農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)動(dòng)力要素與實(shí)現(xiàn)路徑

劉穎，管延芳，楊明

（吉林師范大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，吉林 四平 136000）

黨的十九大報(bào)告提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對(duì)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”理念的繼承、發(fā)展和深化，2018年中央一號(hào)文件指出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著破除體制機(jī)制弊端，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)平等交換，意味著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合，最終形成共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。城鄉(xiāng)資源要素對(duì)流是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要條件，而由鄉(xiāng)到城、由城往鄉(xiāng)的人口雙向流動(dòng)引發(fā)的土地要素存在融合障礙，即農(nóng)村人口因受轉(zhuǎn)移后生活成本與土地羈絆雙重限制而難以融入城市，城市人口因受現(xiàn)行農(nóng)地政策不足而缺乏有效土地供給難以融入農(nóng)村。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要分布在東部沿海、城市周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段，其入市改革可成為破解城鄉(xiāng)融合問(wèn)題的突破口。

2021年中央一號(hào)文件提出要“積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，完善盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。2015年起，北京大興區(qū)等33個(gè)縣（市、區(qū)）先后進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革，在試點(diǎn)運(yùn)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在用地分布零散、供給制約嚴(yán)重、入市制度受限等問(wèn)題，如甘肅省隴西縣存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地呈“兩小一散”特征，總量?jī)H占全縣建設(shè)用地的3.5%，平均每宗僅為1畝（666.7 m2）左右，且分布零散，東北地區(qū)的黑龍江安達(dá)、遼寧海城和吉林九臺(tái)三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)呈現(xiàn)入市宗數(shù)少、規(guī)模小和收益低等特征[1]，還有一些試點(diǎn)地區(qū)如四川郫都區(qū)和福建晉江市規(guī)定只能在本地入市，不能在城鄉(xiāng)之間或者異地入市，入市制度作用有限[2]。因此，有必要?jiǎng)?chuàng)新集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給制約、需求不足、分割入市和異地入市等難題，緩解城鄉(xiāng)融合中的用地約束。

2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可出讓性、可轉(zhuǎn)讓性得到法律承認(rèn)，這為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)和實(shí)現(xiàn)契機(jī)。同時(shí)，農(nóng)村承包地的信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)提供了借鑒。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)或發(fā)展權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，由信托公司主導(dǎo)委托土地開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行集約化、規(guī)模化開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，然后信托公司將約定的收益返還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)的一種創(chuàng)新性的土地流轉(zhuǎn)模式。與其他流轉(zhuǎn)方式不同，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)引入大型投資信托公司，且信托公司在整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，信托特有的風(fēng)險(xiǎn)隔離功能和資源集聚功能使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)較其他流轉(zhuǎn)方式有較低的風(fēng)險(xiǎn)[3]，并且在金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興政策作用下能夠促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合和金融資源的一體化，實(shí)現(xiàn)異地土地要素和金融要素的整合對(duì)接。信托化后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在融資規(guī)模、用地規(guī)模和城鄉(xiāng)互動(dòng)方面都會(huì)較其他入市方式有所提高，為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。

目前，學(xué)者們對(duì)該模式的研究?jī)H停留在理論解析和信托之法構(gòu)造層面[4]，對(duì)于其如何實(shí)現(xiàn)，在實(shí)踐中還未開(kāi)展。但正是城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的提出和土地管理法的修訂為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)提供契機(jī)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于農(nóng)村土地范圍中重要部分，對(duì)于農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的研究，國(guó)外因土地私有性質(zhì)著重研究土地信托微觀主體差異[5]、社區(qū)土地信托化[6]以及土地信托中土地征用和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)[7]等問(wèn)題，國(guó)內(nèi)則基于土地公有性質(zhì)著重研究土地信托法律體系的設(shè)計(jì)[8]、土地信托模式選擇和模式創(chuàng)新[9-10]、土地信托的現(xiàn)實(shí)困境[11]等，且基于中信—宿州項(xiàng)目、北信—桃源村項(xiàng)目等實(shí)踐，土地信托流轉(zhuǎn)研究主要以農(nóng)村承包地為對(duì)象展開(kāi)，忽視了其他類(lèi)型農(nóng)村土地的信托化問(wèn)題。隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革，土地信托化中“土地”范圍應(yīng)更加廣泛，即土地信托范圍亟需擴(kuò)大，信托模式需要?jiǎng)?chuàng)新。

