《民法典》時(shí)代老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政介入研究

摘? ? ? 要：《中華人民共和國(guó)民法典》第三十六條確立了“私人監(jiān)督為主、社會(huì)組織參與和行政機(jī)關(guān)兜底”的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系。實(shí)踐中，我國(guó)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度仍存在結(jié)構(gòu)失衡與行政介入模糊的問(wèn)題。作為國(guó)家與社會(huì)界分的標(biāo)準(zhǔn)，輔助性原則可以在理論上解釋行政機(jī)關(guān)在公共服務(wù)中的職能定位問(wèn)題，促進(jìn)“私法自治與國(guó)家干預(yù)的動(dòng)態(tài)平衡”?；谳o助性原則的視角，老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政介入應(yīng)在完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，注重民行銜接機(jī)制完善與具體個(gè)案分析適用，促進(jìn)監(jiān)護(hù)人積極履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

關(guān)? 鍵? 詞：《民法典》;老年人監(jiān)護(hù);行政監(jiān)督;輔助性原則

中圖分類號(hào)：D925.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）04-0102-10

收稿日期：2022-01-25

作者簡(jiǎn)介：龐鵬，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)老齡社會(huì)‘三位一體’治理體系建構(gòu)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20ARK004;中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“成渝地區(qū)政府間行政協(xié)議的締結(jié)權(quán)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：NO.2020CDSKXYFX009。

作為人類年齡結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，人口老齡化來(lái)源于社會(huì)文明進(jìn)步生成的死亡率下降和生活方式變遷導(dǎo)致的低生育率，造成了“高齡老人”“空巢老人”和“失獨(dú)老人”一系列相關(guān)問(wèn)題。實(shí)踐中，老年人部分或者完全喪失行為能力時(shí)，可能無(wú)法有效控制監(jiān)護(hù)人的行為，其監(jiān)護(hù)人容易侵害老年人的合法權(quán)益。《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第三十六條確立了“私人監(jiān)督為主、社會(huì)組織參與和行政機(jī)關(guān)兜底”的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系①，但是無(wú)法從根本上解決“及時(shí)發(fā)現(xiàn)與有效保障”被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的問(wèn)題?！睹穹ǖ洹返膶?shí)施并不意味著立法任務(wù)的終結(jié)，相關(guān)制度仍然需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展不斷完善。為此，本文基于老年人監(jiān)護(hù)呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)、新問(wèn)題，探討了《民法典》時(shí)代老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的制度需求。同時(shí)，結(jié)合輔助性原則，也對(duì)老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督中行政機(jī)關(guān)的職責(zé)內(nèi)容、行為方式、民行銜接機(jī)制等進(jìn)行分析②。

一、老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督與行政介入的規(guī)范分析

（一）作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的肇始與行政介入的依據(jù)

