道路設(shè)施移交接管現(xiàn)狀及對策研究

饒倩 宗軍良 楊瑞華

摘要：規(guī)劃驗收、檔案驗收、環(huán)保驗收、前期證照完備性成為道路工程建設(shè)項目完成竣工備案銷項的主要制約因素。通過分析目前道路移交接管中存在的難點問題，提出推進道路設(shè)施移交接管的對策建議，并設(shè)計了道路設(shè)施移交接管的流程。

關(guān)鍵詞：道路;工程移交;接管

中圖分類號：TU990.05 文獻標識碼：A?? 文章編號：1006—7973（2022）04-0124-04

隨著我國城市化進程的快速推進，新建、改建的道路設(shè)施大量增加，道路設(shè)施的管理要求也不斷提高。目前，道路設(shè)施實行建管分離，由于建設(shè)養(yǎng)護主體分離，驗收與移交滯后，使得建設(shè)與養(yǎng)護管理容易產(chǎn)生脫節(jié)，容易形成管理盲區(qū)。鐵新納[1]等對鄭州城市隧道移交接管工作的深入研究和實踐，提出可城市隧道的移交接管變得制度化、程序化方法;程有水[2]等以上海市中環(huán)線（浦東段）公共配套綠地養(yǎng)護接管為例，提出道路綠地的養(yǎng)護接管辦法;湯庭柱[3]結(jié)合重慶在市政工程接管過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出意見和建議;張宏[4]結(jié)合蘇南某開發(fā)區(qū)市政工程移交實例，從強化聯(lián)動機制、明確工程移交時限、細化移交內(nèi)容等環(huán)節(jié);梁善峰[5]等分析了由于征地拆遷、建設(shè)質(zhì)量、后期損壞等各種原因所導致的移交問題?？傮w上，目前對于道路設(shè)施移交進行的研究仍然比較少，針對目前道路設(shè)施移交接管工作所存在的突出矛盾，規(guī)范道路設(shè)施建成后的移交接管流程，確保工程建設(shè)與管理的無縫銜接，開展道路設(shè)施移交接管研究工作具有重要意義。

1道路設(shè)施移交接管現(xiàn)狀

到目前為止，我國交通部、住建部層面還沒有移交接管的相關(guān)“規(guī)范”。上海、北京、天津、福建省在設(shè)施移交接管方面出臺了一些管理性文件，但在具體的實施過程中，移交接管主要是上級指令，依靠上級指令解決的只是移交給誰這個環(huán)節(jié)，設(shè)施上的一些問題在事前事后都會存在。

對上海某投資集團承擔市級財力項目（公路、橋梁、隧道、城市道路等）銷項工作進行梳理，發(fā)現(xiàn)共有67個項目未完成移交銷項。未完成移交銷項的原因統(tǒng)計分析見如下圖1，分析看出規(guī)劃驗收、檔案驗收、環(huán)保驗收、前期證照完備性成為目前道路工程建設(shè)項目完成竣工備案銷項的主要制約因素。

大量項目長期積壓，給建設(shè)單位帶來沉重的負擔。建設(shè)單位一方面需要投入較大的人力、物力對未移交的項目進行管理，對損壞進行維修，增加了很多不可控制的成本，給建設(shè)單位帶來很大的經(jīng)濟風險和管理風險。另一方面，道路設(shè)施與人民群眾的生活密切相關(guān)，這些未完成的移交項目一旦處理不當，設(shè)施損壞沒有得到及時維修，將會給城市居民的交通出行造成直接影響。

2道路設(shè)施移交接管難點分析

通過對現(xiàn)場走訪調(diào)研，目前道路設(shè)施移交接管過程中的難點問題主要集中在以下幾個方面：

2.1接管單位介入滯后

在項目建設(shè)的工可、初步設(shè)計、設(shè)計階段，接管單位介入不夠深入。甚至有項目施工接近尾聲時，接管單位還未得到明確。這就很容易造成這一現(xiàn)象：不少問題本可以在工可、設(shè)計階段或施工前提出并解決，但卻在施工完畢移交時才暴露出來，問題解決難度增大，移交困難。

