“海上執(zhí)法”概念簇的釋義與辨析

崔 野

（中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100）

一、問題的提出

自黨的十八大首提海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略以來，海洋在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和對(duì)外開放全局中的地位迅速上升，海洋治理已成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。海上執(zhí)法作為實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和依法治國(guó)方略的關(guān)鍵一環(huán)，亦受到黨和政府的高度重視，并相繼進(jìn)入2013 年和2018 年兩輪政府機(jī)構(gòu)改革的議程之中，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、職責(zé)配置、法律制度等方面有了長(zhǎng)足的改進(jìn)。特別是隨著全球海洋治理的深刻變革和中國(guó)參與程度的日漸加深，我國(guó)海上執(zhí)法實(shí)踐的國(guó)際性色彩也在不斷增強(qiáng)，公海執(zhí)法、聯(lián)合巡航、艦艇互訪、雙邊會(huì)談等國(guó)際交往活動(dòng)愈加頻繁，國(guó)內(nèi)與國(guó)際的雙重維度為海上執(zhí)法注入了新的底色和動(dòng)能。

近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)海上執(zhí)法進(jìn)行了大量的探討，并形成了海上執(zhí)法體制改革、南海與東海維權(quán)、《海警法》制定、強(qiáng)制性措施的使用、國(guó)際海洋法的適用等幾個(gè)熱點(diǎn)主題。[1]不難發(fā)現(xiàn)，這些研究主題都是我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)中重大且急迫的時(shí)代命題，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)性和應(yīng)用性，因而吸引了學(xué)者們大部分的注意力。然而，學(xué)術(shù)界在專注于應(yīng)用研究的同時(shí)，卻忽視或遺漏了與之相對(duì)的基礎(chǔ)研究。學(xué)者們似乎在潛意識(shí)中認(rèn)為基礎(chǔ)研究是“無足輕重”或“不言自明”的，導(dǎo)致海上執(zhí)法的基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究之間出現(xiàn)了失衡。事實(shí)上，基礎(chǔ)研究起著定范圍、辯歧義、聚共識(shí)的重要作用，同樣是海上執(zhí)法研究中不可或缺的內(nèi)容。強(qiáng)化海上執(zhí)法的基礎(chǔ)研究，理應(yīng)成為海洋社會(huì)科學(xué)的主題之一。

在海上執(zhí)法的基礎(chǔ)研究中，概念的界定是最具本源性的一個(gè)問題。概念是思維的最基本的單位，它是內(nèi)在于認(rèn)識(shí)主體的思維之中的。[2]但縱觀當(dāng)下，無論是在學(xué)術(shù)研究還是在實(shí)務(wù)操作中，海上執(zhí)法的概念一直都處于模棱兩可、似是而非的狀態(tài)，看似清楚，實(shí)則模糊。加上目前還衍生出了多個(gè)與海上執(zhí)法相近的概念并相互混用，使得人們對(duì)海上執(zhí)法的理解更為困惑，爭(zhēng)議頗多。本文將概念的釋義與辨析重新引入到海上執(zhí)法研究之中，力圖厘清海上執(zhí)法的基本內(nèi)涵及其與若干相近概念之間的關(guān)系，以期引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)這一問題的關(guān)注與討論，充實(shí)海上執(zhí)法的基礎(chǔ)學(xué)理研究。

二、海上執(zhí)法的概念界定

執(zhí)法是海上執(zhí)法的上位概念，海上執(zhí)法即是發(fā)生在“海上”的執(zhí)法活動(dòng)。一般認(rèn)為，執(zhí)法有廣義與狹義之分。廣義上的執(zhí)法是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)”。[3]不難看出，這一定義將司法機(jī)關(guān)也納入執(zhí)法主體中，這是其廣義含義的體現(xiàn)。有學(xué)者進(jìn)一步解釋道，“行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，司法機(jī)關(guān)也執(zhí)法，二者的執(zhí)法有著重要的區(qū)別：行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法是通過對(duì)國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)進(jìn)行管理實(shí)現(xiàn)的，包括對(duì)未來的規(guī)劃、計(jì)劃和對(duì)現(xiàn)行事務(wù)的處理；司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法則是通過裁決法律爭(zhēng)議和進(jìn)行法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)過去已發(fā)生的事項(xiàng)、糾紛的處理”。[4]然而，司法機(jī)關(guān)所進(jìn)行的法律適用活動(dòng)是否可以歸結(jié)到執(zhí)法的范疇之中，這一點(diǎn)還有待商榷。

不同于學(xué)術(shù)研究中的爭(zhēng)鳴，我們?cè)谌粘Ｉ钪兴缘膱?zhí)法通常取其狹義含義，專指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)”。[5]換言之，最普遍意義上的執(zhí)法特指行政執(zhí)法，其主體有著清晰的范圍，即為國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及得到法律法規(guī)授權(quán)或行政主體委托的特定組織。

推而論之，我們對(duì)海上執(zhí)法的理解亦建立在狹義的執(zhí)法概念的基礎(chǔ)之上，即海上執(zhí)法在本源上是行政執(zhí)法的一種。但這種認(rèn)識(shí)在近年來也受到爭(zhēng)議，即隨著“海上維權(quán)執(zhí)法”概念的出現(xiàn)及海警隊(duì)伍的轉(zhuǎn)隸，海上執(zhí)法的內(nèi)涵也在逐漸擴(kuò)充，下文將對(duì)此作出詳細(xì)的論述。

（一）海上執(zhí)法的傳統(tǒng)理解

在過往的學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者們多是沿著行政執(zhí)法的脈絡(luò)來推導(dǎo)海上執(zhí)法的內(nèi)涵，將海上執(zhí)法視為在“海上”進(jìn)行的行政執(zhí)法活動(dòng)，如有學(xué)者認(rèn)為“海上執(zhí)法屬于行政執(zhí)法的范疇，是指由法定的或經(jīng)國(guó)家授權(quán)的海洋行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家現(xiàn)行海洋法律法規(guī)，實(shí)施具體行政管理的行為”。[6]對(duì)這一定義的解讀，可以從下述三個(gè)角度展開：首先，海上執(zhí)法的主體為依法享有執(zhí)法權(quán)的海洋行政機(jī)關(guān)，即海上執(zhí)法職權(quán)必須由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來行使，由其他機(jī)關(guān)實(shí)施的行為不能被稱為海上執(zhí)法；其次，海上執(zhí)法的依據(jù)為國(guó)家內(nèi)部的涉海法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件，是執(zhí)行國(guó)內(nèi)法律的過程；最后，海上執(zhí)法的客體有著嚴(yán)格的限制，發(fā)生在海上的民事糾紛、刑事案件以及國(guó)際事務(wù)等不屬于海上執(zhí)法的范疇。