因此，本文在現(xiàn)有農(nóng)村土地信托研究基礎(chǔ)上，擴(kuò)大土地信托范圍，進(jìn)一步提出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)模式，并分析促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力要素，利用物理學(xué)中“場(chǎng)”的概念，構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)動(dòng)力場(chǎng)，刻畫(huà)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)，并將動(dòng)力場(chǎng)內(nèi)核中的信托客體、信托主體、信托產(chǎn)品和制度保障作為路徑規(guī)劃關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)進(jìn)行路徑規(guī)劃，以期推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新和實(shí)踐中土地信托路徑升級(jí)，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地信托路徑雙重優(yōu)化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展中土地融合障礙的解決提供政策依據(jù)。

1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的動(dòng)力要素分析

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，涉及信托客體、信托主體等各個(gè)要素，要素之間的不斷交互促使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)有序發(fā)展，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的動(dòng)力要素包括內(nèi)生動(dòng)力、推動(dòng)力、支撐力和牽引力四大類(lèi)。

1.1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的內(nèi)生動(dòng)力

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)取決于信托流轉(zhuǎn)收益與信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的平衡，即在一定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)收益必須滿(mǎn)足信托主體的價(jià)值需求。

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)講，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)收益可滿(mǎn)足村集體增收和增強(qiáng)村民凝聚力的需求。目前，我國(guó)全部村莊總數(shù)的54.36%的村集體沒(méi)有任何集體經(jīng)營(yíng)性收入，31.72%的村集體經(jīng)營(yíng)性收入每年不足10萬(wàn)元[12]。集體富，村民才能富，集體空，民心就容易散，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有提高其經(jīng)營(yíng)性收入的迫切需要。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)可以獲取租金收益、政府補(bǔ)助資金和分紅收入等收益，可進(jìn)一步改善村民福利，發(fā)揮村級(jí)服務(wù)功能，還可以使村民抱團(tuán)合作，增強(qiáng)村民的凝聚力。

對(duì)于農(nóng)戶(hù)來(lái)講，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)收益可滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)增加財(cái)產(chǎn)性收入和城鄉(xiāng)自由流動(dòng)的需求。根據(jù)自然資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)集體建設(shè)用地占建設(shè)用地總面積的72%，其中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占13.3%左右，主要分布在東部沿海、城市周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段，這些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)之后，在城市周邊尤其縣域內(nèi)可形成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，農(nóng)戶(hù)既可以獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的“租金+分紅”收益，還可以在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)工作生活獲得勞動(dòng)收入，既保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)益，又培養(yǎng)農(nóng)民勞動(dòng)技能，增加其可持續(xù)生計(jì)，還滿(mǎn)足農(nóng)民城鎮(zhèn)化生活需求，為農(nóng)民在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)提供物質(zhì)保障。

因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶(hù)的“增收前景+其他價(jià)值需求”成為促進(jìn)和加快集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的核心動(dòng)力和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，這種內(nèi)生動(dòng)力使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)成為“可能”。

