安徽省土地現(xiàn)狀調(diào)查質(zhì)量控制

汪 斌 張忠民

(安徽省測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站 安徽合肥 230031)

土地調(diào)查是全面查實(shí)查清土地資源的重要手段，是一項(xiàng)重大的國情國力調(diào)查。第三次全國國土調(diào)查是提高我國生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的基礎(chǔ)性工作。第三次全國國土調(diào)查成果的真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠是衡量第三次全國國土調(diào)查工作是否圓滿完成的重要保證。為了保證調(diào)查成果的正確性，減少生產(chǎn)單位返工，提高工作效率，重點(diǎn)加強(qiáng)作業(yè)過程及省級(jí)核查工作的質(zhì)量控制非常重要，也為最終的驗(yàn)收工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

本文以安徽省第三次全國國土調(diào)查為例，結(jié)合第三次全國國土調(diào)查成果過程質(zhì)量監(jiān)督檢查內(nèi)容及質(zhì)量要求，對(duì)第三次全國國土調(diào)查成果質(zhì)量控制的重難點(diǎn)及發(fā)現(xiàn)的主要問題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的土地現(xiàn)狀調(diào)查成果質(zhì)量控制方法。

1 第三次全國國土調(diào)查過程質(zhì)量監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的主要問題

過程質(zhì)量監(jiān)督檢查貫穿于調(diào)查工作實(shí)施的全過程，需要貫徹執(zhí)行到與調(diào)查、質(zhì)量有關(guān)的各個(gè)單位和環(huán)節(jié)，其中，檢查抽查必須實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)查單位、生產(chǎn)過程、成果種類的全覆蓋。過程質(zhì)量監(jiān)督檢查主要采用總體檢查與抽樣檢查相結(jié)合的方式，即對(duì)調(diào)查單位質(zhì)量管理情況進(jìn)行總體檢查，對(duì)調(diào)查成果質(zhì)量進(jìn)行樣本檢查。當(dāng)檢查中發(fā)現(xiàn)普遍性、傾向性等嚴(yán)重質(zhì)量問題時(shí)，需要及時(shí)分析問題產(chǎn)生的原因，并與調(diào)查單位溝通了解后進(jìn)行糾偏。本文結(jié)合安徽省第三次全國國土調(diào)查辦公室組織的對(duì)開展全省第三次全國國土調(diào)查工作先行縣——肥西縣及阜陽市、六安市、銅陵市等各區(qū)縣的內(nèi)外業(yè)成果進(jìn)行的過程監(jiān)督檢查，對(duì)在組織管理、思想意識(shí)、技術(shù)水平和工作方法方面存在的問題進(jìn)行分析總結(jié)。

1.1 組織管理

部分調(diào)查單位對(duì)第三次全國國土調(diào)查工作的技術(shù)難度認(rèn)識(shí)不到位，組織工作較為松散，具體表現(xiàn)在沒有制定適用于作業(yè)員級(jí)的作業(yè)指導(dǎo)書，一線作業(yè)員的崗前培訓(xùn)不完善，在未做經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的情況下就鋪開操作，導(dǎo)致第三次全國國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)不一致，成果質(zhì)量良莠不齊；部分調(diào)查單位未嚴(yán)格按照第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)范相關(guān)要求，對(duì)內(nèi)業(yè)成果進(jìn)行100%的檢查；大部分單位都沒有落實(shí)“二級(jí)檢查”制度，部分生產(chǎn)單位未提供相關(guān)檢查記錄等資料。

1.2 思想意識(shí)