（二）海上執(zhí)法的時(shí)代內(nèi)涵

隨著政府機(jī)構(gòu)改革的深入與世情國(guó)情海情的變化，海上執(zhí)法的內(nèi)涵也在不斷演進(jìn)，超出了行政執(zhí)法的原始意義而向外擴(kuò)展。這種擴(kuò)展在執(zhí)法的主體、依據(jù)與客體上均有體現(xiàn)。

第一，海上執(zhí)法的主體不局限于海洋行政機(jī)關(guān)，而是包含了事業(yè)單位與國(guó)家武裝力量。一方面，海上作業(yè)活動(dòng)和各種用海行為極為龐雜與分散，力量有限的海洋行政機(jī)關(guān)不足以有效且高效地應(yīng)對(duì)所有海上執(zhí)法任務(wù)。為了緩解海上執(zhí)法能力與海上執(zhí)法壓力之間的矛盾，很多海洋行政機(jī)關(guān)都會(huì)將其享有的全部或部分海上執(zhí)法職權(quán)委托給特定的事業(yè)單位來行使，這是我國(guó)當(dāng)前海上執(zhí)法實(shí)踐中的通行做法。另一方面，根據(jù)《中共中央關(guān)于調(diào)整中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，由原國(guó)家海洋局管理的海警隊(duì)伍整體轉(zhuǎn)隸至武警部隊(duì)，不再列國(guó)務(wù)院序列，改由中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，這就使得海警隊(duì)伍這一最為重要的海上執(zhí)法主體的身份性質(zhì)發(fā)生根本改變①《國(guó)防法》第22 條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的武裝力量，由中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)、民兵組成”；新修訂的《人民武裝警察法》第9 條規(guī)定，“人民武裝警察部隊(duì)由內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)、機(jī)動(dòng)部隊(duì)、海警部隊(duì)和院校、研究機(jī)構(gòu)等組成”。據(jù)此，海警部隊(duì)在性質(zhì)上是國(guó)家武裝力量的組成部分之一，而非行政機(jī)關(guān)。，國(guó)家武裝力量（軍事機(jī)關(guān)）由此進(jìn)入到海上執(zhí)法主體的行列之中。②在最廣泛意義上，海上執(zhí)法也包括由海軍執(zhí)行的打擊海盜、海上恐怖主義等海上犯罪行為的非戰(zhàn)爭(zhēng)活動(dòng)，如徐鵬認(rèn)為“海軍參與海上執(zhí)法存在國(guó)際法基礎(chǔ)，在現(xiàn)實(shí)中也有豐富的國(guó)際實(shí)踐”。參見徐鵬：《海軍參與海上執(zhí)法的國(guó)際法基礎(chǔ)與實(shí)踐》，《廈門大學(xué)法律評(píng)論》2015 年第2 期，第25-39頁。但顯然，海上執(zhí)法并非海軍的主責(zé)主業(yè)，海軍也不是海上執(zhí)法的“主力軍”，而只是起著配合和輔助的作用。因此，下文在討論海上執(zhí)法主體時(shí)均不包含海軍，在此特作說明。

第二，在全球海洋治理加速發(fā)展和中國(guó)對(duì)外交往日益加深的背景下，海上執(zhí)法的依據(jù)不僅為國(guó)內(nèi)的涉海法律法規(guī)，而將我國(guó)與他國(guó)簽訂的雙邊條約及國(guó)際公約也涵蓋在內(nèi)，涉及大量國(guó)際法規(guī)范。[7]例如，中國(guó)海警局根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)46/215 號(hào)決議和《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》在北太平洋公海進(jìn)行漁業(yè)執(zhí)法巡航；中越兩國(guó)海警按照《中國(guó)海警局與越南海警司令部合作備忘錄》的規(guī)定在北部灣共同漁區(qū)開展例行漁業(yè)聯(lián)合檢查等。

第三，海上執(zhí)法的客體突破了行政管理的邊界，將刑事偵查活動(dòng)納入其中。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，其中即包括打擊海上違法犯罪、維護(hù)海上治安。2018 年修訂的《刑事訴訟法》也規(guī)定,“中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，對(duì)海上發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)”，賦予其偵查主體的資格。新制定的《海警法》更是以專章的形式明確了海警隊(duì)伍辦理海上刑事案件的程序、權(quán)限、管轄范圍等。

綜上所述，海上執(zhí)法的內(nèi)涵愈發(fā)呈現(xiàn)出擴(kuò)大化的趨勢(shì)，原有的概念釋義不再契合于現(xiàn)今的實(shí)際情形。這啟示我們?cè)陂_展海上執(zhí)法研究時(shí)要跳出既有的思維定式，結(jié)合實(shí)踐的變化而加以完善。有鑒于此，本文將海上執(zhí)法定義為涉海行政機(jī)關(guān)及其他特定的機(jī)構(gòu)或組織為維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益與海上秩序，在我國(guó)管轄海域及國(guó)際法授權(quán)海域內(nèi)執(zhí)行國(guó)內(nèi)規(guī)范性法律文件及我國(guó)批準(zhǔn)的相關(guān)國(guó)際法律文書的具體活動(dòng)。這一概念內(nèi)含行政執(zhí)法權(quán)能和刑事偵查權(quán)能兩大要素[8]，基本涵蓋了當(dāng)下海上執(zhí)法實(shí)踐的主要內(nèi)容。

（三）海上執(zhí)法的主要類別

外延是進(jìn)行概念界定時(shí)的另一角度，關(guān)注的是一個(gè)概念所確指的對(duì)象的范圍，即該詞項(xiàng)指代的事物所組成的全部類別。海上執(zhí)法的表現(xiàn)形態(tài)多種多樣，其外延十分廣闊。為便于理解和操作，有必要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其加以分類。本文沿用學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界常用的分類方法，以海上執(zhí)法的作用對(duì)象或客體為依據(jù)將其劃分為以下六個(gè)主要類別。