按照交通部《公路工程竣（交）工驗收辦法》，交工驗收的主要目的之一是檢查施工合同的執(zhí)行情況，其重要的依據(jù)之一就是設(shè)計文件。接管單位前期介入不夠，在很多工程接管過程中，設(shè)施管理部門在工程完工后再介入查找問題或提出新的管理要求，這樣使得問題、需求暴露在工程完工后，勢必造成不必要的返工或重復投資。

2.2建設(shè)管養(yǎng)標準有差異

項目建設(shè)期，建設(shè)單位、設(shè)計單位對接管養(yǎng)護標準了解不深，接管單位前期不介入或介入不足，導致建設(shè)單位和設(shè)計單位對養(yǎng)護管理設(shè)施考慮不足，各方缺乏溝通協(xié)調(diào)，導致問題積累。項目交工驗收常執(zhí)行設(shè)計施工規(guī)范或標準，接管單位執(zhí)行設(shè)施養(yǎng)護規(guī)范或標準，兩者有時存在不一致情況，如有些道路接管條件有養(yǎng)護基地要求，而這些在工程完工、移交接管時才暴露出來，給落實帶來難度，易造成扯皮推諉。

2.3移交設(shè)施超前規(guī)劃

如在一些內(nèi)河航道工程中，存在一些超前規(guī)劃的公路橋梁項目。這些公路橋梁原為等級較低的機耕路橋，但由于航道升級，橋梁在路網(wǎng)規(guī)劃還未升級完成的情況下已提檔升級，這類設(shè)施管養(yǎng)單位難以申請到與實際設(shè)施相配套的養(yǎng)護費用，因此難以推進移交接管。

2.4移交設(shè)施界面劃分難

道路工程建成后，對應(yīng)的條線管理部門也相對較多，從設(shè)施類別來看，涉及到交通設(shè)施主體道路設(shè)施、標志牌、信號燈、綠化設(shè)施、路燈、環(huán)衛(wèi)、管線、機電、監(jiān)控等等，不同的設(shè)施類別，接收管理單位也不盡相同，各種管理單位之間的標準不一致。從設(shè)施所屬的區(qū)域范圍來看，設(shè)施涉及到市級層面與區(qū)級層面的界面劃分，區(qū)與區(qū)之間的界面劃分，區(qū)管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)接管的界面劃分，界面的劃分缺少統(tǒng)一的標準，常需要行業(yè)主管部門、接管單位的上級主管部門或平級單位之間進行溝通協(xié)商確認。

2.5項目竣工資料有缺失

道路設(shè)施建設(shè)項目不少屬于“緊急工程”，往往在前期文件沒有齊全后工程就開工，在規(guī)劃、土地等環(huán)節(jié)上存在程序性瑕疵和缺漏，前期證照尤其是建設(shè)用地批準書、工程規(guī)劃許可證、施工許可證等缺失，造成建成之后項目檔案、規(guī)劃等無法驗收。

3道路設(shè)施移交接管對策建議

針對市政交通基礎(chǔ)設(shè)施移交接管存在的難點問題，提出解決措施建議如下：

3.1設(shè)置接管受理登記流程

為便于建設(shè)、接管單位提前正式對接，確保接管單位提前掌握建設(shè)項目的基本情況，建議行業(yè)主管部門設(shè)置接管受理登記流程。項目建設(shè)單位在工程開工前辦理接管登記手續(xù)，這樣便于明確接管主體后，接管單位提前了解建設(shè)項目基本情況并提前參與建設(shè)項目。

