農(nóng)村公益性水利工程管理存在的問(wèn)題及建議

謝莉

（重慶市長(zhǎng)壽區(qū)水務(wù)投資建設(shè)管理服務(wù)中心，重慶 401220）

1 農(nóng)村公益性水利工程管理現(xiàn)狀

農(nóng)村水利工程是指便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及改善鎮(zhèn)村居民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施，主要由政府或村集體出資修建，受益主體廣泛，公益性較強(qiáng)。自建國(guó)以來(lái)，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，我國(guó)投入大量財(cái)政資金進(jìn)行農(nóng)村公益性水利工程的建設(shè)，根據(jù)功能不同，將這些工程項(xiàng)目劃分為純公益性質(zhì)的水利工程與準(zhǔn)公益性質(zhì)的水利工程。

純公益性質(zhì)的水利工程承擔(dān)著堤防整治、水土保持、旱季灌溉、疏水排澇以及河道梳理等作用，體現(xiàn)了水利工程興利除害、防災(zāi)減災(zāi)以及為農(nóng)戶(hù)增產(chǎn)增收的作用，充分體現(xiàn)該類(lèi)水利工程的社會(huì)公益性，不僅為促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展給農(nóng)民帶來(lái)了收益，同時(shí)也帶動(dòng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。主要包括水庫(kù)、山坪塘、提灌站、灌溉渠道、河道堤防、部分村鎮(zhèn)飲水工程等。

農(nóng)村準(zhǔn)公益性質(zhì)的水利工程則主要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)以及防汛減災(zāi)等方面的功能，與此同時(shí)，還負(fù)責(zé)為城鄉(xiāng)供水、電力保障等方面的工作，是一種公益性與經(jīng)營(yíng)性兼具的水利工程系項(xiàng)目。它自身能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，為股份持有人提供一定的經(jīng)濟(jì)效益。這部分水利設(shè)施主要有水電站、水上旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖和農(nóng)村供電站等設(shè)施。本文主要討論農(nóng)村純公益性水利工程。

多年以來(lái)，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村水利工程的建設(shè)投入了大量人力、物力與財(cái)力，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村水利工程設(shè)施建設(shè)的相關(guān)資助與政策扶持。農(nóng)村水利工程與相關(guān)設(shè)施因其特殊屬性，其歸屬權(quán)問(wèn)題受?chē)?guó)家支配，同時(shí)受?chē)?guó)家政策以及政府體制等多方因素的主導(dǎo)，目前我們國(guó)家的農(nóng)村水利工程主要實(shí)施集體管理模式，但這種集體化的管理模式已經(jīng)不能夠適應(yīng)快速發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)于農(nóng)業(yè)科學(xué)持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)也沒(méi)有很好的促進(jìn)作用。除此之外，農(nóng)村水利工程項(xiàng)目自發(fā)展以來(lái)便有重建輕營(yíng)的理念，因此很多水利工程建成之后便存在無(wú)人管理或者管理不到位等弊端，很多設(shè)施已經(jīng)出現(xiàn)了老舊失修的問(wèn)題，這大大阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。我國(guó)小型水利工程普遍存在“先天不足，后天失調(diào)”的特點(diǎn)，雖然這些問(wèn)題是經(jīng)年累月長(zhǎng)期形成的，但若不能夠進(jìn)行徹底的整頓和改變勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，制約整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，農(nóng)村公益性水利工程建成后的管理工作沒(méi)有與建設(shè)工作協(xié)調(diào)一致，尤其是縣級(jí)以下的基層水利管理工作和管理模式不夠完善，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)水利事業(yè)的發(fā)展和其作用的發(fā)揮[1]。

2 農(nóng)村公益性水利工程管理模式

水利工程的管理工作是指針對(duì)已經(jīng)建成的項(xiàng)目工程進(jìn)行定期檢查觀察、維修護(hù)理以及正常的運(yùn)行調(diào)度，從而確保水利工程的正常使用，充分發(fā)揮其作用。對(duì)于工程管理單位來(lái)說(shuō)，應(yīng)做好工程安全的保障工作，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，積極發(fā)展綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，充分拓展工程項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)效益，不斷提高項(xiàng)目工程的科學(xué)管理水平，推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

