海岸帶工程建設征用漁業(yè)海域拆遷補償問題探析

文/潘懷福

近年來，隨著改革開放不斷深入和經濟發(fā)展客觀需要，沿海地區(qū)海岸帶工程建設征用漁業(yè)海域范圍、漁業(yè)設施（物）拆遷規(guī)模不斷擴大，拆遷涉及面以及工作難度越來越大，由此引發(fā)的社會矛盾糾紛也越來越多，日益成為沿海漁區(qū)漁民關注的焦點。如何解決這些矛盾糾紛問題，維護漁業(yè)權益和漁民利益，已成為沿海地區(qū)促進海岸帶工程建設順利進行和經濟社會穩(wěn)定發(fā)展的重要而緊迫課題。筆者從解決矛盾糾紛的視角，分析問題的成因，探討改進海岸帶工程建設征用漁業(yè)海域設施拆遷補償（以下簡稱“漁業(yè)拆遷補償”）工作的思路和對策建議。

一、漁業(yè)拆遷補償過程中的主要問題

（一）政策法規(guī)不夠完善，拆遷補償工作不盡規(guī)范

截至目前，國家層面尚沒有出臺完善的海岸帶工程建設或公共利益項目建設等征用漁業(yè)海域的養(yǎng)殖、捕撈以及漁港碼頭等設施（物）拆遷補償法規(guī)和配套政策。2013年12月，修訂的《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱“《漁業(yè)法》”）第十四條規(guī)定，“國家建設征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關征地的規(guī)定辦理”；2002年1月實施的《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱“《海域使用管理法》”）第三條規(guī)定“海域屬國家所有”，第三十條規(guī)定“因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。依照前款規(guī)定在海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予相應的補償”，規(guī)定過于籠統(tǒng)，無配套細則，缺乏可操作性。

漁業(yè)海域的征用拆遷，不同于陸域征地拆遷補償，標的物直觀性差，海上清點難度大，且僅發(fā)生于沿海經濟較發(fā)達地區(qū)，因時間跨度、規(guī)模不同，補償標準也有較大差異。以往實踐中，一些海岸帶工程建設起步較早的地區(qū)，如青島市黃島區(qū)，為適應港口等建設需要，以政府規(guī)范性文件的形式出臺征用漁業(yè)海域拆遷補償政策，積累了一定經驗，收到較好成效。但多數地方尚未形成具有法規(guī)效力的相關政策，在一些海岸帶工程建設剛剛起步或征用海域規(guī)模不大的地區(qū)，往往是在《漁業(yè)法》《海域使用管理法》總體框架下，采取“一事一議”的方式，以“會議紀要”形式，臨時性確立拆遷原則、方法步驟以及補償標準，由海洋與漁業(yè)行政主管部門組織沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等具體實施。漁業(yè)拆遷補償法規(guī)缺位，未形成統(tǒng)一、規(guī)范的政策標準，不利于實踐操作的同時，也導致補償標準存在較大差異，易形成攀比，成為引發(fā)矛盾糾紛的重要因素。

（二）漁民“失?！薄笆I(yè)”謀生難，對拆遷抱有抵觸情緒

海岸帶工程建設大多具有重點工程、重大項目的屬性和項目落地施工要求緊的特點，往往一次性征用海域數百、上千公頃，涉及漁業(yè)單位（戶、漁民）數百家，拆遷面廣、量大。而漁業(yè)是沿海漁村經濟的重要來源，不少漁民世代以“?！睘榧?、以“漁”為業(yè)，當工程建設征用傳統(tǒng)漁業(yè)海域時，無疑給當地漁民帶來“失?！薄笆I(yè)”的困擾，養(yǎng)殖戶失去重要的生產資料和生活來源，捕撈業(yè)者因停泊碼頭和自然港灣被征用不得不另謀生計。因此，雖然傳統(tǒng)漁業(yè)海域被征用時會獲得一定的經濟補償，但從長期生產生活角度考慮，大多數漁民還是會表現出一些失落心理和抵觸情緒。更有甚者，一些漁民以補償標準偏低或不合理等理由拖延或拒絕拆遷，糾集群眾通過不當方式要求提高標準、增加補償，不利于拆遷工作順利開展，更不利于當地社會穩(wěn)定。