民法中，監(jiān)護(hù)人的職責(zé)是代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施民事法律行為，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益。而監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度旨在“防止監(jiān)護(hù)人利用其強(qiáng)勢(shì)地位，侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益”。[1]如《德國(guó)民法典》第1799條規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的基本義務(wù)和權(quán)利：一是必須注意監(jiān)護(hù)人是否合乎義務(wù)地執(zhí)行監(jiān)護(hù);二是必須不遲延地向家庭法院報(bào)告監(jiān)護(hù)人的義務(wù)違反及家庭法院有權(quán)干預(yù)的一切情形;第1809條、第1810條、第1812條等還規(guī)定，監(jiān)護(hù)人的特定行為需要獲得監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的批準(zhǔn)。[2]我國(guó)《民法典》第三十六條是針對(duì)監(jiān)護(hù)人實(shí)施“損害被監(jiān)護(hù)人身心健康與合法權(quán)益、怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)等情形”的監(jiān)督措施，體現(xiàn)了對(duì)于監(jiān)護(hù)人行為進(jìn)行監(jiān)督的立法目的。正如表1所示，《民法典》確立了“以近親屬為代表的私主體、包括村（居）委會(huì)和老年人組織在內(nèi)的社會(huì)組織以及以民政局為代表的公力主體”的三級(jí)監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體。老年人監(jiān)護(hù)屬于民事主體意思自治范疇，監(jiān)護(hù)事務(wù)的處理應(yīng)最大限度地尊重老年人意愿?！霸谧灾闻c平等和正義的對(duì)決中，自治需要讓位于平等、正義這兩種更高位階的法律價(jià)值”。[3]為避免其他監(jiān)督主體缺位造成被監(jiān)護(hù)人損害擴(kuò)大，《民法典》也確立了民政部門作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督行為主體的兜底規(guī)定，即民政部門發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人履職不當(dāng)、嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人利益的，具有向法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格的義務(wù)。履職過(guò)程中，民政部門應(yīng)充分發(fā)揮行政權(quán)力的能動(dòng)性，對(duì)于被監(jiān)護(hù)人損害的判定、是否申請(qǐng)撤銷、申請(qǐng)撤銷的時(shí)間進(jìn)行綜合判定?？梢?，《民法典》第三十六條初步確立了監(jiān)督主體、監(jiān)督類型、監(jiān)督方式等內(nèi)容。同時(shí)，為“防止絕對(duì)自由將帶來(lái)社會(huì)秩序紊亂、促進(jìn)老年人監(jiān)護(hù)從形式平等走向?qū)嵸|(zhì)平等”，該條款也提出了以民政部門為核心的“老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政介入”機(jī)制。

（二）監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的結(jié)構(gòu)失衡

⒈多元監(jiān)督主體容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉。《民法典》第三十六條確立的多元監(jiān)督主體客觀上容易導(dǎo)致職能模糊和權(quán)責(zé)交叉。實(shí)踐中，如果老年人具有一定的財(cái)產(chǎn)，監(jiān)督人可能為了獲取財(cái)產(chǎn)而爭(zhēng)奪監(jiān)護(hù)權(quán);如果沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，監(jiān)督人則可能因?yàn)槿狈婕?lì)與責(zé)任負(fù)擔(dān)而消極怠工①。同時(shí)，民政部門申請(qǐng)監(jiān)護(hù)人資格變更的案件也相對(duì)較少。筆者通過(guò)裁判文書網(wǎng)以“老年人監(jiān)護(hù)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行案例檢索，僅有柳州市社會(huì)福利院作為社會(huì)組織“申請(qǐng)作為無(wú)民事行為能力人指定監(jiān)護(hù)人”②。

⒉監(jiān)督范圍有限難以防止損害擴(kuò)大。《民法典》規(guī)定的監(jiān)督情形僅限于出現(xiàn)“嚴(yán)重?fù)p害”的特殊情況介入，而對(duì)于“較輕微”或“一般損害”的常態(tài)情況則未規(guī)定具體監(jiān)督措施。事實(shí)上，如果被監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)“嚴(yán)重?fù)p害”的情況，即使監(jiān)督人申請(qǐng)撤銷資格也難以彌補(bǔ)損害。對(duì)于意定監(jiān)護(hù)而言，“其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人”的規(guī)定難以涵蓋意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人;意定監(jiān)護(hù)協(xié)議生效后，若被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益被侵犯，缺少切實(shí)有效的監(jiān)督措施和能夠有效行使監(jiān)督權(quán)的人。[4]

⒊事后監(jiān)督方式單一難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)損害?！睹穹ǖ洹穼ⅰ鞍l(fā)生嚴(yán)重?fù)p害等情形”作為“申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)資格”的必要條件，體現(xiàn)了監(jiān)護(hù)監(jiān)督的事后救濟(jì)性。作為一種兼具懲戒性與保障性的監(jiān)督形式，監(jiān)督人申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)資格不僅無(wú)法防止損害結(jié)果的擴(kuò)大化，而且難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人履職不當(dāng)?shù)那樾巍，F(xiàn)實(shí)中，若被監(jiān)護(hù)人的自然親權(quán)人侵犯其權(quán)益，也不應(yīng)直接通過(guò)司法裁判輕易剝奪其監(jiān)護(hù)權(quán)，而是應(yīng)盡可能通過(guò)監(jiān)護(hù)權(quán)監(jiān)督來(lái)保障被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，避免由于撤銷監(jiān)護(hù)資格而使被監(jiān)護(hù)人生存陷于困難的境地。

