推動數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實觀瞻與政策建議

趙文景

數(shù)字時代，以“城鄉(xiāng)一體化”理念推動數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距的重要選擇。近年來，以“城”為空間的新型智慧城市建設(shè)和以“鄉(xiāng)”為空間的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)均取得了明顯的進(jìn)展和突破，但城鄉(xiāng)數(shù)字化協(xié)調(diào)發(fā)展水平較低、城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝仍然突出。近期，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》出臺并明確提出要“推動數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。因此，新時期亟需打破以往的城鄉(xiāng)二元數(shù)字化建設(shè)思路，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)數(shù)字化建設(shè)，加快數(shù)字賦能城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展。

一、新型智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)取得明顯成效

（一）新型智慧城市建設(shè)脈絡(luò)與成效

我國智慧城市建設(shè)始于2010年，寧波市出臺了《關(guān)于建設(shè)智慧城市的決定》，在全國率先開展了智慧城市建設(shè)，北京、上海、杭州、廣州、深圳等地紛紛結(jié)合自身特色開展建設(shè)，在全國興起智慧城市建設(shè)熱潮。隨后，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部等部委從自身職能出發(fā)，選擇了智慧城市建設(shè)的不同領(lǐng)域進(jìn)行試點。2014年為規(guī)范和引導(dǎo)智慧城市健康發(fā)展，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是首個對智慧城市建設(shè)的原則、目標(biāo)和要點予以規(guī)范的政策。2015年，在已有的智慧城市試點基礎(chǔ)上，形成了新型智慧城市的概念，以此進(jìn)一步明確和優(yōu)化了智慧城市的建設(shè)思路、重點和方式。2016年出臺的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等文件均對新型智慧城市建設(shè)作出了具體部署。借助于政策東風(fēng)，我國的新型智慧城市建設(shè)呈現(xiàn)出建設(shè)城市數(shù)量快速增長，建設(shè)場景向經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全領(lǐng)域覆蓋的特征。

總體來看，我國新型智慧城市建設(shè)取得五個方面的突出成效。一是建設(shè)理念獲得共識，從強調(diào)技術(shù)的先進(jìn)性和場景的創(chuàng)新性躍升到以人民為中心、以應(yīng)用為牽引。二是建設(shè)模式突出分級分類，即不同人口規(guī)模、行政級別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的城市在智慧城市建設(shè)中，可以有不同的標(biāo)準(zhǔn)和側(cè)重點，例如山東省率先出臺的《新型智慧城市建設(shè)指標(biāo)》就指導(dǎo)了本省分級分類建設(shè)工作。三是建設(shè)思路彰顯集約，從新型數(shù)據(jù)中心等信息基礎(chǔ)設(shè)施到服務(wù)治理平臺建設(shè)普遍強調(diào)集約性和應(yīng)需性。四是建設(shè)內(nèi)容形成體系，圍繞數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)要素匯集、社會治理數(shù)字化、公共服務(wù)數(shù)字化以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境優(yōu)化等方面不斷明確新型智慧城市的基本體系框架。五是建設(shè)主體突出多元化，從最初的以政府為單一主體建設(shè)運營發(fā)展到當(dāng)前的多元主體投資共建生態(tài)，形成政企聯(lián)合、政府購買服務(wù)、地方政府專項債券、企業(yè)投資運營等多種模式。

（二）數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)脈絡(luò)與成效

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是在數(shù)字時代助推鄉(xiāng)村振興、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的有效途徑。受限于鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、要素集聚情況和信息化建設(shè)基礎(chǔ)等，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)整體落后于新型智慧城市?！笆濉睍r期，支持鼓勵數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策密集出臺。2016年國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》明確提出“加快農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋”，并在農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化工程中提出智慧農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、農(nóng)業(yè)信息綜合服務(wù)能力以及信息化發(fā)展支撐能力等具體任務(wù)。2018年的中央一號文件正式提出“數(shù)字鄉(xiāng)村”;2019年國家層面正式出臺了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》;2021年出臺《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)指南1.0》，同年出臺的《“十四五”國家信息化規(guī)劃》將“數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展”作為十大專項行動之一;2022年的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出“提升信息惠農(nóng)服務(wù)水平”和“推進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化”兩項具體任務(wù)，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策疊加效應(yīng)不斷凸顯。