（三）受經濟利益驅使，蓄意謀取補償現象時有發(fā)生

在漁業(yè)拆遷過程中，一些起步較早的地區(qū)，如青島開發(fā)區(qū)，因港口、造船等大項目建設用海規(guī)模逐步擴大，制訂《青島經濟技術開發(fā)區(qū)、青島市黃島區(qū)海域養(yǎng)殖物拆除補償暫行規(guī)定》（青開管發(fā)〔2005〕13號），按不同生產方式、不同類別，分類制訂轄區(qū)統(tǒng)一的補償標準，有效避免了拆遷過程中清點測量等人為操作可能帶來的不公和矛盾糾紛。一些起步較晚的地區(qū)，因拆遷規(guī)模和涉及面較小，多采取臨時性研究，確定拆遷方法步驟及補償標準，對各類漁業(yè)設施進行數量清點測量，按照核算數量給予補償。因此，個別養(yǎng)殖戶受利益驅使，通過一些不正當手段蓄意謀取經濟補償的現象時有發(fā)生，如在清點前突擊加大養(yǎng)殖密度、增加品種數量，以清點漏落、數量不符、海域承包合同爭議等理由拒不配合清點而事后訴求補償。當這些不正當要求得不到滿足時，則糾集群體到有關部門上訪，一再訴求給予補償，造成不良社會影響。

（四）項目單位拖欠資金，影響拆遷工作進展成效

因海岸帶工程項目大多為國家和地方重點工程、重大項目，其征用海域規(guī)模動輒在數百公頃、上千公頃，需支付拆遷補償資金數額較大，一次性支付比較困難。因此，地方政府往往與項目單位簽訂分期付款的拆遷補償協(xié)議，在建設單位撥付一定數額補償資金后即組織開展?jié)O業(yè)設施（物）拆遷。但有時項目單位因故不能按約定及時足額支付補償資金，造成地方政府部門對眾多養(yǎng)殖單位（戶）補償款無法及時兌現，陷于被動工作或拆遷僵局，導致群眾不滿，影響政府在群眾中的威信。

二、改進漁業(yè)拆遷補償工作的對策建議

（一）健全漁業(yè)拆遷法規(guī)，完善拆遷補償機制

在當前海岸帶工程建設征用漁業(yè)海域規(guī)模不斷擴大、漁業(yè)設施拆遷數量不斷增加，由此引發(fā)的矛盾糾紛越來越多情況下，建立健全漁業(yè)海域征用拆遷補償機制，對于保障海岸帶工程順利建設、維護漁業(yè)權益和廣大漁民利益，具有十分重要的戰(zhàn)略意義和現實意義。完善漁業(yè)海域征用拆遷補償制度，建議在《漁業(yè)法》《海域使用管理法》的總體架構下，遵循“海域屬國家所有”，明確“非必要，不圍海、不填海、不征用傳統(tǒng)漁業(yè)用?！钡脑瓌t，嚴格控制圍海填海和征用傳統(tǒng)漁業(yè)用海規(guī)模。按照保障漁業(yè)權益、維護漁民利益的指導思想，合理確定漁業(yè)海域征用、拆遷、補償原則。按海域功能用途、使用權期限，科學設定應予補償與不予補償的界限。區(qū)分漁業(yè)生產方式和類別，分類設置補償基準標準，建立一定時期內相對固定而又隨經濟發(fā)展定期或不定期調整、便于不同地區(qū)遵照執(zhí)行的拆遷補償標準體系，形成法律制度完善、拆遷規(guī)范有序、補償標準統(tǒng)一、便于實踐操作的漁業(yè)海域拆遷補償新機制。