在實(shí)際數(shù)據(jù)采集過程中，部分調(diào)查單位作業(yè)進(jìn)度滯后，存在對(duì)技術(shù)指標(biāo)一知半解，甚至個(gè)別作業(yè)人員以測(cè)繪地形圖的思維模式采集第三次全國國土調(diào)查圖斑數(shù)據(jù)。這些問題暴露了部分調(diào)查單位技術(shù)人員未認(rèn)真鉆研調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，沒有掌握內(nèi)容技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求“多次調(diào)整”背后的含義。針對(duì)安徽省確定的細(xì)化地類圖斑采集指標(biāo)和權(quán)屬調(diào)查成果采集到村民小組的要求，部分調(diào)查單位沒有預(yù)估到調(diào)查工作量巨大，造成人員、設(shè)備投入不足；此外，受調(diào)查階段惡劣天氣、洪水的影響，疑問圖斑調(diào)查舉證等工作的進(jìn)度滯后，調(diào)查成果質(zhì)量控制浮于表面，成果質(zhì)量不盡如人意。最終導(dǎo)致省級(jí)核查工作多次反復(fù)，產(chǎn)生了巨大的工作量，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省有92個(gè)縣區(qū)進(jìn)行了兩次復(fù)核工作，66個(gè)縣區(qū)進(jìn)行了三次復(fù)核工作。

1.3 技術(shù)水平

在第三次全國國土調(diào)查的過程質(zhì)量監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，采集成果質(zhì)量參差不齊，無法滿足抽樣條件要求，即抽樣樣品要求是在同一技術(shù)條件下的批次產(chǎn)品。存在的具體問題包括：

1)首件成果是指對(duì)調(diào)查單元(縣、區(qū))完成采集的第一批(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)范圍內(nèi))圖斑，是驗(yàn)證成果質(zhì)量是否符合技術(shù)設(shè)計(jì)要求的重要指標(biāo)，也是統(tǒng)一思想和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的重要手段，對(duì)后續(xù)生產(chǎn)的成果質(zhì)量有極大的影響。從首件成果的生產(chǎn)過程上看，在實(shí)際的監(jiān)督檢查中，部分生產(chǎn)單位對(duì)首件成果的重要性認(rèn)識(shí)不足，生產(chǎn)中沒有統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得生產(chǎn)成果質(zhì)量良莠不齊，問題較多。

2)從過程成果質(zhì)量抽查上看，存在地類圖斑與影像明顯不一致，且沒有外業(yè)核查舉證照片和相關(guān)審批文件支撐等；存在線狀地物未圖斑化，采用過期的指標(biāo)分類體系，房前屋后場(chǎng)地均采集為空閑地等現(xiàn)象；部分調(diào)查單位技術(shù)人員沒有從思想上真正認(rèn)識(shí)到第三次全國國土調(diào)查工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性調(diào)查工作，而是片面地認(rèn)為三調(diào)工作是類似于年度變更調(diào)查工作，存在只重視調(diào)查舉證國家下發(fā)的疑問圖斑，而忽視對(duì)國家認(rèn)定的一致性圖斑進(jìn)行調(diào)查等現(xiàn)象；部分圖斑邊界走向隨意，與DOM紋理不套合；存在內(nèi)業(yè)判讀錯(cuò)誤，外業(yè)也未核查到位，外業(yè)舉證核查成果未落實(shí)到內(nèi)業(yè)等現(xiàn)象。

3)全省共遴選了20家具有測(cè)繪資質(zhì)的單位擔(dān)任監(jiān)理單位，但在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)，部分地市監(jiān)理單位投入檢查人員不足，技術(shù)能力有限，對(duì)縣區(qū)第三次全國國土調(diào)查工作跟蹤督導(dǎo)力度不夠，對(duì)檢查后發(fā)現(xiàn)的問題沒有及時(shí)與作業(yè)單位溝通解決，浮于表面等現(xiàn)象，以及監(jiān)理自檢記錄過于簡單、雷同，流于形式等現(xiàn)象。