總體來看，受益于政策紅利，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)取得了初步成效。從建設(shè)內(nèi)容來看，一些地方通過出臺數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展專項規(guī)劃，落地實施一批數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)項目，例如浙江省的《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)“十四五”規(guī)劃》、江蘇省的《關(guān)于高質(zhì)量推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)實施意見的通知》;一些地方通過在新型智慧城市規(guī)劃中部署數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)容，例如武漢市、鄭州市、長沙市等城市。從信息基礎(chǔ)設(shè)施來看，以貧困村為例，截至2020年底，我國貧困村通光纖比例達(dá)到98%，深度貧困地區(qū)貧困村通寬帶比例提升到98%。從信息服務(wù)來看，我國益農(nóng)信息社數(shù)量從2017年的7.39萬個增加到2020年的45.4萬個，已經(jīng)累計培訓(xùn)村級信息員198.6萬人次。從互聯(lián)網(wǎng)城鄉(xiāng)差距來看，城鄉(xiāng)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率差異從2016年底的36%縮小到2021年6月的19.1%;在農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)方面，我國農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額由2014年的1800億元增長到2020年的1.79萬億元。

二、加快推動數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟需排難疏堵

新型智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村是數(shù)字中國建設(shè)的空間載體。但不容忽視的是，數(shù)字鴻溝苗頭傾向疊加城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題更加復(fù)雜，數(shù)字賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟需排難疏堵。

第一，部分市縣區(qū)推進(jìn)數(shù)字城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)能力薄弱。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、城鄉(xiāng)一體化程度高、城鄉(xiāng)收入比低、城鎮(zhèn)化率水平高的地區(qū)，在統(tǒng)籌數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)和能力上更強;農(nóng)業(yè)人口占比高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比高的地區(qū)，在二者融合發(fā)展的需求上更為強烈。統(tǒng)籌能力和行政類型也有一定關(guān)聯(lián)，普通的縣相比直轄市、市、區(qū)和縣級市，在實現(xiàn)二者融合上極有可能存在基礎(chǔ)和能力雙弱的問題。

第二，將新型智慧城市建設(shè)經(jīng)驗簡單套用于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域。在“以城帶鄉(xiāng)”的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，為加快建設(shè)進(jìn)程、減少建設(shè)成本，將新型智慧城市建設(shè)經(jīng)驗和建設(shè)成果擴(kuò)散應(yīng)用到鄉(xiāng)村成為可選方式。但考慮到城市地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)在人口密度、建筑形態(tài)、人口年齡結(jié)構(gòu)、社會治理重點、服務(wù)高頻次事項、產(chǎn)業(yè)形態(tài)等方面存在全方位差異，則需要有所側(cè)重、有所選擇，不能簡單套用。哪些建設(shè)成果可以直接推廣到鄉(xiāng)村地區(qū)，哪些平臺和設(shè)施需要根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展實際改良或者新建，都需要進(jìn)行探索。

第三，鄉(xiāng)村收縮背景下數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的成本與收益失衡。根據(jù)社科院的預(yù)測，“十四五”時期中國城鎮(zhèn)化率平均每年將提高1.03個百分點，到2035年還將有約1.6億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，這意味著鄉(xiāng)村人口的收縮和鄉(xiāng)村數(shù)量的減少，加之鄉(xiāng)村的低經(jīng)濟(jì)密度、低人口密度、嚴(yán)重老齡化以及高農(nóng)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型成本等問題，數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)成本可能會遠(yuǎn)大于其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會收益，符合當(dāng)下實際的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)可能在未來成為無效供給。

第四，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)能力差異進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)村區(qū)域差距。我國區(qū)域發(fā)展不平衡不僅體現(xiàn)在板塊之間、省際之間以及城鄉(xiāng)之間，同時也體現(xiàn)在不同區(qū)域的鄉(xiāng)村之間。從2020年數(shù)據(jù)來看，我國31個省市區(qū)的農(nóng)村居民人均可支配收入的極值比達(dá)到3.37，遠(yuǎn)大于同期城鎮(zhèn)2.46的極值比，農(nóng)村區(qū)域之間不平衡的程度顯著大于城鎮(zhèn)區(qū)域，而與之相伴的是區(qū)域間不同鄉(xiāng)村在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)能力方面的差異。即使在縮小了接入鴻溝，即信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平差異的情況下，還存在更加難以彌合的使用鴻溝和能力鴻溝。尤其對于處于脫貧成果鞏固期的和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，極有可能在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代進(jìn)一步落后。