⒋監(jiān)督主體責(zé)任虛置難以保證監(jiān)護(hù)實(shí)效。目前，我國(guó)尚無(wú)關(guān)于老年人監(jiān)護(hù)狀況的專門研究和權(quán)威報(bào)告③。這不僅暴露出我國(guó)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)狀，也凸顯了行政介入模糊的現(xiàn)實(shí)窘境?；谖覈?guó)監(jiān)護(hù)制度的“重家庭責(zé)任、輕國(guó)家責(zé)任，重親屬監(jiān)護(hù)、輕社會(huì)監(jiān)護(hù)，重私力自治、輕公力干預(yù)”的立法理念，[5]《民法典》監(jiān)護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)主要依賴于私權(quán)自治下的親情關(guān)系和道德輿論功能，對(duì)于監(jiān)督主體的責(zé)任規(guī)定則處于虛置狀態(tài)，這也使得相關(guān)主體容易將監(jiān)護(hù)監(jiān)督視為一種“可為”“可不為”的個(gè)體權(quán)利選擇，而非基于法定情形“必須為”的應(yīng)然責(zé)任。

二、《民法典》時(shí)代老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政介入的法律證成

（一）老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督國(guó)家義務(wù)的憲法溯源

首先，老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督國(guó)家義務(wù)體現(xiàn)了人權(quán)視野中對(duì)于弱者生存權(quán)的保障。英國(guó)早期啟蒙思想家霍布斯認(rèn)為，建立主權(quán)者的統(tǒng)治乃是為了尋求和平，因此統(tǒng)治者的最高義務(wù)就是增進(jìn)人民的安全和福利。[6]作為自然法思想的重要內(nèi)容，人權(quán)觀念吸納了自然法中的自由、平等、正義等思想，注重對(duì)于生存權(quán)的保障?！妒澜缛藱?quán)宣言》第25條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障”。現(xiàn)代社會(huì)老年人的“弱勢(shì)”特征除了年齡增長(zhǎng)帶來(lái)的疾病困擾外，還包括由于認(rèn)識(shí)能力與行為能力下降而導(dǎo)致的融入智能社會(huì)困難、遭受意外傷害與電信詐騙等問(wèn)題。為此，有學(xué)者認(rèn)為，通過(guò)國(guó)家權(quán)力借助國(guó)家義務(wù)去保障弱者法律上的權(quán)利，國(guó)家義務(wù)是弱者權(quán)利實(shí)現(xiàn)的直接保障。[7]基于保障弱者的法理邏輯，國(guó)家對(duì)老年人的權(quán)利保障也使得老年人由“社會(huì)意義上的弱者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺梢饬x上的弱者”。國(guó)家的保障方式并非居高臨下的權(quán)力施舍，而是基于促進(jìn)實(shí)然層面人人平等的應(yīng)然幫扶。從具體的贍養(yǎng)扶養(yǎng)關(guān)系類型上看，立法并不遵照對(duì)等邏輯來(lái)創(chuàng)設(shè)義務(wù)，而是針對(duì)老年人身心趨于脆弱的實(shí)然狀況通過(guò)法律賦權(quán)改善其不利處境，最終達(dá)至捍衛(wèi)老年人生存發(fā)展權(quán)的社會(huì)公正目標(biāo)。