目前我們國(guó)家的農(nóng)村水利工程管理主要采取自上而下的管理方式，與水行政管理方式相對(duì)應(yīng)，具體是由國(guó)務(wù)院的水行政主管部門(mén)同齡，同時(shí)涵蓋了其下屬部門(mén)、下屬部門(mén)派出機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)管理中心以及農(nóng)民用水協(xié)會(huì)及村級(jí)水管員等構(gòu)成。各個(gè)部門(mén)自上而下管理權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的水利工程，并由上級(jí)部門(mén)提供相應(yīng)的維修管理費(fèi)用，而現(xiàn)階段，小型水利工程的初級(jí)工作人員往往疏于管理，這就直接或間接地導(dǎo)致了各種用水問(wèn)題，如用水糾紛、矛盾以及水利工程無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)等?？h級(jí)水利行政主管部門(mén)派出專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，協(xié)助該部門(mén)進(jìn)行下面的水利項(xiàng)目的協(xié)管工作，直接服務(wù)于基層區(qū)中。用水戶(hù)協(xié)會(huì)與村級(jí)水管員是管理模式改革背景下的產(chǎn)物，小型的農(nóng)田水利工程由直接使用直接受益的農(nóng)民自身管理，但農(nóng)民會(huì)定期接受行政主管部門(mén)的相關(guān)指導(dǎo)，對(duì)水利工程項(xiàng)目的管理進(jìn)行了優(yōu)化同時(shí)也減輕了政府的財(cái)政壓力[2]。

一直以來(lái)，水行政管理部門(mén)對(duì)于權(quán)責(zé)方面的問(wèn)題都比較模糊，設(shè)施工程以及設(shè)施的維護(hù)與管理通常視為同一單位的工作，對(duì)于工程的維修養(yǎng)護(hù)以及管理方面的費(fèi)用也會(huì)混在一起使用，管理工作人員數(shù)量較多，因此有限的費(fèi)用主要用于管理人員的工資支出，而切實(shí)用在工程和設(shè)施維護(hù)方面的資金則少之又少。為了進(jìn)一步確保維修管理的水平，提高養(yǎng)護(hù)效果，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金使用流向的管理，將盡可能多的財(cái)政經(jīng)費(fèi)用于學(xué)習(xí)相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)高水平的管理和養(yǎng)護(hù)工作人員使有限的養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用真正用于水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)工作。

3 農(nóng)村公益性水利工程運(yùn)行管理中存在的問(wèn)題

大中型水利工程由專(zhuān)門(mén)的企業(yè)或者部門(mén)管理，管理相對(duì)規(guī)范。然而，街鎮(zhèn)或者村組管理的公益性水利工程存在一定的管理問(wèn)題。如：水利工程項(xiàng)目的管理方式存在諸多弊端、水利工程重建輕營(yíng)、國(guó)家的財(cái)政投入支出使用不合理等，對(duì)比鄉(xiāng)村振興對(duì)水利提出的要求，農(nóng)村對(duì)于水利項(xiàng)目工程的治理工作仍有待改善，目前水利工程的管理工作主要存在以下幾點(diǎn)不足。

3.1 重建輕管現(xiàn)象依然存在

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)于水利工程項(xiàng)目通常關(guān)注前期規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)，反而對(duì)建成后的項(xiàng)目屬于管理，忽略了管理的重要性，在規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程中，不關(guān)注后續(xù)的經(jīng)營(yíng)與盈利。水利工程項(xiàng)目在興建之初會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，但建成后卻不能夠定期、科學(xué)的進(jìn)行管理維護(hù)。管理的缺失便進(jìn)一步導(dǎo)致水利設(shè)施不能夠被合理應(yīng)用和保養(yǎng)，加速了其損壞的速度；此外，管理的疏忽還會(huì)致使設(shè)備的一些隱患不能夠被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)年累月，若突遇洪澇災(zāi)害或者重大故障，很可能導(dǎo)致工程或設(shè)施遭到嚴(yán)重?fù)p壞以至重建。相比“防微杜漸”的管理費(fèi)用，重建所耗成本遠(yuǎn)高得多。

3.2 農(nóng)村公益性水利投入不足

農(nóng)村資金投入不足。①政府投入不足。作為農(nóng)村公用的公益性水利工程，通常是由政府負(fù)責(zé)相關(guān)的建設(shè)及服務(wù)費(fèi)用，但政府往往將重點(diǎn)放在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作上，與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和可持續(xù)發(fā)展需求相比，缺口較大。②社會(huì)投資不足。農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目需要投入的資金和時(shí)間周期均較大，收益回報(bào)，也就是資金回籠所需的周期更長(zhǎng)，自然風(fēng)險(xiǎn)大，受資金趨利特點(diǎn)的影響，社會(huì)資金投入動(dòng)力不足。③農(nóng)民自身投入不足。由于農(nóng)村體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，農(nóng)村外出務(wù)工人員較多，農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員多為老齡人，受自身體力、認(rèn)識(shí)水平等限制，對(duì)農(nóng)村水利投入缺乏積極性。