1.4 工作方法

在過程質(zhì)量監(jiān)督檢查中，部分調(diào)查單位沒有對(duì)一線調(diào)查人員進(jìn)行系統(tǒng)集中的培訓(xùn)，重調(diào)查進(jìn)度，輕技術(shù)指導(dǎo)，在主觀上沒有真正理解技術(shù)規(guī)程中的技術(shù)細(xì)節(jié)的變化，在客觀上沒有完善調(diào)查人員內(nèi)部培訓(xùn)交流制度，只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，學(xué)習(xí)效果不顯著，具體表現(xiàn)在：生產(chǎn)作業(yè)中數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；部分成果生產(chǎn)流程不符合技術(shù)規(guī)程的要求，調(diào)查過程中內(nèi)外業(yè)工作脫節(jié)，存在內(nèi)業(yè)圖斑采集分類錯(cuò)誤，外業(yè)也未核查到位的現(xiàn)象。首先，在對(duì)省級(jí)核查單位的檢查中發(fā)現(xiàn)，省級(jí)核查單位對(duì)縣級(jí)調(diào)查成果的核查工作重內(nèi)業(yè)、輕外業(yè)，雖然做到了對(duì)每個(gè)疑問圖斑進(jìn)行重點(diǎn)核查，但卻將重點(diǎn)放在降低地類圖斑差錯(cuò)率上；其次，對(duì)縣級(jí)調(diào)查單位缺乏有效的指導(dǎo)和溝通，導(dǎo)致縣級(jí)調(diào)查成果在省級(jí)核查時(shí)存在多次反復(fù)的現(xiàn)象。

2 第三次全國國土調(diào)查成果質(zhì)量控制方法的總結(jié)

為了確保第三次全國國土調(diào)查成果符合規(guī)范要求，需要及時(shí)結(jié)合實(shí)際工作的需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。本文針對(duì)安徽省第三次全國國土調(diào)查工作中存在的質(zhì)量問題，從前期準(zhǔn)備、生產(chǎn)過程、縣級(jí)檢查和升級(jí)檢查等方面對(duì)成果質(zhì)量控制方法進(jìn)行總結(jié)。

2.1 前期準(zhǔn)備階段

在前期準(zhǔn)備階段，要加強(qiáng)思想動(dòng)員，統(tǒng)一思想，明確任務(wù)。選派業(yè)務(wù)骨干參加安徽省第三次全國國土調(diào)查辦公室組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，大力加強(qiáng)單位內(nèi)部人員，特別是一線作業(yè)人員的培訓(xùn)，提高作業(yè)人員對(duì)相關(guān)規(guī)范的理解及應(yīng)用。加大相關(guān)資料收集工作的力度，強(qiáng)化首件成果的生產(chǎn)。特別是做好首件成果生產(chǎn)前的準(zhǔn)備工作，具體流程如圖1所示。

圖1 首件成果生產(chǎn)前的準(zhǔn)備工作流程Fig.1 Preparation Workflow before the Producting of the First Production

從首件成果生產(chǎn)前的準(zhǔn)備工作中可以看出，調(diào)查項(xiàng)目技術(shù)方案的重點(diǎn)是要明確投入的人力物力。在軟件方面，一方面從培訓(xùn)制度的制定落實(shí)、調(diào)查骨干人員的培養(yǎng)，到最終上崗采集調(diào)查圖斑需要逐一落實(shí)；另一方面做好調(diào)查參考資料的搜集工作，特別是地理國情監(jiān)測(cè)資料、基礎(chǔ)測(cè)繪成果資料和相關(guān)部門專題資料的收集驗(yàn)證甄別工作。在硬件方面，重點(diǎn)做好人員硬件設(shè)備等保障工作。從軟件和硬件方面確保首件成果能真正反映調(diào)查人員的技術(shù)水平和調(diào)查成果的技術(shù)要求，為統(tǒng)一技術(shù)要求的大規(guī)模生產(chǎn)提供保證。