1.2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的推動(dòng)力

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地需求是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的推動(dòng)力。近些年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)較多，有效促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但是城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動(dòng)較少，這與農(nóng)村土地要素市場(chǎng)供給限制有很大關(guān)系，導(dǎo)致難以帶動(dòng)資本和其他現(xiàn)代要素流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，城鄉(xiāng)融合發(fā)展受到限制。如前所述，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要分布在東部沿海、城市周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段，這使得信托化后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地滿(mǎn)足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地需求，比如對(duì)信托化后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分區(qū)進(jìn)行功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)產(chǎn)品深加工區(qū)、休閑娛樂(lè)區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)區(qū)等，使城鄉(xiāng)發(fā)展能夠互相銜接、互相促進(jìn)。信托公司可以作為社會(huì)資本參與城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃布局，縮小投資需求與政府實(shí)際撥款之間的差距，通過(guò)土地信托銀行組織土地租賃安排，參與土地征收談判過(guò)程，并為城鄉(xiāng)融合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用建設(shè)提供融資，同時(shí)，通過(guò)發(fā)行信托產(chǎn)品計(jì)劃吸引私人投資者進(jìn)入土地利用建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素的流通，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

信托公司信托業(yè)務(wù)升級(jí)轉(zhuǎn)型也是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的推動(dòng)力。目前土地信托業(yè)務(wù)中鑒于信托客體是承包地且不允許非糧種植，信托公司存在收益率低、風(fēng)險(xiǎn)大、面臨升級(jí)轉(zhuǎn)型壓力等問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后主要用于工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)[13]，符合信托公司一直以來(lái)的資金投向分布，其信托流轉(zhuǎn)后可有更多經(jīng)濟(jì)用途，甚至可用于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地用途，收益會(huì)比承包地信托流轉(zhuǎn)高很多，且目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要大量資金，而政府籌措的風(fēng)險(xiǎn)基金有限[14]，建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用需要信托公司參與，完善其投融資機(jī)制，并能化解新農(nóng)村建設(shè)中耕地紅線(xiàn)失守的尷尬。

因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地需求和信托公司信托業(yè)務(wù)升級(jí)轉(zhuǎn)型成為促進(jìn)和加快集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的推動(dòng)力，這兩種力量的共同作用使得在城鄉(xiāng)融合背景下實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)成為“可以”。

1.3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的支撐力

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民權(quán)益和財(cái)產(chǎn)安全，必須符合國(guó)家的農(nóng)村土地政策。從2015年起，國(guó)家的相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，允許一些試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下流通轉(zhuǎn)讓?zhuān)?020年1月1日起，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在全國(guó)范圍內(nèi)正式合法化，這為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的政策支持。此外，近兩年國(guó)家連續(xù)出臺(tái)關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的文件，對(duì)金融支持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市予以重要關(guān)注和政策傾斜（表1），這為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)提供支撐，這些政策支撐使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)成為“可行”。

表1 近2年集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的政策Table 1 Summary of policies for the trust circulation of collectively-operated construction land

1.4 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的牽引力

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)屬于土地信托化的范疇，是土地信托化中土地流轉(zhuǎn)范圍泛化的結(jié)果。我國(guó)目前在江蘇、安徽、黑龍江等地開(kāi)展了20余個(gè)承包地信托項(xiàng)目，如無(wú)錫桃源村土地信托、金色田野土地信托、蘭西土地信托等項(xiàng)目，土地信托流轉(zhuǎn)面積逐步增加，形成了“雙合作社”土地信托、“雙委托代理”土地信托等多種流轉(zhuǎn)模式[15]，這些土地信托流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)可以作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的牽引力，因?yàn)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以信托方式入市涉及土地制度改革，突破傳統(tǒng)非公即私的理念局限，而只有在承包地上信托流轉(zhuǎn)成功實(shí)踐才敢在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上復(fù)制。同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中關(guān)于信托產(chǎn)品及經(jīng)營(yíng)模式設(shè)計(jì)、收益分配與投融資機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制體系等都可以借鑒農(nóng)村承包地信托流轉(zhuǎn)的典型實(shí)踐，大大降低了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，克服集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的阻力，提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的可行性。

因此，土地信托流轉(zhuǎn)在承包地上的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌虮苊饧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，成為促進(jìn)和加快集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的牽引力，這種力量使得在城鄉(xiāng)融合背景下實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)成為“可見(jiàn)”。