第五，地方普遍對數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃。在地方層面，市縣區(qū)紛紛出臺智慧城市頂層設(shè)計和行動方案，這些規(guī)劃普遍以城市地區(qū)作為主要建設(shè)和服務(wù)區(qū)域，而未能有效統(tǒng)籌下轄鄉(xiāng)村地區(qū)。少數(shù)規(guī)劃雖然考慮到了鄉(xiāng)村地區(qū)，但仍然存在蜻蜓點水、融合不足等問題。例如某地在智慧城市建設(shè)方案中明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的建設(shè)任務(wù)，包括參與“打造企業(yè)服務(wù)‘一站直通’”“推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)智慧化管理”等，但是這些任務(wù)中并沒有與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)核心內(nèi)容有效關(guān)聯(lián);又如某地提出“建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、民生服務(wù)等全面提升”，但是沒有更為詳細(xì)的方案。

三、加快推動數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策建議

在共同富裕的長遠(yuǎn)目標(biāo)下，“城鄉(xiāng)一體化”正在成為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本共識與行動指南，其中推動數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展是重要手段。按照《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出的“統(tǒng)籌推動新型智慧城市建設(shè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)”要求，針對當(dāng)前存在的難點堵點，多措并舉加快推動形成以城帶鄉(xiāng)、共建共享的數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

第一，將數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展合理融入各層級重要規(guī)劃之中。在已有《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《關(guān)于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作的通知》基礎(chǔ)上，鼓勵省市兩級加快制定數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的專項規(guī)劃，在省市級層面提升對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重視程度。將數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展嵌入到重大專項規(guī)劃之中，包括城市群協(xié)同、新型城鎮(zhèn)化、三農(nóng)發(fā)展、共同富裕示范區(qū)建設(shè)、國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)等在內(nèi)的國家或省級專項規(guī)劃，將數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為重大工程項目。

第二，提升新型智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村的一體化規(guī)劃建設(shè)水平。以規(guī)劃先行提升數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，鼓勵市縣區(qū)在做新型智慧城市頂層設(shè)計、行動計劃時，將下轄街鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)納入統(tǒng)籌范圍。引導(dǎo)市縣區(qū)綜合考慮地域特色，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)歸集、平臺建設(shè)、場景拓展等方面，做好城鄉(xiāng)銜接，提升融合水平。提升投資的一體化程度，鼓勵政府資金、國資企業(yè)和社會資本同步參與到數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中去，引導(dǎo)城市網(wǎng)絡(luò)、信息、技術(shù)和人才等資源向鄉(xiāng)村流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理配置。

第三，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)過程中吸納智慧城市建設(shè)的有益經(jīng)驗。吸納分級分類的建設(shè)思路，針對不同發(fā)展水平和人口規(guī)模的鄉(xiāng)村進(jìn)行差異化數(shù)字化改造，厘清數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的必選項和特色項。吸納集約建設(shè)的理念，堅持非必要不新建，例如在已有的智慧城市治理服務(wù)平臺為基礎(chǔ)進(jìn)行擴(kuò)展化應(yīng)用，將涉農(nóng)數(shù)據(jù)存儲于統(tǒng)一的云平臺或已有的數(shù)據(jù)中心。吸納以場景牽引的建設(shè)理念，切實把握農(nóng)村分散程度高、人口密度低、老齡化嚴(yán)重等特點，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和高頻事項分優(yōu)先級階段性推進(jìn)。

第四，在數(shù)字城鄉(xiāng)融合發(fā)展中科學(xué)研判鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展趨勢?！笆濉逼陂g，我國行政村總體數(shù)量明顯下降，但1000以上人口行政村數(shù)量有所增加，這意味著農(nóng)村人口除了向城鎮(zhèn)集聚，還向大的行政村集聚。應(yīng)綜合考慮當(dāng)前和未來需求，優(yōu)先在人口規(guī)模超過1000人的鄉(xiāng)村布局建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村，并以數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)一步吸引周邊較小規(guī)模村落人口向大型行政村集聚，增加數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)成果的覆蓋和受益人群，提升數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的社會經(jīng)濟(jì)收益。

第五，將縣域作為智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村融合發(fā)展的主陣地。在前期數(shù)字鄉(xiāng)村試點的基礎(chǔ)上，根據(jù)建設(shè)效果適時擴(kuò)大試點范圍，豐富試點類型，設(shè)定試點目標(biāo)。鼓勵在國家試點的基礎(chǔ)上，以省為單位，開展省級數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)試點。試點選取過程中有所側(cè)重地向欠發(fā)達(dá)縣域，特別是原貧困縣傾斜，以信息化建設(shè)促進(jìn)扶貧攻堅成果鞏固。加快相關(guān)平臺和信息資源實現(xiàn)多級覆蓋，實現(xiàn)從國家省市縣向鄉(xiāng)村貫通，包括政務(wù)服務(wù)平臺、社會治理平臺、黨建管理平臺、教育醫(yī)療信息資源等。

（作者單位：國家信息中心）