若接管單位在前期研究階段已明確，建議接管單位從技術(shù)前期就開始介入;參加涉及到設(shè)計方案、質(zhì)量驗收標準、運維等事項的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以便于在項目建設(shè)初期就明確接管單位對工程布置、驗收、設(shè)備運營等要求。若接管單位在項目建設(shè)期間發(fā)生變化，應(yīng)及時對接，對接管要求前后不一致的地方應(yīng)先行協(xié)調(diào)。

3.2征詢設(shè)施主管部門意見

建設(shè)項目的行政主管部門對道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目依法進行審批時，建議廣泛邀請相關(guān)設(shè)施主管部門參加。對設(shè)施主管部門提出的符合國家和本市相關(guān)規(guī)范或標準的養(yǎng)護管理意見和建議，應(yīng)予以采納。

針對目前部分項目存在項目交工驗收標準與接管單位管理標準不一致的情況，建議在前期或設(shè)計階段通過征詢意見協(xié)調(diào)解決，避免項目施工完畢后才提出而造成返修甚至無法實施。

3.3推行設(shè)施分階段移交

為有利于設(shè)施建設(shè)和運行管理的順利銜接，將設(shè)施移交接管分為通車接管和設(shè)施接管兩個階段。通車接管以項目通車之日作為通車路段設(shè)施管理權(quán)移交節(jié)點，先行完成養(yǎng)護管理權(quán)移交。設(shè)施通車接管階段的主要目的是確保建設(shè)與管理的無縫銜接，通車即接管。城市道路竣工驗收合格，道路工程交工驗收合格，道路設(shè)施運行安全正常，滿足使用功能，再進行設(shè)施移交。

3.4建立竣工檔案標準統(tǒng)一

道路設(shè)施項目設(shè)施類別繁雜，不同管理單位之間對于竣工檔案的標準不一致，建設(shè)單位往往要多頭準備，竣工檔案資料的移交也成為移交工作中的難點。建議道路建設(shè)項目各設(shè)施竣工檔案統(tǒng)一以市城建檔案管標準整理歸檔，避免檔案標準多頭規(guī)定，以解決建設(shè)單位的痛點難點為切入點，切實優(yōu)化竣工檔案接收工作。

3.5推行設(shè)施容缺移交

為保障道路設(shè)施建成后能正常投入使用，管養(yǎng)到位，因相關(guān)原因暫無法整體驗收移交的工程，工程中已建成驗收并投入使用的完整成系統(tǒng)的設(shè)施，經(jīng)交通主管部門同意后推行容缺移交。容缺管理不免除項目參建單位對工程質(zhì)量缺陷應(yīng)承擔的責任。

4道路設(shè)施移交接管流程設(shè)計

鑒于目前道路設(shè)施移交接管中存在的問題，提出道路建設(shè)工程設(shè)施移交接管的流程分為移交前期工作、通車移交、設(shè)施移交三個階段，各階段工作流程圖見圖2。

4.1移交前期工作

移交前期工作主要目的是讓接管單位在建設(shè)期提前介入，避免項目施工完畢后才提出而造成返工難以解決。主要包含以下工作：

（1）事先征詢。道路建設(shè)工程應(yīng)在工可、初步設(shè)計審批過程中，書面征詢交通主管部門意見，對符合國家和本市相關(guān)規(guī)范、標準的意見和建議，應(yīng)當予以采納，最終以項目批復內(nèi)容為準。

（2）提前告知。建設(shè)單位要積極配合接管單位對道路工程建設(shè)監(jiān)管。對接管單位提出的工程建設(shè)中有可能影響設(shè)施運行安全、設(shè)施管理的問題，項目建設(shè)單位應(yīng)當與道路管理機構(gòu)協(xié)商解決并形成書面意見或者會議紀要。

（3）通車計劃。建設(shè)單位應(yīng)提前向市、區(qū)交通行政管理部門報備下一年度項目通車計劃，預告開通運行

日期并按照本市道路設(shè)施養(yǎng)護維修要求提供設(shè)施量清單和資料。通車計劃可作為設(shè)施接管單位申請養(yǎng)護經(jīng)費的依據(jù)。