3.3 管理能力弱，缺乏專(zhuān)業(yè)人才

農(nóng)村公益性水利工程大都由街鎮(zhèn)或者村委會(huì)管理。目前，各街鎮(zhèn)農(nóng)服中心（水管站）很少有水利相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才，他們還需同時(shí)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、林業(yè)等工作，對(duì)水利管理無(wú)暇顧及，甚至有的街鎮(zhèn)為了完成造林任務(wù)在河道岸坡種植樹(shù)木；村委會(huì)派遣或臨時(shí)聘請(qǐng)的管理人員，大都缺乏業(yè)務(wù)知識(shí)，工作積極性不高，難以管理好工程?；鶎铀軉挝粭l件艱苦，待遇低，在引進(jìn)人才和留住人才方面力不從心，管理人員趨向老年化，管理水平普遍偏低，不能滿足現(xiàn)代水利發(fā)展要求。

3.4 水利工程良性運(yùn)行機(jī)制尚未形成

①農(nóng)村小型水利工程每年需要一定的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，應(yīng)由鎮(zhèn)政府和各受益村負(fù)責(zé)。但是，基層政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，能用于水利養(yǎng)護(hù)維修的經(jīng)費(fèi)十分有限。②區(qū)縣級(jí)目前僅對(duì)農(nóng)村飲水安全工程、小型水庫(kù)每年安排了一定的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，其他水利工程均無(wú)專(zhuān)項(xiàng)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。③受農(nóng)業(yè)稅取消等影響影響，農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)普遍難以征收，各類(lèi)涉及供水的水利工程均未形成以水養(yǎng)水的良性機(jī)制。由于小型水利工程的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)，工程普遍失修失管，存在不同程度的安全隱患，工程效益無(wú)法充分發(fā)揮。

4 加強(qiáng)農(nóng)村公益性水利工程管理的建議

4.1 明晰產(chǎn)權(quán)，推行水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理

（1）加強(qiáng)小型水利工程的管理工作，深化管理體制改革。做好農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)的登記，完善與之相關(guān)的各項(xiàng)制度，依照法律程序和要求向產(chǎn)權(quán)明晰的工程所有者頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。產(chǎn)權(quán)證書(shū)中要涵蓋管理與保護(hù)范圍、項(xiàng)目工程的功能、土地的使用用途、使用限制條件、產(chǎn)權(quán)有效日期以及產(chǎn)權(quán)所有者及產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)“產(chǎn)權(quán)有歸屬，管理有載體，運(yùn)行有機(jī)制，工程有效益”的相關(guān)要求，落實(shí)農(nóng)村水利工程管護(hù)主體和責(zé)任，健全運(yùn)行維護(hù)制度。

（2）完善標(biāo)準(zhǔn)化管理體制。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、分級(jí)實(shí)施的原則，由區(qū)水利局牽頭編制農(nóng)村小型水庫(kù)、堤防、泵站、水閘、灌區(qū)、農(nóng)村集中供水工程等農(nóng)村水利工程管理養(yǎng)護(hù)的定額消耗標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)編制水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理手冊(cè)，指導(dǎo)基層單位對(duì)水利工程實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。管理手冊(cè)明確工程管理責(zé)任和管理目標(biāo)，同時(shí)作為財(cái)政對(duì)小型水利工程補(bǔ)助的考核指標(biāo)。

4.2 完善投入機(jī)制，推進(jìn)股權(quán)化改革

（1）完善水利工程的投入機(jī)制。區(qū)財(cái)政局建立農(nóng)村公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，通過(guò)政府引領(lǐng)設(shè)立水利工程投入扶持持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制。由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委多渠道加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村水利工程項(xiàng)目與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。引領(lǐng)社會(huì)資本參與到工程項(xiàng)目的建設(shè)與管理，鼓勵(lì)資本流入。建立項(xiàng)目基金，國(guó)家出臺(tái)相關(guān)的信貸支撐、資金扶持等政策，引導(dǎo)農(nóng)民、用水合作組織以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)等多方主體參與到農(nóng)村水利工程項(xiàng)目的建設(shè)工作當(dāng)中。

（2）推進(jìn)農(nóng)村水利股權(quán)化改革。用足用好上級(jí)財(cái)政支持農(nóng)村水利建設(shè)管理的政策。針對(duì)上級(jí)投入用于農(nóng)村水利工程的財(cái)政配套資金，尤其是用于農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)村集體組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等具有收益性質(zhì)單位的，均可開(kāi)展農(nóng)村水利股權(quán)化改革。將上級(jí)投入、村民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等作為農(nóng)民的集體投入，讓農(nóng)民參加管理、參與分紅。