一是海洋資源執(zhí)法。這一類別是指為保障各類海洋資源的合理開發(fā)與利用而實(shí)施的執(zhí)法活動(dòng)，并可進(jìn)一步細(xì)分為兩個(gè)子類，即針對(duì)海洋自然資源（如空間資源或礦產(chǎn)資源）的執(zhí)法和針對(duì)海洋生物資源（以漁業(yè)資源為主）的執(zhí)法。前者如查處非法圍填海工程、打擊非法采砂運(yùn)砂等；后者包括整治“三無”漁船、沒收“絕戶網(wǎng)”等非法漁具等。

二是海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。這一類別是指為保持并改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量而實(shí)施的執(zhí)法活動(dòng)，包括懲處海上非法傾廢、違法設(shè)置排污口、超標(biāo)排放污染物、漁業(yè)污染、未按環(huán)評(píng)報(bào)告書施工等行為。隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)和綠色發(fā)展理念的深入人心，海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法也在海上執(zhí)法中占據(jù)越發(fā)顯要的地位。

三是海上交通執(zhí)法。這一類別是指為保障海上航運(yùn)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而實(shí)施的執(zhí)法活動(dòng)，如查處海上交通事故、檢查船舶及船員的法定證書和文書、整治冒用無線電臺(tái)識(shí)別碼等。海上交通執(zhí)法的歷史沿革較長(zhǎng)，是我國(guó)最為主流的海上執(zhí)法活動(dòng)之一。

四是海洋權(quán)益執(zhí)法。這一類別是指為維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、制止侵權(quán)行為而實(shí)施的執(zhí)法活動(dòng)，如對(duì)重點(diǎn)島礁或海域的巡航值守、對(duì)非法進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海的外國(guó)船舶采取扣留或強(qiáng)制驅(qū)離措施、對(duì)在我國(guó)管轄海域航行或作業(yè)的船舶進(jìn)行登臨和檢查等。近年來，我國(guó)海洋維權(quán)的形勢(shì)較為嚴(yán)峻，海洋權(quán)益執(zhí)法活動(dòng)也相應(yīng)地呈上升之勢(shì)。

五是海上刑事偵查。這一類別是指為偵破走私、偷渡、販毒、涉黑涉惡等海上刑事犯罪案件而進(jìn)行的法律實(shí)施活動(dòng)。嚴(yán)格來說，刑事偵查與行政執(zhí)法是兩個(gè)相互獨(dú)立的概念，二者互不統(tǒng)屬。但在海洋領(lǐng)域，鑒于《決定》和《海警法》明確將打擊海上犯罪納入海上維權(quán)執(zhí)法的范疇，本文亦將海上刑事偵查列為海上執(zhí)法的類別之一，這也直接體現(xiàn)了海上執(zhí)法內(nèi)涵的擴(kuò)展。需要強(qiáng)調(diào)的是，海上刑事偵查僅能由海警隊(duì)伍行使，其他機(jī)關(guān)并不享有這一職權(quán)。

六是海洋安全執(zhí)法。這一類別是指為保障海上重大活動(dòng)的順利舉行或?qū)崿F(xiàn)特定的目標(biāo)而實(shí)施的安全保衛(wèi)活動(dòng)，如對(duì)海洋科考船舶的護(hù)航、對(duì)海上鉆井平臺(tái)的戒備、對(duì)敏感海域的巡邏與排查等。實(shí)際上，“安全”也是一個(gè)外延寬廣的概念，上文所提及的資源安全、生態(tài)環(huán)境安全、交通安全、社會(huì)安全、國(guó)家安全等都可以歸類到廣義上的安全概念中。而本文的海洋安全執(zhí)法僅限于狹義上的理解，即對(duì)海上特定目標(biāo)的防衛(wèi)與守護(hù)。

除上述六大主要類別之外，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著一項(xiàng)特殊任務(wù)，即為海上作業(yè)的船只和人員提供緊急的避險(xiǎn)服務(wù)，如海難援救、醫(yī)療救助、船只牽引等。這項(xiàng)活動(dòng)雖然不屬于海上執(zhí)法的范疇，但也是海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)，有利于增進(jìn)執(zhí)法主體與執(zhí)法相對(duì)人之間的感情和信任，樹立海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的良好形象，促進(jìn)海上執(zhí)法活動(dòng)的順利開展。

（四）海上執(zhí)法的基本特征

有別于陸地上的城市管理執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、交通運(yùn)輸執(zhí)法等與人民群眾日常生活息息相關(guān)的傳統(tǒng)執(zhí)法領(lǐng)域，海上執(zhí)法直到近幾年才逐步進(jìn)入到大眾視野之中，并在近兩輪的政府機(jī)構(gòu)改革中得到強(qiáng)化。與陸上執(zhí)法相比，海上執(zhí)法具有一些顯著的特征。

其一，活動(dòng)領(lǐng)域的綜合性。相較市場(chǎng)、交通、衛(wèi)生等行業(yè)性詞語，“海上”在本質(zhì)上是一個(gè)空間性詞語，這決定了發(fā)生在海上的生產(chǎn)或作業(yè)活動(dòng)必然多種多樣。進(jìn)言之，我們可以將海洋視作一個(gè)巨大的“容器”，陸地上的環(huán)境、交通、資源、生物、安全、治安等執(zhí)法領(lǐng)域都可以置入這個(gè)“容器”中。也正是如此，海上執(zhí)法的外延才會(huì)如此廣闊。因此，海上執(zhí)法是一個(gè)籠統(tǒng)的集成稱謂，是對(duì)多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)的綜合與疊加。