其次，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第三十三條第三款有關(guān)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定體現(xiàn)了立憲主義傳統(tǒng)中的國(guó)家權(quán)力和人權(quán)之間的邏輯關(guān)系，即公民權(quán)利產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力，國(guó)家權(quán)力為公民權(quán)利服務(wù)，公民權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力。[8]從憲法文本規(guī)范看，國(guó)家義務(wù)源于“權(quán)利—義務(wù)”的概念推定?！懊總€(gè)權(quán)利相當(dāng)于每個(gè)義務(wù)。這種意義上的‘權(quán)利’不過(guò)就是義務(wù)的關(guān)聯(lián)”。[9]基本權(quán)利與國(guó)家義務(wù)是直接對(duì)應(yīng)的：基本權(quán)利決定了國(guó)家義務(wù)履行的內(nèi)容和方式，而國(guó)家義務(wù)則決定了基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度?；緳?quán)利的國(guó)家積極義務(wù)，包括立法上通過(guò)制定《民法典》《老年人權(quán)益保障法》等法律法規(guī)促進(jìn)實(shí)質(zhì)上“法律面前人人平等”;司法上基于相關(guān)人申請(qǐng)監(jiān)護(hù)人資格撤銷與指定的公正裁決;行政上對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的許可與處罰以及監(jiān)護(hù)人的指定等。再次，在規(guī)范分析路徑下，國(guó)家義務(wù)可以分為尊重義務(wù)和保障義務(wù)，且遵守積極義務(wù)/消極義務(wù)二分法。[10]作為我國(guó)基本權(quán)利的概念性條款，尊重與保障的差異與并置能夠推演出“國(guó)家”這一擬制主體的雙重義務(wù)。一方面，尊重強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)于老年人生命權(quán)、人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利的謙抑態(tài)度。如《憲法》第四十九條規(guī)定：“禁止虐待老人”，旨在通過(guò)其他法律的實(shí)施，形成“老年人—監(jiān)護(hù)人—監(jiān)護(hù)監(jiān)督人”的監(jiān)護(hù)主體結(jié)構(gòu)軸線，為國(guó)家義務(wù)奠定了憲法基礎(chǔ);另一方面，保障要求國(guó)家通過(guò)積極行為，創(chuàng)造一系列條件滿足老年人權(quán)利和利益訴求。相對(duì)于尊重義務(wù)而言，國(guó)家保障老年人生存權(quán)對(duì)應(yīng)的是國(guó)家有給付物質(zhì)幫助或提供幫助的義務(wù)。《憲法》第四十五條將“年老”與“疾病”、“喪失勞動(dòng)能力”一同成為國(guó)家履行義務(wù)的法定情形?！澳昀稀敝饕憩F(xiàn)為國(guó)家為老年人提供的社會(huì)保障義務(wù)，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等行政給付義務(wù)。同時(shí)，國(guó)家為“年老”公民提供物質(zhì)幫助“是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”確立的一種漸進(jìn)責(zé)任，這與《憲法》第四十九條確立的“家庭責(zé)任絕對(duì)性”具有較大的差異。[11]