總之，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的內(nèi)生動(dòng)力、推動(dòng)力、支撐力和牽引力相互作用，整合成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托化的總動(dòng)力，并進(jìn)一步形成一個(gè)促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力場(chǎng)，如圖1所示。在動(dòng)力場(chǎng)內(nèi)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的信托主體（委托人、受托人和受益人）依托土地信托產(chǎn)品對(duì)信托客體（集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)或發(fā)展權(quán)）產(chǎn)生信托關(guān)系，且信托關(guān)系會(huì)隨著外部政策環(huán)境發(fā)生變化，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托化過(guò)程中會(huì)因非有效信息和政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等形成動(dòng)力損耗，這就需要在信托流轉(zhuǎn)系統(tǒng)中引入反饋機(jī)制將風(fēng)險(xiǎn)要素和變化反饋給信托主體，信托主體利用反饋的信息根據(jù)預(yù)期與實(shí)踐差異進(jìn)行不斷調(diào)整，包括對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托經(jīng)營(yíng)模式、收益分配方案等進(jìn)行適度調(diào)整，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)系統(tǒng)進(jìn)行動(dòng)力補(bǔ)給。

圖1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)動(dòng)力場(chǎng)Fig. 1 Dynamic field of the trust circulation of collectively-operated construction land

2 我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)路徑

通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)動(dòng)力要素分析發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的動(dòng)力發(fā)揮作用的載體是信托主體在信托客體上的信托關(guān)系，在動(dòng)力場(chǎng)中的內(nèi)核也是這種信托關(guān)系，而信托的基本要素恰恰也是信托主體和信托客體，并通過(guò)信托產(chǎn)品促成信托關(guān)系的實(shí)現(xiàn)[16]。我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)路徑需要明晰信托主體和信托客體，并在一定制度支持下借助不同的信托產(chǎn)品模式呈現(xiàn)，即在路徑規(guī)劃中將信托客體、信托主體、信托產(chǎn)品和制度保障作為控制的關(guān)鍵點(diǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)路徑如圖2所示。

圖2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑Fig. 2 Realization path of the trust circulation of collectively-operated construction land

2.1 信托客體：確定信托財(cái)產(chǎn)范圍，明確地、權(quán)、區(qū)的范圍

對(duì)于信托客體，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)或發(fā)展權(quán)，而確定信托財(cái)產(chǎn)范圍，即是確定“地”、“權(quán)”和“區(qū)”的范圍。

對(duì)于“地”的范圍：一是現(xiàn)狀為經(jīng)營(yíng)性用途的存量集體建設(shè)用地，根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，目前全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量規(guī)模大約在5 000萬(wàn)畝（333.3萬(wàn)hm2）以上，這些存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可進(jìn)行信托流轉(zhuǎn)；二是增量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，主要是由有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榈募w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地[17-18]?，F(xiàn)行政策如《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》等允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這里需要注意的是，存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與其它類(lèi)型的建設(shè)用地在政策和實(shí)踐中存在單向轉(zhuǎn)換關(guān)系，因此要健全集體建設(shè)用地確權(quán)登記程序和轉(zhuǎn)換制度，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)登盡登”和“單向轉(zhuǎn)換”，要避免宅基地和廢棄的集體公益性建設(shè)用地違法亂用，要保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

對(duì)于“權(quán)”的范圍：一是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，主要針對(duì)現(xiàn)有的存量集體建設(shè)用地和同區(qū)域集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)，二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)，主要針對(duì)由閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榈募w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和跨區(qū)域集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)。土地發(fā)展權(quán)盡管并不作為一種正式的制度設(shè)置[19]，但通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托憑證這一載體，完成對(duì)土地利用更密集化、集中化和跨區(qū)域化的處理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合中土地要素資源的雙向流動(dòng)。