其二，法律責(zé)任的復(fù)合性。復(fù)合性與綜合性在語意上相近，但在海上執(zhí)法的語境下卻有著不同的含義。綜合性主要是從執(zhí)法領(lǐng)域的集合角度而言的，意指海上執(zhí)法的客體包含了眾多類別的用?；顒?dòng)；而復(fù)合性則是就單項(xiàng)的違法行為而言的，是指同一個(gè)用海行為可能會(huì)同時(shí)觸犯多項(xiàng)法律規(guī)定，承擔(dān)多種法律責(zé)任。例如，非法盜采海砂資源無疑是破壞海洋自然資源的行為，而除了這一責(zé)任定性之外，采砂的過程勢(shì)必會(huì)損害海洋生態(tài)環(huán)境。又如，“三無”漁船不僅是很多漁業(yè)違法案件的作案工具，其在行駛途中也大概率會(huì)違反海上交通安全規(guī)則，如關(guān)閉AIS船舶定位系統(tǒng)，因而駕駛“三無”漁船非法捕魚應(yīng)受到《漁業(yè)法》和《海上交通安全法》的雙重規(guī)制。海上綜合執(zhí)法體制之所以受到推崇，很大程度上即是源于海上違法行為法律責(zé)任的復(fù)合性。這一體制既有助于制止和制裁海上違法行為，又可以消除“一事二罰”，減少或限制對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的不當(dāng)侵害。

其三，執(zhí)法過程的困難性。海上執(zhí)法與陸上執(zhí)法的另一區(qū)別，在于海上違法犯罪行為的隱蔽性更強(qiáng)，違法行為的發(fā)現(xiàn)識(shí)別、案件的調(diào)查取證、嫌疑人的追捕緝拿等面臨非常大的難度。加之海上執(zhí)法深受水文狀況、氣象條件等自然因素的制約，有利時(shí)機(jī)轉(zhuǎn)瞬即逝，這些都對(duì)海上執(zhí)法的即時(shí)性構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。

其四，科學(xué)技術(shù)的依賴性。與執(zhí)法過程高難度相伴的是，海上執(zhí)法對(duì)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和充足的物資設(shè)備有著更為強(qiáng)烈的需求，艦艇船只、固定翼飛機(jī)、衛(wèi)星定位系統(tǒng)、信息通信系統(tǒng)以及必要的武器裝備是有效開展海上執(zhí)法活動(dòng)的基本前提?！坝布痹诤Ｉ蠄?zhí)法中扮演著極為重要的角色，直接關(guān)乎海上執(zhí)法效能的高低強(qiáng)弱。

其五，影響溢出的國(guó)際性。海洋所具有的流動(dòng)性、邊界模糊性、進(jìn)出便利性等屬性導(dǎo)致海上違法犯罪行為的后果可能會(huì)越過主權(quán)國(guó)家的界線而波及鄰近區(qū)域，如海上非法排污造成的污染物擴(kuò)散等。此外，海上執(zhí)法處于一國(guó)對(duì)外維權(quán)斗爭(zhēng)的最前線，經(jīng)常要直面其他國(guó)家的公民、企業(yè)、政府公務(wù)人員、武裝力量以及國(guó)際犯罪集團(tuán)，這些都突破了國(guó)家內(nèi)政的范圍，進(jìn)而會(huì)上升到外交層面并產(chǎn)生溢出的國(guó)際影響。

總之，海上執(zhí)法在學(xué)理上是一個(gè)非常繁雜的概念，包含了一般執(zhí)法活動(dòng)的共性與海洋環(huán)境的特性、行政執(zhí)法與刑事偵查、行政機(jī)關(guān)與武裝力量、國(guó)內(nèi)法律規(guī)范與國(guó)際法律文件、國(guó)家管轄海域內(nèi)執(zhí)法與國(guó)際公海執(zhí)法、維權(quán)與維穩(wěn)等諸多復(fù)雜關(guān)系?；诖耍Ｉ蠄?zhí)法具備了區(qū)別于其他執(zhí)法領(lǐng)域的獨(dú)特研究?jī)r(jià)值，對(duì)其概念的解釋與界定也有了理論上的意義。

三、海上執(zhí)法相近概念的辨析

除海上執(zhí)法外，在學(xué)術(shù)研究和政策文件中還并存著多個(gè)與之相近的概念。準(zhǔn)確辨析這些概念之間的異同，可以使我們更好地把握海上執(zhí)法的內(nèi)涵，避免表述上的模糊與混亂。

（一）海上執(zhí)法與海洋執(zhí)法

海洋執(zhí)法是最早與海上執(zhí)法并用的一個(gè)概念?？傮w而言，海上執(zhí)法與海洋執(zhí)法并無本質(zhì)性的差異，均泛指發(fā)生在海洋空間上的執(zhí)法活動(dòng)，在現(xiàn)實(shí)中也經(jīng)常存在著混用的現(xiàn)象。如山東省海洋局印發(fā)的《2020 年全省海洋執(zhí)法工作要點(diǎn)》中使用的便是海洋執(zhí)法一詞。有學(xué)者將海洋執(zhí)法定義為“有權(quán)主體為保護(hù)海洋資源和海洋生態(tài)環(huán)境……按照我國(guó)涉海法律規(guī)范……對(duì)海上各類違法犯罪行為進(jìn)行查處打擊的動(dòng)態(tài)過程”。[9]從中不難看出，海上執(zhí)法與海洋執(zhí)法的內(nèi)涵相差無幾。當(dāng)然，如果以更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來辨析，這兩個(gè)概念還是有著細(xì)微的差別，即在執(zhí)法的空間范圍上，“海上”是大于“海洋”的。這是因?yàn)椤昂Ｑ蟆笔且粋€(gè)精確的地理概念，其與陸地相對(duì)，特指地球表面上被陸地分隔為彼此相通的廣大水域，并不包括海島①如《海島保護(hù)法》第2 條規(guī)定，海島是指四面環(huán)海水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域?；蚝０稁У龋欢昂Ｉ稀眲t是一個(gè)約定俗成的籠統(tǒng)概念，不僅包含水體，也包括被海水所環(huán)繞的島嶼以及海陸交匯空間。毫無疑問，實(shí)踐中的執(zhí)法活動(dòng)必定是涵蓋海島、海岸帶在內(nèi)的。因此，海上執(zhí)法成為法律法規(guī)和政策文件中更為常用的和規(guī)范的術(shù)語表達(dá)。

（二）海上執(zhí)法與海上行政執(zhí)法

海上執(zhí)法與海上行政執(zhí)法的關(guān)系在上文已有提及，即在學(xué)術(shù)研究的早期，二者幾乎可以同等視之，更有學(xué)者直接指出“海上執(zhí)法即海上行政執(zhí)法”。[10]而后，時(shí)代的發(fā)展為海上執(zhí)法注入了更多新的內(nèi)涵，使其最終成為一個(gè)較海上行政執(zhí)法更為寬廣的概念。