（二）關注漁民轉產就業(yè)，拓寬漁民增收途徑

“失海”“失業(yè)”漁民的轉產安置，事關漁民生產生活和漁區(qū)社會穩(wěn)定。建議國家和地方有關部門將海岸帶工程建設征用漁業(yè)海域導致漁民“失海”“失業(yè)”后的轉產就業(yè)安置問題，納入重要議事日程，促進“失?！睗O民轉產和就業(yè)安置。建立海域征用與吸納漁業(yè)勞動力就業(yè)安置相結合的新機制，按項目單位征用海域規(guī)模和生產經營范圍，優(yōu)先安置“失?！边m齡漁民進廠務工就業(yè)。加強漁民就業(yè)培訓，由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等各級政府機構多方籌措資金，設立再就業(yè)培訓專項基金，用于扶持45歲以下漁民通過參加技能培訓，掌握1門～2門實用技術，增強漁民再就業(yè)能力和謀生手段。大力扶持發(fā)展第三產業(yè)，優(yōu)先照顧拆遷漁民，圍繞大項目建設發(fā)展相關服務，廣開致富門路，增加漁民收入。進一步完善社會養(yǎng)老保障體系，對達到一定年齡的“失海”漁民，采取政府扶持與個人承擔一定比例資金相結合的優(yōu)惠政策，將其納入社會養(yǎng)老保障范疇，使其老有所養(yǎng)，解除“失海”漁民的后顧之憂。

（三）重視漁民合理訴求，妥善解決矛盾糾紛

漁業(yè)海域拆遷補償中的矛盾糾紛，本質上是工程建設用海與傳統(tǒng)漁業(yè)用海之間的矛盾，主要表現為經濟補償未能達到漁民個體預期，歸根結底是利益訴求問題。建議在遵循國家重點工程、公共利益項目用海優(yōu)于漁業(yè)用海原則的前提下，充分考慮維護漁業(yè)權益和廣大漁民利益，重視和解決漁民合理訴求。著重處理好項目建設需求與漁業(yè)設施拆遷、補償標準設定與漁業(yè)產出效益、漁民眼前利益與長期利益之間的關系，正確把握拆遷補償原則、尺度，通過規(guī)范的拆遷程序、統(tǒng)一的補償標準，有序開展?jié)O業(yè)拆遷，減少和避免矛盾糾紛。

要堅持公平公正原則，解決漁民合理訴求，凡是按規(guī)定應給予解決的，則依法依規(guī)解決。要敢于直面矛盾，對確屬無理要求的，則做好政策解釋和思想政治工作，不亂開口子，不隨意承諾，以免引發(fā)事端。對個別無故拖延或抗拒拆遷的，要堅持正面教育和反面警示相結合，采取多種方式做好說服動員，逐步擴大成效，縮小“圈子”，促使其態(tài)度上轉變、行動上配合。對于極個別態(tài)度蠻橫、行為粗暴、無理取鬧造成嚴重不良影響的，要采取果斷措施，依法依規(guī)處置，警示大多數，以保障工程建設的順利進行。

（四）及時足額兌現補償，切實維護漁民利益

海岸帶工程建設征用漁業(yè)海域設施拆遷與補償，是一項事關涉海工程建設順利進行的重要基礎性工作，也是關系到廣大漁民利益、漁業(yè)長足發(fā)展和漁區(qū)社會穩(wěn)定的重要而復雜的群眾性工作。建議結合海岸帶工程建設需要和漁業(yè)生產特點，注重統(tǒng)籌協(xié)調項目建設需要與漁業(yè)拆遷進度、經濟補償方式及漁民切身利益的關系，明確建設單位征用漁業(yè)海域拆遷補償資金支付方式和標準，督促項目單位從維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，本著對廣大漁民負責的態(tài)度，確保補償資金及時撥付到位。還要講求工作方式方法，堅持漁業(yè)拆遷與經濟補償同步，改變先拆遷后補償的傳統(tǒng)做法，避免因項目單位資金拖欠造成拆遷工作被動，切實維護漁民利益和漁區(qū)經濟穩(wěn)定發(fā)展。