此外，從城鄉(xiāng)融合的角度，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)涉及整合之后的土地，因此，還要確定“區(qū)”的范圍，即確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托化后的Desakota區(qū)，該區(qū)域是城鄉(xiāng)高密度混合區(qū)，區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)行為與城市的非農(nóng)行為混合[20]，且城鄉(xiāng)人口依托集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托后形成的Desakota區(qū)雙向流動(dòng)，促進(jìn)勞動(dòng)密集型行業(yè)、生活服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)發(fā)展，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

上述“地”、“權(quán)”和“區(qū)”范圍的確定需要依托法律法規(guī)的完善和大數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建才能完成。利用“國(guó)土調(diào)查云”勾繪集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地宗地位置或標(biāo)注“院落中心點(diǎn)”作為宗地位置，繪制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托化后的Desakota區(qū)；利用不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)完成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作，并在此基礎(chǔ)上，按照一定標(biāo)準(zhǔn)折算成“發(fā)展權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)單位；利用不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，將農(nóng)村地籍調(diào)查的數(shù)據(jù)整合結(jié)果和不動(dòng)產(chǎn)登記成果與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托平臺(tái)整合對(duì)接，完成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)工作，為信托流轉(zhuǎn)后土地增值收益分配機(jī)制的建立創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

2.2 信托主體：規(guī)范信托主體的權(quán)利與義務(wù)，構(gòu)建收益均衡分配機(jī)制

對(duì)于信托主體，因信托當(dāng)事人包括委托人、受托人和受益人，因此集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)信托主體也包括委托人、受托人和受益人，且明確信托主體的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)于信托關(guān)系的成立至關(guān)重要。

首先，委托人是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中土地資源要素的供給方。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》總則編第九十六條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有特別法人的地位，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的委托人只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織[21-23]。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體可以改造成能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的具有法人特征的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，表現(xiàn)形式可以是具有獨(dú)立法人主體資格的企業(yè)，以特別法人的形式作為信托關(guān)系的委托人，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)或發(fā)展權(quán)信托轉(zhuǎn)讓給信托公司，并在信托流轉(zhuǎn)中將確權(quán)后的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地按股份量化到農(nóng)戶(hù)，增人不增地、減人不減地[24]，同時(shí)利用公司治理思想設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和專(zhuān)業(yè)委員會(huì)等對(duì)信托流轉(zhuǎn)中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理，完善信托流轉(zhuǎn)中的信息披露制度和資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

其次，受托人方面，包括直接受托人即接受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織委托的信托公司和間接受托人即接受信托公司委托的土地開(kāi)發(fā)公司。信托公司是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)方和資金供給方，進(jìn)一步可以分為政府參與出資建立的信托公司和無(wú)政府參與的專(zhuān)業(yè)信托公司。政府出資建立的信托公司可長(zhǎng)期保持與相關(guān)政府部門(mén)的合作，針對(duì)離城市較遠(yuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)提供經(jīng)營(yíng)管理、信息傳遞、中介服務(wù)和監(jiān)督管理等信托服務(wù)，因?yàn)檫@些用地的價(jià)值增值較城市近郊的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要低或具有一定公益性質(zhì)，因此需要政府參與。無(wú)政府參與的專(zhuān)業(yè)信托公司對(duì)盈利性有較高要求，適用于城市近郊的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或用于盈利性的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（如產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村旅游等），因盈利性要求，專(zhuān)業(yè)的信托公司需要具有較高的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)、企業(yè)文化和土地信托業(yè)務(wù)人才儲(chǔ)備，如要求信托公司的不良資產(chǎn)率不得超過(guò)行業(yè)平均水平，資金投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)所占比例應(yīng)不低于10%，同時(shí)信用評(píng)級(jí)至少達(dá)到B，信托業(yè)務(wù)人員除了具有金融知識(shí)，還對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃、土地利用有一定了解。土地開(kāi)發(fā)公司是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的利潤(rùn)供給方，并非單純的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，而是接受信托公司委托對(duì)流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的公司，比如將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用作產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)莊養(yǎng)老度假酒店等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)配套設(shè)施的建設(shè)、且信托公司整合金融資源對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)提供資金支持。