海上執(zhí)法與海上行政執(zhí)法既有顯著的區(qū)別，也有緊密的聯(lián)系。所謂區(qū)別，突出體現(xiàn)在執(zhí)法主體的身份性質(zhì)上。根據(jù)學(xué)界通說，海上行政執(zhí)法的主體被限定為行政機(jī)關(guān)②如李響認(rèn)為“海上行政執(zhí)法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)包括政府及其職能部門，依照法定職權(quán)和程序，對(duì)海洋環(huán)境、資源、海域使用和海洋權(quán)益等海洋事務(wù)實(shí)施法律的專門活動(dòng)”；向力通過列舉的方式，認(rèn)為海上行政執(zhí)法的主體包括海監(jiān)、公安邊防海警、緝私警、海事與漁政，這些機(jī)構(gòu)或隊(duì)伍均為國(guó)家行政機(jī)關(guān)。參見李響：《我國(guó)海上行政執(zhí)法體制的構(gòu)建》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012 年第3 期，第77 頁；向力：《海上行政執(zhí)法的主體困境及其克服——海洋權(quán)益維護(hù)視角下的考察》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011 年第5 期，第82-83 頁。，而海上執(zhí)法對(duì)于執(zhí)法主體的身份要求則相對(duì)寬松。在2018 年的政府機(jī)構(gòu)改革之前，中國(guó)海警局列國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)序列，為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，因而彼時(shí)這兩個(gè)概念在執(zhí)法主體上的投射是一致的。而2018 年的政府機(jī)構(gòu)改革將中國(guó)海警局轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)，且在稍早前的改革中，武警部隊(duì)由國(guó)務(wù)院和中央軍委的雙重領(lǐng)導(dǎo)變更為中央軍委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這就使得改革后的中國(guó)海警局成為國(guó)家武裝力量的一部分，海上執(zhí)法與海上行政執(zhí)法在主體上的差異由此凸顯出來。而所謂聯(lián)系，是指海上行政執(zhí)法在外延上包含于海上執(zhí)法之中，尤其是海洋漁業(yè)執(zhí)法、海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、海上交通執(zhí)法、海域使用執(zhí)法等海上行政執(zhí)法領(lǐng)域構(gòu)成了海上執(zhí)法的主體框架，是海上執(zhí)法中最傳統(tǒng)、最龐大、最常見、與普通民眾的關(guān)聯(lián)最密切的那一部分。

（三）海上執(zhí)法與海上維權(quán)執(zhí)法

坦率地講，嚴(yán)格辨析海上執(zhí)法與海洋執(zhí)法、海上行政執(zhí)法之間的差異并無太大的現(xiàn)實(shí)意義，真正有必要討論的則是海上執(zhí)法與海上維權(quán)執(zhí)法的異同及其相互關(guān)系。下文擬通過對(duì)政策文本的梳理與分析來簡(jiǎn)要回答這一問題。

1.海上維權(quán)執(zhí)法的提出與擴(kuò)展

“維權(quán)執(zhí)法”既不是存在于法律文本中的法律概念，也并非由學(xué)者創(chuàng)制的學(xué)理概念，因而無法通過對(duì)法律的理解與對(duì)理論的考察來探究其核心要義[11]，而只能從政策表述中窺探其含義?！昂Ｉ暇S權(quán)執(zhí)法”一詞首次出現(xiàn)于原國(guó)家海洋局發(fā)布的《2002 年中國(guó)海洋行政執(zhí)法公報(bào)》，其中論及“海上維權(quán)執(zhí)法工作成效顯著……加大對(duì)管轄海域內(nèi)突發(fā)性侵權(quán)事件的維權(quán)執(zhí)法工作力度……維護(hù)了國(guó)家海洋權(quán)益”。但在當(dāng)時(shí)，這一概念只是對(duì)某些執(zhí)法事件的概括和總結(jié)，而非一種新的執(zhí)法制度或執(zhí)法職責(zé)的創(chuàng)設(shè)。

海上維權(quán)執(zhí)法是伴隨“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的提出而進(jìn)入到國(guó)家政策議程中的。2012 年，黨的十八大首提“堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。為落實(shí)這一戰(zhàn)略部署，2013 年的政府機(jī)構(gòu)改革重新組建了原國(guó)家海洋局，并規(guī)定由其以中國(guó)海警局的名義實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法。同年6 月，由國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家海洋局主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（即《2013 版三定方案》）再次重申了這一內(nèi)容。遍覽這兩份文件的全文，都沒有對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法的內(nèi)涵與外延作出清晰的界定。但通過仔細(xì)研讀和合理推測(cè)，似乎可以認(rèn)為在彼時(shí)的語境下，海上維權(quán)執(zhí)法只是海上執(zhí)法的一個(gè)子類，其在外延上無法與海上執(zhí)法等量齊觀。只是由于我國(guó)當(dāng)時(shí)面臨著比較緊迫的海洋斗爭(zhēng)形勢(shì)，因而才將“維權(quán)”予以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。例如，在《2013 版三定方案》的“其他事項(xiàng)”部分中，第2 條規(guī)定了國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局的名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，第3、4、7 條分別規(guī)定了國(guó)家海洋局承擔(dān)海洋礦產(chǎn)資源、漁業(yè)、海洋生態(tài)環(huán)境等方面的執(zhí)法職責(zé)，這幾種不同的執(zhí)法類別是以并列的方式加以表述的，而非統(tǒng)一置于海上維權(quán)執(zhí)法的條目下。后來的實(shí)踐發(fā)展也印證了這一觀點(diǎn)，即只有在執(zhí)行具有對(duì)外維權(quán)性質(zhì)的任務(wù)時(shí)才使用中國(guó)海警局的名義，而在開展海洋漁業(yè)執(zhí)法、海域使用執(zhí)法、海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法等傳統(tǒng)的執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，仍是由地方上的漁政、海監(jiān)等原班人馬履行其原本職責(zé)。[12]由此可以證明，彼時(shí)的海上維權(quán)執(zhí)法僅是一種特定的執(zhí)法事項(xiàng)，其在外延上是無法覆蓋海洋漁業(yè)執(zhí)法、海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法等海上執(zhí)法類別的。