2.2 生產(chǎn)過程階段

2.2.1 資料收集及內(nèi)業(yè)預(yù)判階段的質(zhì)量控制

重點(diǎn)結(jié)合調(diào)查單元樣本庫檢查對(duì)地類圖斑采集過程中的支撐作用，針對(duì)農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查中資料的使用，重點(diǎn)檢查收集的原土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫、已有土地利用圖、林地調(diào)查數(shù)據(jù)庫、第二次全國濕地資源調(diào)查圖斑等參考資料對(duì)內(nèi)業(yè)地類圖斑的預(yù)判和屬性標(biāo)注的支撐作用，以及圖斑與紋理的貼合程度等。針對(duì)城鎮(zhèn)村內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查資料的使用，重點(diǎn)檢查根據(jù)收集的地籍調(diào)查、地名地址、城鎮(zhèn)村莊規(guī)劃、城鎮(zhèn)村莊大比例尺地形圖等資料對(duì)地類圖斑預(yù)判及城鎮(zhèn)村范圍勾繪的合理性等。

2.2.2 外業(yè)調(diào)查舉證階段的質(zhì)量控制

外業(yè)調(diào)查舉證成果是直接判定內(nèi)業(yè)采集圖斑正確性的重要依據(jù)之一。對(duì)于外業(yè)調(diào)查舉證，應(yīng)重點(diǎn)檢查遙感影像上明顯不為調(diào)查地類的應(yīng)舉證但卻未舉證的圖斑，圖斑舉證數(shù)據(jù)缺失，圖斑地類與遙感影像或舉證照片地類認(rèn)定明顯不一致，舉證照片拍攝不規(guī)范或者故意避開圖斑主體等。例如在城郊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)中，大面積建設(shè)用地圖斑需增加舉證點(diǎn)密度，以便正確反映地塊的實(shí)地情況。

2.2.3 數(shù)據(jù)庫建設(shè)中的質(zhì)量控制

檢查是否按照最新下發(fā)的數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢軟件對(duì)上報(bào)國家數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)檢，以及是否對(duì)退回的數(shù)據(jù)進(jìn)行了修改。在統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新階段，重點(diǎn)檢查變化圖斑采集過程中，將初始庫中已通過舉證采集為最新的地類圖斑，是否重新采集為變化增量數(shù)據(jù)，避免出現(xiàn)重復(fù)采集等問題。

2.3 縣級(jí)、市級(jí)自檢階段

縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的國土調(diào)查成果質(zhì)量負(fù)總責(zé)?？h級(jí)第三次全國國土調(diào)查辦公室要及時(shí)組織對(duì)調(diào)查成果進(jìn)行100%全面自檢，針對(duì)初次調(diào)查單位提交調(diào)查成果質(zhì)量較差的情況，需要采用內(nèi)外業(yè)結(jié)合的方式，結(jié)合專題調(diào)查的要求，重點(diǎn)對(duì)地類圖斑與調(diào)查底圖的一致性、舉證照片的符合性進(jìn)行檢查；對(duì)于數(shù)據(jù)庫成果，重點(diǎn)利用全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查軟件檢查數(shù)據(jù)庫及相關(guān)表格成果的規(guī)范性與正確性，以確保縣級(jí)成果的完整性、規(guī)范性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性，提交市級(jí)第三次全國國土調(diào)查辦公室組織的復(fù)檢。市級(jí)第三次全國國土調(diào)查辦公室組織對(duì)縣級(jí)調(diào)查成果進(jìn)行復(fù)檢，在全面檢查縣級(jí)自檢記錄的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)檢查調(diào)查成果的完整性和規(guī)范性，形成市級(jí)復(fù)檢報(bào)告報(bào)送安徽省第三次全國國土調(diào)查辦公室，對(duì)于不符合要求的，堅(jiān)決責(zé)令整改。針對(duì)部分地市統(tǒng)一招標(biāo)市級(jí)調(diào)查成果監(jiān)理單位的現(xiàn)狀，要求監(jiān)理單位必須負(fù)責(zé)對(duì)調(diào)查全過程進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決調(diào)查中出現(xiàn)的技術(shù)問題，充分發(fā)揮第三方監(jiān)理的作用，保障所有監(jiān)理縣區(qū)的調(diào)查成果質(zhì)量。

