》中提及，實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導機制，加大綠色產(chǎn)品采購力度，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新和綠色建材、綠色建筑發(fā)展。綠色采購覆蓋范圍逐漸擴大，2021年國務院印發(fā)《關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》（國發(fā)〔2021〕4號）中指出需“加大政府綠色采購力度，擴大綠色產(chǎn)品采購范圍，逐步將綠色采購制度擴展至國有企業(yè)”；2021年《國務院關于印發(fā)“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》（國發(fā)〔2021〕33號）中提到，“擴大政府綠色采購覆蓋范圍”“率先采購使用節(jié)能和新能源汽車”。

從地方層面看，2012年浙江省發(fā)布的《浙江省人民政府關于加快節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》（浙政發(fā)〔2012〕90號）中提出要發(fā)揮政府采購的導向作用，逐步擴大公共機構(gòu)采購節(jié)能與新能源汽車的規(guī)模；2018年《北京市財政局 北京市生態(tài)環(huán)境局關于進一步加強綠色政府采購有關事項的通知》（京財采購〔2018〕2593號）鼓勵采購人將北京市環(huán)保政策要求、行業(yè)污染排放標準等，作為對供應商的條件嵌入采購需求；2020年江蘇省發(fā)布的《省政府關于推進綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（蘇政發(fā)〔2020〕28號）中提及加大綠色產(chǎn)品首次推廣使用力度，擴大政府綠色采購范圍，鼓勵企業(yè)自主開展綠色采購。

強制采購或優(yōu)先采購

從全國范圍看，2020年我國政府綠色采購約1380.1億元，約占政府采購總規(guī)模的3.73%（如圖1所示）。2019年4月《關于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機制的通知》（財庫〔2019〕9號）出臺，要求對政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品實施品目清單管理，不再發(fā)布“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”和“環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單”。所以，目前我國主要通過將節(jié)能或環(huán)保產(chǎn)品列入品目清單，而后采取強制采購或者優(yōu)先采購方式實現(xiàn)綠色采購政策。

當前多地已經(jīng)制定具體措施加快綠色政府采購政策的落實。比如，天津市政府采購中心將協(xié)議采購與綠色采購掛鉤，嚴格設置協(xié)議采購產(chǎn)品準入條件，明確規(guī)定進行協(xié)議采購的產(chǎn)品，必須屬于國家環(huán)保認證產(chǎn)品，認證標準包括“3C認證”“能效標識”“節(jié)能認正”“節(jié)水認證”等，凡是強制性認證都必須執(zhí)行。再如，2019年海南省出臺《海南省綠色產(chǎn)品政府采購實施意見（試行）》（瓊財采規(guī)〔2019〕3號）提出，建立綠色產(chǎn)品庫，庫內(nèi)產(chǎn)品實行節(jié)能和環(huán)境標志“雙強制”采購。規(guī)定自2019年10月1日起，全省各級預算單位在網(wǎng)上商城購買的計算機、辦公設備等部分產(chǎn)品，在強制采購節(jié)能產(chǎn)品（含二級能效指標）的基礎上，實行環(huán)境標志產(chǎn)品強制采購。同時要求，黨政機關公務用車強制采購國產(chǎn)清潔能源汽車；貨物類采購推行綠色產(chǎn)品強制采購或優(yōu)先采購；服務類采購以綠色印刷服務為試點，優(yōu)先采購獲得環(huán)境標志認證的印刷服務；工程類項目加大水性涂料、粉末涂料等綠色產(chǎn)品的采購規(guī)模。

落實綠色采購政策中存在的問題

對政府綠色采購相關政策進行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，通過優(yōu)化采購需求管理的方式落實綠色采購的相關法律法規(guī)政策文件和具體措施較少，主要通過品目清單制度進行強制采購或優(yōu)先采購。但這種做法存在一些問題，如綠色采購規(guī)模較小、采購需求描述不明確、未發(fā)揮政策前期引導以及尚未形成綠色采購與創(chuàng)新采購的合力。

綠色采購規(guī)模較小

我國現(xiàn)行政府綠色采購政策涉及的采購規(guī)模較小。從采購主體來看，我國政府綠色采購的采購人范圍較窄?！墩少彿ā返谑鍡l規(guī)定，“采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業(yè)單位、團體組織?！毕噍^之下，德國應采盡采的力度則更大，政府采購主體包括政府部門等公共機構(gòu)外，還包括軍隊和國有企業(yè)。從采購對象來看，我國節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購品目清單，主要針對計算機設備、生活用電器、視頻監(jiān)控設備、水嘴等維持單位日常運營所需的終端消費品，不涉及生產(chǎn)設備，范圍較小。從采購方式看，我國政府綠色采購途徑較為單一，主要依靠強制或優(yōu)先采購，其他支持方式較少。