海上維權(quán)執(zhí)法的外延在2018 年的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中得到極大的擴(kuò)展，表現(xiàn)為《決定》和《海警法》不僅明確規(guī)定轉(zhuǎn)隸后的中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，還采用列舉的方式將海上維權(quán)執(zhí)法的內(nèi)容逐一羅列，其中即包括海洋漁業(yè)管理、海洋資源開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等傳統(tǒng)的執(zhí)法類別。也就是說，在當(dāng)前的政策語境下，海上維權(quán)執(zhí)法不再是一個(gè)微觀的、特定的、有限的執(zhí)法事項(xiàng)，而已演變?yōu)橐粋€(gè)包含眾多執(zhí)法類別的集合體，海上維權(quán)執(zhí)法與海上執(zhí)法在外延上的差別漸趨縮小。

2.海上執(zhí)法與海上維權(quán)執(zhí)法的關(guān)系

關(guān)于海上執(zhí)法與海上維權(quán)執(zhí)法的相互關(guān)系，學(xué)界形成了“包含說”“對(duì)立說”與“雜糅說”等三種代表性觀點(diǎn)。所謂“包含說”，是指海上執(zhí)法是一個(gè)更大的概念范疇，海上維權(quán)執(zhí)法只是其中的一個(gè)方面。如王琪、董鵬認(rèn)為“海上執(zhí)法是個(gè)內(nèi)涵豐富的概念，包括對(duì)內(nèi)行政執(zhí)法和對(duì)外維權(quán)執(zhí)法，其中海上維權(quán)執(zhí)法是現(xiàn)階段我國(guó)海上執(zhí)法的主體活動(dòng)”。[13]這種觀點(diǎn)看到了二者之間的主從之分，但具體的分類標(biāo)準(zhǔn)尚需細(xì)化。所謂“對(duì)立說”，是指海上執(zhí)法與海上維權(quán)執(zhí)法具有各自不同的內(nèi)涵和外延，彼此之間并無明顯關(guān)聯(lián)。如楊煥彪認(rèn)為“維權(quán)與執(zhí)法如鳥之雙翼，共同規(guī)定了海警部隊(duì)的使命所在。維權(quán)側(cè)重于實(shí)力較量，執(zhí)法側(cè)重于管控”。[14]這種觀點(diǎn)看到了二者間的區(qū)別，但不足之處在于機(jī)械地將二者對(duì)立起來，未能發(fā)掘其內(nèi)在的共通之處。所謂“雜糅說”，是指海上執(zhí)法與海上維權(quán)執(zhí)法是一種嵌套關(guān)系，前者在一定的條件下可以轉(zhuǎn)化為后者。如李林認(rèn)為“海上執(zhí)法包括在無主權(quán)爭(zhēng)議海域的執(zhí)法和在有主權(quán)爭(zhēng)議海域的執(zhí)法。在無主權(quán)爭(zhēng)議海域執(zhí)法……都是純粹的執(zhí)法，與維權(quán)無關(guān)。但在有主權(quán)爭(zhēng)議海域的執(zhí)法……就是以執(zhí)法的方式維權(quán)”。[15]這種觀點(diǎn)探析了海上執(zhí)法與海上維權(quán)執(zhí)法的構(gòu)成要件，很具啟發(fā)意義，但其劃分標(biāo)準(zhǔn)略顯復(fù)雜與繁瑣，在瞬息萬變的海上執(zhí)法實(shí)踐中面臨著相當(dāng)大的不確定性和操作難度。

“包含說”“對(duì)立說”與“雜糅說”分別從不同側(cè)面揭示了海上執(zhí)法與海上維權(quán)執(zhí)法之間的某種關(guān)系。相較而言，筆者更傾向于“包含說”，即海上執(zhí)法在內(nèi)涵與外延上更為豐富和廣闊，海上維權(quán)執(zhí)法只是其一個(gè)子類。只不過隨著實(shí)踐的發(fā)展和改革的深入，這一子類不斷吸納其他執(zhí)法職責(zé)而日益擴(kuò)大。但就目前而言，海上維權(quán)執(zhí)法仍無法完全等同或取代海上執(zhí)法，至少海上交通執(zhí)法這一重要的執(zhí)法類別就從未納入到海上維權(quán)執(zhí)法的范疇之中。

本文之所以花費(fèi)較大的篇幅來討論海上執(zhí)法與海上維權(quán)執(zhí)法的關(guān)系，不僅是由于這是一個(gè)存有爭(zhēng)議的學(xué)理話題，更在于對(duì)這一問題的不同理解會(huì)深刻影響海上執(zhí)法職責(zé)的配置與體制的優(yōu)化。這是因?yàn)槌稕Q定》和《海警法》授予中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)之外，《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海島保護(hù)法》等法律法規(guī)也規(guī)定相關(guān)涉海行政機(jī)關(guān)承擔(dān)一定的執(zhí)法職責(zé)。因此，若要妥善協(xié)調(diào)眾多執(zhí)法主體間的復(fù)雜關(guān)系，基本前提便是厘清各自的執(zhí)法邊界，而這離不開對(duì)執(zhí)法依據(jù)的“咬文嚼字”。

（四）海上執(zhí)法與海上綜合、聯(lián)合、專項(xiàng)執(zhí)法

上文所述的海洋執(zhí)法、海上行政執(zhí)法、海上維權(quán)執(zhí)法均是相對(duì)靜態(tài)意義上的概念，而在動(dòng)態(tài)的海上執(zhí)法實(shí)踐中還形成了一些具體的運(yùn)作形式，并產(chǎn)生了海上綜合執(zhí)法、海上聯(lián)合執(zhí)法、海上專項(xiàng)執(zhí)法等三個(gè)概念。這三個(gè)概念與海上執(zhí)法概念在內(nèi)涵和外延上并無明顯的交叉或沖突，其存在的價(jià)值在于通過各自獨(dú)有的特征和模式，更好地實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法目標(biāo)。