4.3 持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，規(guī)范農(nóng)村供水管理

（1）堅(jiān)持節(jié)約用水，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格改革。由區(qū)發(fā)改委牽頭制定科學(xué)合理的用水價(jià)格，形成長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)人們形成節(jié)約用水的習(xí)慣。加強(qiáng)定價(jià)成本監(jiān)審，從供水成本、水資源稀缺程度、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況水平以及當(dāng)?shù)赜脩?hù)的經(jīng)濟(jì)承受能力等角度綜合考量用水價(jià)格的制定。對(duì)于農(nóng)業(yè)用水探索實(shí)施水價(jià)分類(lèi)，設(shè)立水價(jià)分檔管理制度。制定收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)的具體實(shí)施條例，對(duì)征收農(nóng)業(yè)水費(fèi)的合理性、合規(guī)性以及必要性進(jìn)行說(shuō)明。設(shè)立節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)節(jié)約用水、調(diào)整用水結(jié)構(gòu)的規(guī)模性經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)戶(hù)以及用水合作組織給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）規(guī)范農(nóng)村供水管理。農(nóng)村供水工程是農(nóng)村重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的重要組成部分。針對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村供水管理不到位、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率低、水費(fèi)欠繳等，建議由區(qū)水利局加強(qiáng)推進(jìn)長(zhǎng)壽區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目的實(shí)施，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村供水工程的建設(shè)工作，制度化的科學(xué)管理工作，切實(shí)保障供水單位及用戶(hù)雙方的合法權(quán)益。

4.4 以河長(zhǎng)制為抓手，加強(qiáng)河道岸線管理

以農(nóng)村水環(huán)境的綜合治理作為工作的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村河湖全面實(shí)施河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制，部署開(kāi)展清理非法排污口、清理水面漂浮物、清理河湖障礙物、清理涉河湖違法違建等行動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)中小河流與鄉(xiāng)村水體生態(tài)治理工作的強(qiáng)度，打造河湖治理樣板。完善河湖監(jiān)測(cè)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)于河湖的生態(tài)發(fā)展?fàn)顩r建立合理高效的預(yù)警和管控機(jī)制。

4.5 加強(qiáng)基礎(chǔ)人才隊(duì)伍建設(shè)，推行水利信息化

（1）加強(qiáng)對(duì)基層專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍的培養(yǎng)與建設(shè)。針對(duì)基層條件艱苦、水利專(zhuān)業(yè)人才不愿來(lái)、來(lái)了也留不住的困境，由區(qū)人社局牽頭改革現(xiàn)有人事招聘程序。針對(duì)不愿來(lái)的情況，可放寬招聘學(xué)歷，將水利一線人員招聘要求放寬到大學(xué)專(zhuān)科學(xué)歷，吸納更多熱衷水利管理的人員報(bào)名參考。針對(duì)留不住的情況，可在招聘時(shí)重點(diǎn)吸納本土人才，從村社招聘管理人員等。同時(shí)，為保障基層水利人才隊(duì)伍，由區(qū)人社局統(tǒng)籌在全年招聘人員中按照一定比例預(yù)留水利專(zhuān)業(yè)招聘崗位。各街鎮(zhèn)以行政村為單位，每村設(shè)立若干名具有一定文化水平，且熱愛(ài)水利工作、長(zhǎng)年在家村級(jí)水管員，負(fù)責(zé)村級(jí)公共水利設(shè)施（小水庫(kù)、塘壩、泵站、村級(jí)河溝渠和飲用水管網(wǎng)等）的日常巡查監(jiān)管。村級(jí)管水員待遇由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一解決落實(shí)。

（2）順應(yīng)現(xiàn)代化治理趨勢(shì)，重點(diǎn)打造信息化、智能化的管理方式，提高農(nóng)村水利工程項(xiàng)目管理的科技創(chuàng)新，推動(dòng)發(fā)展并應(yīng)用農(nóng)村水利科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新成果。引入“互聯(lián)網(wǎng)+”在農(nóng)村水利中廣泛應(yīng)用，如增加供水重點(diǎn)環(huán)節(jié)遠(yuǎn)傳設(shè)施設(shè)備，構(gòu)建智慧農(nóng)村水利工程。建立“互聯(lián)網(wǎng)+”引領(lǐng)的農(nóng)村水利管理體系，對(duì)農(nóng)村水利工程設(shè)立遠(yuǎn)傳巡查設(shè)施，及時(shí)掌握管護(hù)巡查情況及超期預(yù)警等。最終構(gòu)建農(nóng)村水利管理標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、智能化、專(zhuān)業(yè)化，以農(nóng)村水利信息化驅(qū)動(dòng)農(nóng)村水利現(xiàn)代化。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村公益性水利工程是保障我區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在提高農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活水平以及促進(jìn)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展領(lǐng)域具有重要意義，具有很強(qiáng)的基礎(chǔ)性和公益性。因此，抓好公益性農(nóng)村水利工程管理對(duì)于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和增加農(nóng)民收入、助力鄉(xiāng)村振興起等方面發(fā)揮著不可替代的作用。