（二）基于國(guó)家義務(wù)的行政介入法律推定

老年人權(quán)利保障和監(jiān)護(hù)監(jiān)督的國(guó)家義務(wù)不是泛化、空洞的理論擴(kuò)張，而是基于現(xiàn)代行政發(fā)展實(shí)踐邏輯的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與法律推定。18世紀(jì)中葉，亞當(dāng)·斯密將政府職能分為三種：保護(hù)本國(guó)社會(huì)安全，保護(hù)人民不使社會(huì)中的任何人受到其他人的欺侮或壓迫，建立和維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程。[12]隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，政府職能不再局限于國(guó)防、外交和警察等秩序職能的發(fā)揮，而是擴(kuò)張到教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等各個(gè)方面。行政權(quán)力的擴(kuò)張使得行政成為國(guó)家“實(shí)現(xiàn)人民福祉和社會(huì)公共利益”的重要方式。行政機(jī)關(guān)通過(guò)組織性、管理性、助成性行動(dòng)對(duì)老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的相關(guān)事宜制定規(guī)范或作出處置。因此，老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督并非完全屬于民事主體私權(quán)自治的范疇，還是行政機(jī)關(guān)履行國(guó)家義務(wù)和公共服務(wù)職能的重要場(chǎng)域。

“行政法從控制和權(quán)利轉(zhuǎn)向功能和效率，以有效發(fā)揮行政裁量權(quán)的自身能動(dòng)性和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的積極功能，這已成為時(shí)代的必然”。[13]因此，多數(shù)國(guó)家十分重視監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政介入，如日本的監(jiān)護(hù)登記是由法務(wù)大臣指定的法務(wù)局或地方法務(wù)局，根據(jù)當(dāng)事人的委托或申請(qǐng)，對(duì)于監(jiān)護(hù)合同、解除任意監(jiān)護(hù)合同內(nèi)容、監(jiān)護(hù)人情況等事項(xiàng)進(jìn)行記錄;德國(guó)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人不僅包括具有資質(zhì)的社團(tuán)或者社會(huì)組織，也包括官方機(jī)構(gòu)。同時(shí)，監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政介入亦得到了我國(guó)學(xué)者的支持。楊立新認(rèn)為：“監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)由兩個(gè)層次構(gòu)成，一是被監(jiān)護(hù)人的所在單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)為監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)于監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的狀況進(jìn)行監(jiān)督;二是行政監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由各級(jí)政府的民政主管部門作為國(guó)家的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，行使監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益”。[14]

從現(xiàn)行法律框架來(lái)看，我國(guó)老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政介入包括以下幾個(gè)方面：⑴行政指導(dǎo)職責(zé)。根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》第十條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)積極履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行表彰或獎(jiǎng)勵(lì);《老年人權(quán)益保障法》第八條和第七十六條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)要對(duì)老年人監(jiān)護(hù)政策和法律知識(shí)進(jìn)行宣傳，提升監(jiān)護(hù)人尊老、敬老的思想認(rèn)識(shí)。⑵行政處罰職責(zé)。《老年人權(quán)益保障法》第七十六條規(guī)定的監(jiān)護(hù)人履職不當(dāng)行為、第七十七條規(guī)定的侵犯老年人財(cái)物行為構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰，這里的行政機(jī)關(guān)包括民政部門和公安部門。⑶行政許可職責(zé)。行政許可主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立的許可，公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)向行政機(jī)關(guān)辦理登記，這里的行政機(jī)關(guān)包括民政部門和市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。⑷行政檢查職責(zé)，即行政機(jī)關(guān)可以要求相關(guān)監(jiān)護(hù)人定期進(jìn)行監(jiān)護(hù)情況匯報(bào)，包括對(duì)于了解日常監(jiān)護(hù)信息、搜集違法證據(jù)，等等。