綜合執(zhí)法也稱行政綜合執(zhí)法或綜合行政執(zhí)法，它是隨相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的建立而提出的新概念，也是我國(guó)在推動(dòng)行政體制改革方面的一大創(chuàng)新。[16]一般而言，綜合執(zhí)法是指由依法成立或依法授權(quán)的一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使原由兩個(gè)或兩個(gè)以上相關(guān)的行政機(jī)關(guān)所具有的行政權(quán)的一種制度，具體說就是通過依法建立新的執(zhí)法主體或依法授權(quán)一個(gè)原有行政機(jī)關(guān)并購(gòu)相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)綜合行使的一種新型行政執(zhí)法體制。[17]綜合執(zhí)法的法理依據(jù)來源于《行政處罰法》第18 條，即“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。而在實(shí)踐中，綜合執(zhí)法的內(nèi)容不僅包括相對(duì)集中行政處罰權(quán)，還涵蓋了與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等。對(duì)綜合執(zhí)法的定義加以延展，可以將海上綜合執(zhí)法理解為由一個(gè)法定的或得到授權(quán)的執(zhí)法主體來集中行使原本應(yīng)由本機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)的行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制等多種職責(zé)。目前，我國(guó)部分沿海地區(qū)正在探索實(shí)施海上綜合執(zhí)法體制改革，如廣東省政府印發(fā)了《關(guān)于開展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》，要求“整合涉海地區(qū)海洋監(jiān)察、海島管理、漁政管理、漁港監(jiān)督、漁船監(jiān)督檢驗(yàn)、海洋環(huán)境保護(hù)等執(zhí)法職能，由縣級(jí)以上海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法在其管轄海域集中行使行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。上述行政執(zhí)法權(quán)由海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使后，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門不得再行使”。簡(jiǎn)言之，海上綜合執(zhí)法的核心要義在于執(zhí)法職責(zé)的集中配置與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的單一設(shè)置，以避免職責(zé)交叉，提高執(zhí)法效率。

除海上綜合執(zhí)法外，海上聯(lián)合執(zhí)法也是海上執(zhí)法主體為增強(qiáng)執(zhí)法效能而普遍應(yīng)用的一種方式，其是指在不改變執(zhí)法主體身份性質(zhì)、機(jī)構(gòu)地位和職責(zé)權(quán)限的前提下，由兩個(gè)或多個(gè)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別抽調(diào)執(zhí)法人員，就其職權(quán)重疊或相近的事項(xiàng)共同開展執(zhí)法行動(dòng)，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法案件依據(jù)各自的職權(quán)行使相應(yīng)的處罰權(quán)和管理權(quán)。在法理上，海上聯(lián)合執(zhí)法具備堅(jiān)實(shí)的法律支撐，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第19 條規(guī)定，“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以在海上實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法”。在實(shí)踐中，海上聯(lián)合執(zhí)法多是針對(duì)某一特定的、具體的事項(xiàng)而展開的，如中國(guó)海警局、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家林業(yè)和草原局為保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境而聯(lián)合實(shí)施的“碧海2021”執(zhí)法行動(dòng)。此外，現(xiàn)實(shí)中的海上聯(lián)合執(zhí)法衍生出了四種具體形式，即部門間的聯(lián)合執(zhí)法、層級(jí)間的聯(lián)合執(zhí)法、地區(qū)間的聯(lián)合執(zhí)法、國(guó)家間的聯(lián)合執(zhí)法?？傮w來看，海上聯(lián)合執(zhí)法模式利弊兼具：優(yōu)勢(shì)之處體現(xiàn)為其不涉及體制、制度等深層元素的調(diào)整或變革，推行起來的難度較小，簡(jiǎn)便易行，且能夠更好地組合行政資源，形成地方的整體性治理[18]；不足之處則在于海上聯(lián)合執(zhí)法具有運(yùn)動(dòng)式、階段性的特征，長(zhǎng)效性比較受限。當(dāng)執(zhí)法行動(dòng)結(jié)束后，違法行為可能會(huì)“死灰復(fù)燃”。

顧名思義，海上專項(xiàng)執(zhí)法的核心特征是“專項(xiàng)”，即其指向的對(duì)象是某一具體的海上違法行為。海上專項(xiàng)執(zhí)法與海上聯(lián)合執(zhí)法的聯(lián)系比較密切，如上文提到的“碧海2021”執(zhí)法行動(dòng)從執(zhí)法主體上看是由多個(gè)部門共同參與的聯(lián)合執(zhí)法，而從執(zhí)法客體上看，其又是專門針對(duì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境行為的專項(xiàng)執(zhí)法。當(dāng)然，海上專項(xiàng)執(zhí)法與海上聯(lián)合執(zhí)法也有一些微小的區(qū)別：一方面，盡管海上聯(lián)合執(zhí)法通常是針對(duì)某一特定的事項(xiàng)而展開，但這并不意味著全部，在實(shí)踐中也經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不設(shè)特定目標(biāo)或范圍的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，如“2021 年粵桂瓊?cè)。▍^(qū)）海洋與漁業(yè)跨省聯(lián)合巡航執(zhí)法行動(dòng)”的內(nèi)容便涵蓋了違法用海、盜采海砂、違法海洋傾廢、非法捕撈等多個(gè)執(zhí)法類別；另一方面，海上專項(xiàng)執(zhí)法也并不必然是多個(gè)部門的聯(lián)合行動(dòng)，單一執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可以開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。例如，針對(duì)國(guó)際海底光纜管護(hù)的“深海衛(wèi)士2020”專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)即是由中國(guó)海警局獨(dú)自組織實(shí)施的。概言之，海上聯(lián)合執(zhí)法與海上專項(xiàng)執(zhí)法之間的差異可以簡(jiǎn)單地表述為“聯(lián)合執(zhí)法并不一定是專項(xiàng)行動(dòng)，專項(xiàng)執(zhí)法也不一定是部門聯(lián)合”。

四、結(jié)論與不足

透過對(duì)海上執(zhí)法及其相近“概念簇”的界定和辨析，本文得出下述三個(gè)方面的結(jié)論。

結(jié)論一是關(guān)于海上執(zhí)法概念本身的。隨著改革的深入與時(shí)代的變遷，海上執(zhí)法的內(nèi)涵和外延得到極大的擴(kuò)展，這種擴(kuò)展在執(zhí)法主體、依據(jù)、客體上均有體現(xiàn)。尤其是中國(guó)海警局的轉(zhuǎn)隸與《海警法》的頒行，更為這一擴(kuò)展趨勢(shì)增添了推動(dòng)力。