4.2通車移交

（1）通車驗收。道路工程完成交工檢查和交工檢測，需整改的問題已經(jīng)處理完畢后，建設(shè)單位組織通車條件驗收，并書面通知交通主管部門、道路管理機構(gòu)、相關(guān)設(shè)施管理部門等參加，重點檢查工程是否滿足投入通行使用的必備條件，通過驗收后正式開通試運行。

（2）移交手續(xù)。通車條件驗收通過，各方同意通車，項目建設(shè)單位與道路管理機構(gòu)簽訂通車移交接管協(xié)議，即完成通車移交接管手續(xù)。項目建設(shè)單位應(yīng)積極配合接管單位做好設(shè)施交底、設(shè)施量核對以及技術(shù)狀況評定等工作;提供經(jīng)建設(shè)單位、設(shè)計單位確認，接管單位認可，與現(xiàn)場情況相符合的工程圖紙資料;組織檔案資料審查并提供養(yǎng)護管理接管所必需的部分檔案資料。工程竣工檔案資料應(yīng)符合城建檔案管理規(guī)定和城市道路、公路檔案管理相關(guān)規(guī)定，城市道路在竣工驗收備案前完成檔案驗收，道路在竣工驗收前完成檔案驗收。

（3）界面劃分。道路、綠化、水務(wù)、交安、城市照明設(shè)施等行業(yè)管理部門按照各自職責，明確道路相關(guān)配套設(shè)施接管單位并做好相關(guān)工作。

4.3設(shè)施移交

（1）移交條件。道路工程交工驗收合格，道路設(shè)施運行安全正常，滿足使用功能，可進行設(shè)施移交。為保障道路設(shè)施建成后能正常投入使用，管養(yǎng)到位，因相關(guān)原因暫無法整體驗收移交的工程，工程中已建成驗收并投入使用的完整成系統(tǒng)的道路設(shè)施，建議交通主管部門可推行容缺移交。容缺管理不免除參建單位對工程質(zhì)量缺陷應(yīng)承擔的責任。

（2）移交手續(xù)。項目經(jīng)核查可以移交接管的，可正式辦理設(shè)施移交接管手續(xù)。在辦理手續(xù)時，項目建設(shè)單位應(yīng)與道路管理機構(gòu)簽訂設(shè)施移交接管協(xié)議

（3）問題整改。設(shè)施移交前，以原項目設(shè)計批復和行業(yè)征詢意見內(nèi)容為依據(jù)，建設(shè)單位與接管單位按照對道路設(shè)施進行現(xiàn)場調(diào)查，如存在須整改的遺留問題，接管單位提出書面整改意見。設(shè)施移交后，建設(shè)單位對存在的建設(shè)遺留問題，必須按照建設(shè)遺留問題整改承諾書的內(nèi)容和要求按時完成整改。

5結(jié)論

通過分析目前道路移交接管中存在的難點問題，提出推進道路設(shè)施移交接管的對策建議，并設(shè)計了道路設(shè)施移交接管的流程，得到主要結(jié)論有：

（1）接管單位介入滯后、建設(shè)交工驗收標準與接管單位管理標準不一致、設(shè)施接收單位多、界面劃分難、竣工資料有缺失是目前道路設(shè)施移交接管的主要難點問題。

（2）可通過設(shè)置接管受理登記流程、提前征詢相關(guān)設(shè)施主管部門意見、推行分階段移交、建立檔案標準統(tǒng)一、推行容缺移交等方式破解移交接管的難題。

（3）設(shè)計道路設(shè)施移交接管流程，將移交接管工作劃分為移交前期工作、通車移交、設(shè)施移交三個階段，設(shè)計各個階段的主要工作內(nèi)容。

參考文獻：

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