2.4 省級(jí)檢查階段

針對(duì)安徽省第三次全國國土調(diào)查工作工期緊、任務(wù)重，全省根據(jù)安徽省第三次全國國土調(diào)查辦公室統(tǒng)一部署，采取了多種措施既要保證調(diào)查成果質(zhì)量，又要按時(shí)完成，具體措施如下：

1)立項(xiàng)建設(shè)省級(jí)外業(yè)核查平臺(tái)，充分利用技術(shù)手段，加大核查廣度，提高省級(jí)核查比例，力爭(zhēng)做到全覆蓋。

2)多次組織調(diào)查技術(shù)組人員對(duì)全省第三次全國國土調(diào)查工作先行縣——鳳陽縣、肥西縣、池州市貴池區(qū)進(jìn)行過程監(jiān)督檢查，深入生產(chǎn)一線，通過內(nèi)外業(yè)檢查，分別從管理制度落實(shí)、技術(shù)指導(dǎo)、成果質(zhì)量等方面對(duì)出現(xiàn)的各種問題及時(shí)進(jìn)行糾偏，保證了先行縣成果質(zhì)量的提高和示范作用。

3)結(jié)合安徽省各地實(shí)際情況，一方面將全省16個(gè)地市分成4組，由專人負(fù)責(zé)第三次全國國土調(diào)查日常工作的溝通、聯(lián)系，另一方面多次赴16個(gè)地市開展現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)調(diào)研工作，深入田間地頭，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)業(yè)務(wù)，檢查數(shù)據(jù)質(zhì)量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)不能解決的疑難問題，帶回集中研究，制作問題解答文檔，并將國家調(diào)整、補(bǔ)充的內(nèi)容在培訓(xùn)會(huì)上統(tǒng)一培訓(xùn)講解。

4)開展省級(jí)核查循環(huán)指導(dǎo)。多次到承擔(dān)省級(jí)核查的兩家單位調(diào)研指導(dǎo)和協(xié)調(diào)省級(jí)核查工作，對(duì)核查單位存在的和需要解決的問題及時(shí)加以解決。

5)根據(jù)國家確定的最新第三次全國國土調(diào)查要求，對(duì)已經(jīng)上報(bào)國家的縣級(jí)調(diào)查成果，及時(shí)組織“回頭看”整改工作，將重點(diǎn)放在查漏(查找漏調(diào)圖斑)、補(bǔ)缺(補(bǔ)充缺失的標(biāo)注)、改錯(cuò)(改正錯(cuò)調(diào)圖斑和地類)和補(bǔ)證(補(bǔ)充舉證缺失的相關(guān)資料)上，對(duì)正在上報(bào)的縣級(jí)調(diào)查成果提前進(jìn)行整改，全面降低差錯(cuò)率，全力保障數(shù)據(jù)成果的真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠。

3 結(jié) 語

本文結(jié)合安徽省第三次全國國土調(diào)查工作任務(wù)重、調(diào)查任務(wù)由全省多家單位承擔(dān)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)難度大等實(shí)際情況，從開展的過程監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題著手，分析了產(chǎn)生問題的根源，同時(shí)結(jié)合調(diào)查成果質(zhì)量的技術(shù)要求，分別從管理要素和技術(shù)要素出發(fā)，介紹了加強(qiáng)調(diào)查成果質(zhì)量控制的多種途徑和實(shí)際取得的效果。在這次第三次全國國土調(diào)查工作中，安徽省初始成果準(zhǔn)確率為99.52%，統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新成果一次性通過國家級(jí)核查。本文探討的內(nèi)容對(duì)于做好年度變更調(diào)查成果的質(zhì)量控制工作也有一定的借鑒作用。