采購需求描述不準確

確定綠色采購項目需求前，對采購對象的全面情況調(diào)查至關重要。在我國政府綠色采購活動實踐過程中，由于采購人對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的品目類型、產(chǎn)品名稱、評分標準熟悉程度不足，或未對所應采購產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保性能、技術(shù)水平和市場成熟程度等進行充分的市場調(diào)研和比較分析，導致采購需求中出現(xiàn)描述不明確不完整的問題，對后續(xù)采購環(huán)節(jié)產(chǎn)生不利影響。如，2021年10月26日發(fā)布的《某市滑冰館采購競賽用室內(nèi)高清LED顯示屏采購A廢標公告》提到，由于本項目談判文件存在缺陷，談判組一致同意本項目整體廢標；2022年3月2日發(fā)布的《某市婦幼保健院計算機網(wǎng)絡設備采購二次招標廢標公告》提到，由于對采購產(chǎn)品評分內(nèi)容重復，評分標準細項與總項分數(shù)不一致，導致專家無法評判，故此廢標。

未發(fā)揮政策前期引導作用

通過對目前綠色采購政策和2019年出臺的節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購品目清單進行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，我國目前節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的采購處于對已存在的產(chǎn)品進行采購的階段，即權(quán)威機構(gòu)對打印設備、投影儀、涂料等產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保標準進行認證，若該產(chǎn)品通過既定標準，則可進入品目清單覆蓋范圍。而早在2005年，美國政府頒布的《聯(lián)邦采購條例》中便明確，“采購”是指聯(lián)邦政府以合同的形式，用撥款資金購買或租賃產(chǎn)品或服務（包括工程），無論采購對象是已經(jīng)存在的，還是必須創(chuàng)造、開發(fā)、展示和評估的?？梢?，美國從法律層面將綠色采購對象的范圍擴展至未生產(chǎn)的，甚至是未被創(chuàng)造出來的產(chǎn)品和服務。我國在法律法規(guī)方面對落實政府綠色采購前期引導作用存在不足，需進一步制定相關政策，充分發(fā)揮政策牽引作用。

難以形成綠色采購與創(chuàng)新采購的合力

當前，我國政府綠色采購和創(chuàng)新采購政策相對獨立。在綠色采購方面，我國出臺了《節(jié)約能源法》《關于政府采購支持綠色建材促進建筑品質(zhì)提升試點工作的通知》等法律及政策；在創(chuàng)新采購方面，制定了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預算管理辦法》《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》等法律及文件。但是，關于促進綠色采購和創(chuàng)新采購協(xié)同發(fā)展的相關政策卻鳳毛麟角，而綠色采購與創(chuàng)新采購有時是很難分開的，比如采購一臺新型打印機，它可能既是一個綠色產(chǎn)品，同時也是一個創(chuàng)新產(chǎn)品，此時就實現(xiàn)了綠色產(chǎn)品與創(chuàng)新產(chǎn)品的采購融合。目前，我國鮮少有政策規(guī)定和具體措施促進二者合力發(fā)展。

日本綠色采購經(jīng)驗

日本政府綠色采購發(fā)展模式較為成熟。21世紀初，日本政府頒布了《綠色采購法》，以法律的形式確立了綠色采購制度，確定了多方采購主體在綠色采購環(huán)節(jié)中的職責，其中多次提到通過采購需求管理落實政府綠色采購，對我國相關制度建設具有重要意義。

第一，《綠色采購法》規(guī)定，政府應通過采購需求管理引導企業(yè)生產(chǎn)制造綠色產(chǎn)品，落實綠色采購政策。根據(jù)《綠色采購法》第六條，日本的綠色采購主體分為中央政府和社會團體（獨立行政法人）、地方政府和地方社會團體（地方獨立行政法人）、企業(yè)及個人三個層次，不同采購主體具有不同的職責。該法第三條和第七條提到，在中央層面，要求政府機構(gòu)制定并推行綠色采購需求標準，在獲得內(nèi)閣批準后，環(huán)境省長應及時進行公布；其第四條和第七條提出，在地方層面，要求各級地方政府和地方社會團體在綜合考量年度預算、規(guī)劃項目等具體情況后，因地制宜地編制綠色采購需求計劃，優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品，同時盡可能創(chuàng)造更多機會激勵企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，并鼓勵消費者進行綠色消費；該法第五條提出，在企業(yè)及個人層面，要求企業(yè)和公民響應政府政策號召，在購買、租賃商品或接受服務時，應盡量選擇綠色產(chǎn)品和服務。圖2即為日本《綠色采購法》中規(guī)定的各采購主體的職責示意圖。