三、輔助性原則視角下老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政介入的理論分析

（一）關(guān)于輔助性原則的內(nèi)涵

目前，關(guān)于老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的“多方合作論”“私權(quán)救濟(jì)論”“立法建構(gòu)論”①的理論并非基于行政機(jī)關(guān)的視角來(lái)審視和解釋公權(quán)力介入民事領(lǐng)域的問(wèn)題，這顯然不利于行政機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中對(duì)民事法律規(guī)則的理解和適用，也不利于未來(lái)相關(guān)行政機(jī)制的完善與政府責(zé)任的落實(shí)。輔助性原則是指為保證國(guó)家介入的正當(dāng)性，對(duì)于個(gè)人或社會(huì)不能從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，國(guó)家予以介入的原則。二戰(zhàn)后，國(guó)家輔助主義在公法領(lǐng)域逐漸流行，其強(qiáng)調(diào)的個(gè)人責(zé)任的優(yōu)先地位為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。德國(guó)行政法學(xué)家福斯多夫在“生存照顧理論”的基礎(chǔ)上提出了現(xiàn)代輔助性理論，認(rèn)為行政權(quán)力在建立此服務(wù)關(guān)系時(shí)，采用公法或私法的形式，要按照事項(xiàng)的性質(zhì)來(lái)確定，不限于公法的方式，但是卻要依賴公法來(lái)確保人民的分享權(quán)。[15]輔助性原則的內(nèi)涵可以概括為三個(gè)方面：一是“自我負(fù)責(zé)—輔助義務(wù)”的國(guó)家介入準(zhǔn)則，即輔助性原則的基礎(chǔ)是首先強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和理性，個(gè)人使命是通過(guò)個(gè)人的主動(dòng)行為、個(gè)人的責(zé)任和社會(huì)自律途徑實(shí)現(xiàn)的。老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督中，輔助性原則意味著其他具有監(jiān)護(hù)資格的監(jiān)護(hù)人、社會(huì)組織在采取監(jiān)護(hù)措施方面的優(yōu)先性，只有在私權(quán)監(jiān)督人無(wú)力獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，國(guó)家才有輔助義務(wù)。二是國(guó)家義務(wù)不能替代個(gè)人義務(wù)。輔助性原則并非要求國(guó)家介入代替私人義務(wù)，而是強(qiáng)調(diào)國(guó)家義務(wù)承擔(dān)與私人自治的合理責(zé)任分擔(dān)?！巴ㄟ^(guò)輔助性原則明確國(guó)家承擔(dān)照護(hù)的輔助性責(zé)任，避免因政策易動(dòng)造成國(guó)家責(zé)任的脫離;在任務(wù)實(shí)現(xiàn)程度上，輔助性原則提供由弱到強(qiáng)的任務(wù)光譜。輔助性原則追求的是任務(wù)實(shí)現(xiàn)，而不是保障任務(wù)執(zhí)行的完美性和有效性”。[16]三是遵循國(guó)家義務(wù)的管轄規(guī)定，即下一級(jí)政府無(wú)力承擔(dān)時(shí)則由上級(jí)政府再介入。輔助性原則最初運(yùn)用于西方處理央地關(guān)系方面，在保障地方自治和處理公共事務(wù)中發(fā)揮了一定作用。如德國(guó)政府通過(guò)《長(zhǎng)期照護(hù)質(zhì)量確保法》的實(shí)施，解決了單純依靠較低科層的長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)所無(wú)法解決的照護(hù)質(zhì)量問(wèn)題，實(shí)則是職能的轉(zhuǎn)變。[17]此外，德國(guó)還設(shè)立了地區(qū)監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，根據(jù)《德國(guó)民法典》規(guī)定，有償執(zhí)行監(jiān)護(hù)的人必須每年向其所在地或者住所地的轄區(qū)照管機(jī)關(guān)匯報(bào)其具體監(jiān)護(hù)事項(xiàng)。通過(guò)這種方式，地區(qū)監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)對(duì)意定監(jiān)護(hù)人進(jìn)行直接監(jiān)督。

（二）輔助性原則與老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督中行政介入的理論契合

⒈特征的相似性。根據(jù)《民法典》規(guī)定，老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體包括基于親情關(guān)系的法定監(jiān)督人、基于公益性或?qū)I(yè)性特征的社會(huì)監(jiān)督人和基于公共屬性的行政監(jiān)督人。作為救濟(jì)性監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)處于老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體“有關(guān)個(gè)人或者組織”的順位末端。實(shí)踐中，雖然行政機(jī)關(guān)對(duì)于老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督負(fù)有責(zé)任，但是其介入應(yīng)堅(jiān)持老年人意思自治優(yōu)先和社會(huì)組織次之介入的原則，這與輔助性原則“自我負(fù)責(zé)—輔助義務(wù)”的特征相似。

⒉適用的必要性，即老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政介入需要引入輔助性原則?！兜聡?guó)民法典》確立的照護(hù)措施，是以權(quán)利侵害最小化的方式最大化地滿足障礙者的保護(hù)需求，顯示了公權(quán)力的立法和司法在行使時(shí)確保自治與他治的平衡。[18]行政介入如何以“權(quán)利侵害最小化”的方式導(dǎo)入，需要輔助性原則來(lái)解釋。輔助性原則可以為家庭、社會(huì)和國(guó)家的權(quán)屬分配提供動(dòng)態(tài)分析框架，家庭內(nèi)部主體的權(quán)利需求、公權(quán)與私權(quán)的界限、司法與行政的分工等均以輔助性原則為基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)護(hù)人是否存在侵害“被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和身心健康的行為”不應(yīng)“置之不理”，而應(yīng)充分發(fā)揮行政主體“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促”的職能，進(jìn)行信息搜集、初步判定和應(yīng)急保障，等等。