最后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的受益人包括兩個(gè)方面：一是以特別法人形式存在的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身，另一個(gè)是以農(nóng)戶(hù)為單位的組織內(nèi)成員。土地開(kāi)發(fā)公司將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)用于工業(yè)、商業(yè)或服務(wù)業(yè)等用途后獲得的收益，按照設(shè)定的利益分配方案分配給新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，新型集體經(jīng)濟(jì)組織再按照集體和個(gè)人分配比例進(jìn)行利潤(rùn)二次分配[25]，集體部分主要是用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及對(duì)于已信托土地長(zhǎng)期規(guī)范與監(jiān)管，保證增值收益的穩(wěn)定性與可持續(xù)性[26]。個(gè)人部分主要根據(jù)之前確定的以戶(hù)為單位頒發(fā)的信托憑證進(jìn)行，農(nóng)戶(hù)根據(jù)信托憑證獲取收益，享受信托計(jì)劃受益權(quán)，也可以將信托憑證流通轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他成員，亦可以將信托憑證抵押融資用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進(jìn)城買(mǎi)房或與養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合，豐富受益人收益用途。

2.3 信托產(chǎn)品：優(yōu)化信托產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)協(xié)同創(chuàng)新的上下游信托產(chǎn)品鏈條

連接集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)主體和客體的是信托產(chǎn)品。信托公司主要負(fù)責(zé)信托產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)與設(shè)計(jì)，包括對(duì)委托人的上游土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品的設(shè)計(jì)，以及對(duì)于間接受托人的下游土地開(kāi)發(fā)信托產(chǎn)品的設(shè)計(jì)。

對(duì)于上游土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品，信托公司可以借鑒已經(jīng)上線(xiàn)的承包地信托產(chǎn)品設(shè)計(jì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托合約，如信托產(chǎn)品結(jié)構(gòu)方面，可采用結(jié)構(gòu)化混合型土地信托結(jié)構(gòu)，即事務(wù)管理類(lèi)信托（財(cái)產(chǎn)權(quán)信托）+資金信托的信托結(jié)構(gòu)，其中資金信托用于解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中流動(dòng)性缺口問(wèn)題。信托產(chǎn)品模式方面，可采用橫向一體化整合型信托產(chǎn)品模式和縱向一體化產(chǎn)業(yè)鏈集成型信托產(chǎn)品模式，其中，整合型信托產(chǎn)品模式主要以信托公司為主導(dǎo)，通過(guò)構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源網(wǎng)絡(luò)，整合足夠的土地資源，形成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)所信托的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行全面整理[27]。產(chǎn)業(yè)鏈集成型信托產(chǎn)品模式主要以信托公司為主導(dǎo)，通過(guò)搭建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)綜合平臺(tái)匯集開(kāi)發(fā)商、需求商等信息，并通過(guò)采集的客戶(hù)信息樣本，利用云計(jì)算的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)分析挖掘彼此之間的隱性聯(lián)系，利用信托方式進(jìn)行金融對(duì)接，打通一二三產(chǎn)業(yè)融合整個(gè)鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)，提供覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)全過(guò)程金融服務(wù)，使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地得到最大限度地利用，農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最大限度獲得土地增值的收益，真正推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