結(jié)論二是關(guān)于海上執(zhí)法與其在學(xué)理上的相近概念的。當(dāng)前，在學(xué)術(shù)研究和實(shí)務(wù)操作中均同時(shí)使用著海洋執(zhí)法、海上行政執(zhí)法、海上維權(quán)執(zhí)法等多個(gè)概念。這些概念與海上執(zhí)法概念之間既有聯(lián)系，也有區(qū)別：一是海上執(zhí)法與海洋執(zhí)法并無根本差異，但前者相對(duì)更為嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范；二是海上執(zhí)法以海上行政執(zhí)法概念為本源，但實(shí)踐的發(fā)展使其超出了海上行政執(zhí)法的原有范圍；三是海上維權(quán)執(zhí)法已成為當(dāng)下的主流用語，其外延也日益豐富和擴(kuò)大；四是海上執(zhí)法與海上維權(quán)執(zhí)法的關(guān)系仍處于爭(zhēng)論之中，但“包含說”或許更具解釋力。

為直觀呈現(xiàn)這幾個(gè)概念之間的相互關(guān)系，筆者粗略地繪制了圖1。在圖1 中，最外側(cè)的橢圓指代海上執(zhí)法（約等于海洋執(zhí)法），是發(fā)生在海洋及其鄰近空間內(nèi)的一切執(zhí)法活動(dòng)的統(tǒng)稱；其內(nèi)部的兩個(gè)橢圓分別代表海上維權(quán)執(zhí)法（左側(cè)）與海上行政執(zhí)法（右側(cè)）；英文字母則表示不同的執(zhí)法事項(xiàng)。從圖1 可以看出：其一，無論是海上維權(quán)執(zhí)法還是海上行政執(zhí)法，它們與海上執(zhí)法都是部分與整體的關(guān)系，海上執(zhí)法是外延最廣的上位概念；其二，海上維權(quán)執(zhí)法與海上行政執(zhí)法的累加（即A+B+C），構(gòu)成了海上執(zhí)法的主體內(nèi)容，但并非全部。除此之外，海上執(zhí)法還包含一些其他執(zhí)法事項(xiàng)（即D 部分）①完整意義上的海上執(zhí)法還應(yīng)包括由海軍開展的執(zhí)法行動(dòng)，如中國(guó)根據(jù)聯(lián)合國(guó)的授權(quán)派遣海軍艦艇在亞丁灣海域護(hù)航并打擊海盜。顯然，這部分的執(zhí)法行動(dòng)并不歸屬于海上行政執(zhí)法或海上維權(quán)執(zhí)法的范疇內(nèi)。；其三，海上維權(quán)執(zhí)法與海上行政執(zhí)法之間有很大一部分的執(zhí)法事項(xiàng)是重疊的（即B 部分），如海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、海域使用執(zhí)法、海洋資源執(zhí)法、海洋漁業(yè)執(zhí)法、海上緝私執(zhí)法等；其四，海上維權(quán)執(zhí)法與海上行政執(zhí)法分別具有少量的專屬事項(xiàng)（即A 和C 部分），且這些專屬的執(zhí)法職責(zé)只能由特定的機(jī)構(gòu)來行使。A 部分主要為由海警隊(duì)伍實(shí)施的海上刑事偵查和海洋權(quán)益執(zhí)法，C 部分主要為由海事隊(duì)伍履行的海上交通執(zhí)法職責(zé)。反過來說，除了海上刑事偵查、海洋權(quán)益執(zhí)法、海上交通執(zhí)法這三大執(zhí)法類別之外，其他多數(shù)的海上執(zhí)法職責(zé)都多多少少地面臨著邊界模糊、部門沖突的困境，從而制約了海上執(zhí)法體制的優(yōu)化與執(zhí)法效能的提升。

圖1 海上執(zhí)法與其相近學(xué)理概念的關(guān)系

結(jié)論三是關(guān)于海上執(zhí)法具體運(yùn)作形式的。海上綜合執(zhí)法、海上聯(lián)合執(zhí)法與海上專項(xiàng)執(zhí)法是海上執(zhí)法實(shí)踐中廣受采用的三種做法，三者分別具有不同的特點(diǎn)。其中，海上綜合執(zhí)法聚焦于機(jī)構(gòu)的整合與職責(zé)的集中，海上聯(lián)合執(zhí)法強(qiáng)調(diào)共同利益動(dòng)機(jī)下多個(gè)執(zhí)法主體的臨時(shí)聚合，海上專項(xiàng)執(zhí)法則側(cè)重于任務(wù)導(dǎo)向下特定執(zhí)法職責(zé)的強(qiáng)力履行。從未來展望的角度來看，海上綜合執(zhí)法應(yīng)被視為理想的發(fā)展方向，但這一模式需要對(duì)現(xiàn)有的體制和機(jī)構(gòu)作出比較大的調(diào)整，且目前還缺少國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的強(qiáng)力支持，因而其實(shí)施的難度比較大，恐非一日之功。海上聯(lián)合執(zhí)法和海上專項(xiàng)執(zhí)法則要簡(jiǎn)單靈活得多，面臨的阻力較少，效果也比較明顯，不失為在向海上綜合執(zhí)法體制過渡階段內(nèi)的有益補(bǔ)充，可以在更大程度上推廣應(yīng)用。

當(dāng)然，受制于筆者學(xué)識(shí)與能力的限制，本文不可避免地存在一些不足，如對(duì)海上刑事偵查這一職責(zé)的歸類比較牽強(qiáng)、海上維權(quán)執(zhí)法中的“維權(quán)”含義不甚清楚、海洋領(lǐng)域內(nèi)行政執(zhí)法與刑事司法之間的關(guān)系不夠明晰，等等。這些更加重要而復(fù)雜的問題，還有待學(xué)界同仁作出進(jìn)一步的探討?？傊?，海上執(zhí)法的基礎(chǔ)研究方面尚有很多大有可為的空白，期望學(xué)術(shù)界對(duì)此投入更多的興趣和關(guān)注，這也是本文的寫作初衷所在。