⒊效果的相融性，即輔助性原則與老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督中行政介入的適應(yīng)性。首先，行政介入應(yīng)尊重民事主體意思自治。人類的感知、判斷、行為活動(dòng)都應(yīng)以自我決定的方式表現(xiàn)。通常情況下，民事主體對(duì)于監(jiān)護(hù)人決定、監(jiān)護(hù)事務(wù)履行享有自我決定權(quán)。老年人監(jiān)護(hù)人和監(jiān)督人應(yīng)充分利用被監(jiān)護(hù)老年人的剩余能力，選擇較少侵犯其自主決定權(quán)的監(jiān)護(hù)措施。其次，行政介入不能取代親權(quán)監(jiān)督和司法監(jiān)督?！八痉ǖ倪^(guò)程不只是單一的依法辦事，還要考慮如何恢復(fù)、修復(fù)被破壞了的家庭倫理關(guān)系，通過(guò)司法裁判傳遞新型家庭觀、權(quán)利責(zé)任觀、文明觀等”。[19]家庭照護(hù)遭遇有效性危機(jī)時(shí)的政策安排是行政與司法介入。在職能分工上，親權(quán)監(jiān)督、司法介入為常規(guī)性監(jiān)督，行政監(jiān)督為非常規(guī)監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)要與親權(quán)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)密切配合，協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。同時(shí)，行政介入的目標(biāo)不是追求老年人監(jiān)護(hù)全過(guò)程的“完美無(wú)缺”，而是督促監(jiān)護(hù)人積極履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。再次，行政介入應(yīng)注重不同層級(jí)行政機(jī)關(guān)職責(zé)配置。老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督中的行政介入不僅要避免“事權(quán)縱向劃分的同質(zhì)化”現(xiàn)象，還要對(duì)政府與部門、部門上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)、能、責(zé)進(jìn)行合理配置。

四、《民法典》時(shí)代老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督行政介入的完善建議

（一）行政介入應(yīng)以監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的完善為基礎(chǔ)

一是確立監(jiān)護(hù)監(jiān)督的必要性原則。老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督旨在促進(jìn)監(jiān)護(hù)人積極履職，有效保障老年人權(quán)益。為防止監(jiān)護(hù)權(quán)濫用，提高監(jiān)督主體的監(jiān)督意識(shí)，立法應(yīng)將監(jiān)護(hù)監(jiān)督作為重要制度予以補(bǔ)充，在法定監(jiān)護(hù)和意定監(jiān)護(hù)中確立監(jiān)督人制度。法定監(jiān)護(hù)人確立后，其他具有監(jiān)護(hù)資格的個(gè)人或組織，依法應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。意定監(jiān)護(hù)協(xié)議要開始實(shí)施，必須以選定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人為必要條件。為保障意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的落實(shí)，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人簽訂監(jiān)護(hù)協(xié)議后，還應(yīng)與監(jiān)督人簽訂監(jiān)護(hù)監(jiān)督協(xié)議。此外，“有關(guān)部門指定監(jiān)護(hù)人的，應(yīng)同時(shí)指定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人”。[20]二是明確監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體。通過(guò)借鑒國(guó)外成熟的立法范例，可以建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人與監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體包括兩個(gè)部分：⑴監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，主要來(lái)源于《民法典》第二十八條、第三十一條、第三十六條規(guī)定的監(jiān)護(hù)人之外的其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人;對(duì)于指定監(jiān)護(hù)則應(yīng)在監(jiān)護(hù)設(shè)立時(shí)由監(jiān)護(hù)法庭依法指定或者選任。⑵監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，既包括作為司法裁判機(jī)關(guān)的法院，也包括居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、依法設(shè)立的老年人組織等社會(huì)組織、民政部門，等等。監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)要建立以司法監(jiān)督為主導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)與基層群眾自治組織為輔助的監(jiān)督體系，最大限度保障被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。三是明確監(jiān)護(hù)監(jiān)督的具體內(nèi)容。包括：⑴監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的產(chǎn)生、變更和消滅，監(jiān)護(hù)人缺位時(shí)申請(qǐng)重新選任監(jiān)護(hù)人;⑵監(jiān)督監(jiān)護(hù)人正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，對(duì)于監(jiān)護(hù)進(jìn)行日常督導(dǎo)，審查監(jiān)護(hù)履職情況如醫(yī)療單據(jù)、財(cái)務(wù)收支明細(xì)等;⑶不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為的發(fā)現(xiàn)或知曉，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人違反監(jiān)護(hù)義務(wù)或監(jiān)護(hù)協(xié)議的情況并向相關(guān)部門報(bào)告;⑷代表被監(jiān)護(hù)人提起相關(guān)損害賠償之訴，對(duì)監(jiān)護(hù)人的重大民事行為擁有同意權(quán)或批準(zhǔn)權(quán)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人違反監(jiān)護(hù)職責(zé)，侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益時(shí)，有權(quán)向法院提起訴訟，解除監(jiān)護(hù)協(xié)議、申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格以及移送檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟等①。