對(duì)于下游土地開(kāi)發(fā)信托產(chǎn)品，信托公司可以依托流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)或發(fā)展權(quán)開(kāi)發(fā)“房地產(chǎn)信托+養(yǎng)老信托”混合型信托產(chǎn)品，并通過(guò)“消費(fèi)權(quán)信托”的模式提前鎖定客戶(hù)資源。2019年自然資源部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出“支持利用集體建設(shè)用地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的建設(shè)用地自辦或以建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等方式與其他單位和個(gè)人共同舉辦鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，保證老年人就近養(yǎng)老需求”。土地開(kāi)發(fā)信托產(chǎn)品可通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整理和開(kāi)發(fā)，通過(guò)房地產(chǎn)信托投資基金（REITs） 建設(shè)個(gè)性化、專(zhuān)業(yè)化的休閑農(nóng)莊與養(yǎng)老度假酒店，并通過(guò)金融預(yù)付消費(fèi)卡形式或投資收益選擇權(quán)的方式為農(nóng)戶(hù)和城市人口提供鄉(xiāng)村養(yǎng)老信托服務(wù)。

2.4 制度保障：完善土地信托制度和配套制度，構(gòu)建一體化土地信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)需要制度支撐與保障，政府部門(mén)是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的制度供給方，主要涉及完善土地信托制度和相應(yīng)的配套制度的工作。信托制度方面，應(yīng)修訂和完善《中華人民共和國(guó)信托法》以強(qiáng)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中受托人的信托義務(wù)并廓清受益人的權(quán)利邊界，建立健全土地信托登記制度以提升集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托化的公示公信效力[28]。配套制度方面，應(yīng)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合建設(shè)制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)土地要素雙向配置互動(dòng)機(jī)制與對(duì)接機(jī)制，建立健全農(nóng)村信用體系和下鄉(xiāng)企業(yè)誠(chéng)信管理制度，穩(wěn)妥有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，構(gòu)造集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)、發(fā)展權(quán)和使用權(quán)三權(quán)并行的改革方案[29]，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)還需要依托一定市場(chǎng)條件的支持，因此，需要整合城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)和農(nóng)村金融市場(chǎng)，建立一體化的土地信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，搭建土地信托化交易平臺(tái)，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，并按照“互聯(lián)網(wǎng)+基礎(chǔ)模塊標(biāo)準(zhǔn)化+特色模塊地方化”的模式建立各地土地信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為建立兼容的全國(guó)范圍的土地信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)做好準(zhǔn)備[30]。

3 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要分布在東部沿海、城市周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段，其以信托流轉(zhuǎn)方式入市可成為縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破口。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)動(dòng)力場(chǎng)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶(hù)的“增收前景+其他價(jià)值需求”是核心動(dòng)力和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地需求和信托公司信托業(yè)務(wù)升級(jí)轉(zhuǎn)型是推動(dòng)力，國(guó)家的相關(guān)政策保障是支撐力，而土地信托流轉(zhuǎn)在承包地上的成功經(jīng)驗(yàn)是牽引力，各種動(dòng)力相互作用整合成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托化的總動(dòng)力，并進(jìn)一步形成一個(gè)促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力場(chǎng)，在該動(dòng)力場(chǎng)中，以農(nóng)戶(hù)、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和信托公司為主導(dǎo)的信托主體要明確其權(quán)利與義務(wù)，著重構(gòu)建滿(mǎn)足不同信托主體需求的收益均衡分配機(jī)制，以存量和增量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)確權(quán)登記和轉(zhuǎn)換制度，以現(xiàn)有承包地信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐為根基，適度擴(kuò)大土地信托化范圍，優(yōu)化信托產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)協(xié)同創(chuàng)新的上下游信托產(chǎn)品鏈條，構(gòu)建一體化土地信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。同時(shí)鑒于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布特性，契合城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，完善土地信托制度和配套制度。

不可否認(rèn)的是，目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)處于初步階段，本文僅從一般意義上勾勒出其在城鄉(xiāng)融合背景下實(shí)現(xiàn)的路徑，以期為國(guó)家及各省市建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)中土地融合障礙問(wèn)題的解決提供理論依據(jù)。未來(lái)的研究方向是進(jìn)一步探討集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)動(dòng)力機(jī)制，并就不同動(dòng)力機(jī)制匹配不同發(fā)展模式，進(jìn)一步促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)，從土地要素方面解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展難題。