第二，《綠色采購法》規(guī)定，政府應通過采購需求管理倒逼企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)和技術(shù)升級，落實政府綠色采購。根據(jù)《綠色采購法》第七條和第十一條，各級政府和社會團體需要立足本法案具體規(guī)定，對預算額度安排和采購項目規(guī)劃等進行綜合考慮，制定符合自身落實綠色采購政策的實施計劃。該法第八條提到，自該法案實施日起，日本政府每年2月都要對去年的綠色采購基本方針進行更新，并對上年的綠色采購政策落實情況進行總結(jié)，提交至環(huán)境省長。基本方針的制定由環(huán)境省主導，下設審查委員會和專家委員會，也會征求地方部門的意見?；痉结樀木唧w作用是為不同類型的綠色產(chǎn)品設置參數(shù)指標，并提供詳細的綠色采購標準。如對空調(diào)采購標準中，將空調(diào)分為家用和工業(yè)用，并對不同種類空調(diào)的包裝物、能耗標準、化學物質(zhì)排放量等進行細致規(guī)定。在編制采購需求基本方針時，通過對各類品目的產(chǎn)品設置全面精確的準入條件，能夠倒逼企業(yè)逐步淘汰高耗能、低技術(shù)的落后產(chǎn)品，對產(chǎn)品進行綠色升級，在生產(chǎn)過程中落實綠色采購政策。

通過需求管理落實綠色采購政策的對策建議

擴大綠色采購規(guī)模

從法律法規(guī)層面，在我國現(xiàn)有《政府采購法》中增加政府綠色采購需求管理條款，或制定《綠色采購需求管理辦法》，進一步規(guī)范我國綠色政府采購主體、采購對象、采購方式的含義和范圍。具體來說，擴大綠色采購主體規(guī)模，逐步擴展至國有企業(yè)、基金組織等；確定采購需求時，降低綠色采購對象界限，豐富綠色產(chǎn)品庫，不僅局限于品目清單所囊括的產(chǎn)品，還應適度擴展至綠色產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)所需的原材料、生產(chǎn)設備等；編制采購需求時，拓展綠色采購途徑，除強制采購和優(yōu)先采購外，還可增加首購訂購等采購方式，優(yōu)化綠色政府采購程序，不斷擴大綠色采購規(guī)模。

細化綠色采購需求

采購需求管理的必要環(huán)節(jié)是采購需求的編制，綠色采購項目需求編制是否科學合理直接關系到后續(xù)采購活動能否順利進行。2021年7月開始施行的《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《需求辦法》）中明確提出，“采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查”“采購需求應當清楚明了、表述規(guī)范、含義準確”。在確定綠色采購項目需求前，先進行全面細致的需求調(diào)查，并在需求論證中加入環(huán)境專家的意見，能夠幫助采購人對政府綠色采購項目所需產(chǎn)品提出更具針對性的需求標準，編制出更為簡潔清晰的需求文件，明確采購利益相關者權(quán)利和義務，并根據(jù)需求引導供應商提高綠色產(chǎn)品的性能和質(zhì)量；反過來，采購人的需求也能得到更好的滿足，實現(xiàn)采購多方共贏，促進綠色采購政策的落實。

加強政策前期導向作用

采購需求管理是政府采購管理的源頭，加強需求政策前期導向作用是落實政府綠色采購的關鍵。首先，在確定采購需求時，對政府綠色采購對象進行更為廣泛的定義，不僅限于已有產(chǎn)品，更涵蓋部分概念型產(chǎn)品，為激發(fā)供應商提高產(chǎn)品創(chuàng)新動力起到牽引作用。其次，在編制采購需求時，可以規(guī)定與綠色產(chǎn)品供應穩(wěn)定的企業(yè)簽訂研發(fā)合同，為供應商提供綠色研究經(jīng)費和相對穩(wěn)定的市場，促進科研和生產(chǎn)緊密結(jié)合，激勵供應商在生產(chǎn)中更多地加入“綠色”元素。最后，在制定采購實施計劃時，對環(huán)境友好型產(chǎn)品供應商適當提高預付款比例、減免履約保證金及縮短付款尾款扣押期限，還可以減免此類供應商的標書費用和招標代理服務費用，鼓勵更多潛在供應商參與綠色采購項目，從而更大程度發(fā)揮采購需求管理對政府綠色采購的政策引導作用。

通過綠色采購引導科技創(chuàng)新

充分發(fā)揮政府采購需求管理協(xié)同功能，促進綠色采購政策與創(chuàng)新采購政策協(xié)同發(fā)展?！缎枨筠k法》中提及政府采購具有落實支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展等政策功能，這些具體的政策并非相互孤立的，而應融會貫通，形成合力，達到“一加一大于二”的效果。例如，在采購需求編制時，預留一定份額的科技創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品預算；在制定采購實施計劃時，放寬創(chuàng)新、節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的準入條件，并優(yōu)先采購、首購或訂購具有創(chuàng)新性的綠色產(chǎn)品。

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政稅務學院）

（責編：彭淑榮）