（二）行政介入完善應(yīng)以強(qiáng)化民行銜接機(jī)制為重點(diǎn)

⒈完善行政介入主體的相關(guān)規(guī)定。首先，民政部門和《民法通則》《民法總則》草案均規(guī)定了其在法定情形下?lián)伪O(jiān)護(hù)人以及監(jiān)護(hù)指定機(jī)關(guān)。[21]對(duì)此，行政規(guī)范應(yīng)主動(dòng)對(duì)接《民法典》規(guī)定，對(duì)老年人監(jiān)護(hù)的行政監(jiān)督主體（機(jī)構(gòu)、人員和編制）、行為方式與效力、責(zé)任范圍等作出明確規(guī)定。在民政部門內(nèi)部可以設(shè)置專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提供緊急情況救助、監(jiān)護(hù)人資格撤銷申請(qǐng)、公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督等工作。如杭州市設(shè)置“12345”電話咨詢、投訴舉報(bào)，明確各部門的職責(zé)及時(shí)處理程序。其次，行政介入的事權(quán)配置應(yīng)突出差異性，強(qiáng)化縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)權(quán)能配置。中央行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)宏觀政策、法規(guī)制定;省級(jí)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)本省政策的制定與實(shí)施，指導(dǎo)與監(jiān)督下級(jí)政府實(shí)施;市級(jí)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督與指導(dǎo)下級(jí)政策實(shí)施;縣級(jí)行政機(jī)關(guān)為重點(diǎn)履職主體，應(yīng)強(qiáng)化其“監(jiān)督、服務(wù)與保障”的綜合職能;鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)日常走訪、資料建檔、緊急救助，等等。對(duì)此，南昌、杭州、北京等地出臺(tái)的《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》對(duì)于市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍作了具體規(guī)定。一方面，民政部門要加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)督;另一方面，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)區(qū)分民政部門、公安機(jī)關(guān)、衛(wèi)生健康等不同機(jī)關(guān)的監(jiān)護(hù)事項(xiàng)權(quán)責(zé)范圍②。同時(shí)，在老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督中，對(duì)于濫用職權(quán)、損害老年人權(quán)益、不當(dāng)干預(yù)監(jiān)護(hù)人履職等行為造成嚴(yán)重?fù)p害后果的行政機(jī)關(guān)以及相關(guān)責(zé)任人，應(yīng)嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。

⒉完善行政協(xié)作與信息共享機(jī)制。老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督不是僅僅依靠某一項(xiàng)目、某一部門或某一社會(huì)系統(tǒng)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，[22]而是需要通過(guò)不同機(jī)關(guān)行政協(xié)作與信息共享來(lái)促進(jìn)職能履行與責(zé)任共擔(dān)。首先，加強(qiáng)行政部門之間的協(xié)作。公安、民政等行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)于親權(quán)監(jiān)護(hù)人、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等主體的強(qiáng)制性和自主性的信息公開、推進(jìn)監(jiān)護(hù)人共享數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、跨部門的標(biāo)準(zhǔn)制定③。監(jiān)護(hù)監(jiān)督的實(shí)施應(yīng)“建立健全在信息交換與溝通、資源投入和共享、權(quán)力與責(zé)任調(diào)整、決策咨詢與參與、政策實(shí)施支援體系與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、政策效果評(píng)估等方面的跨部門和跨區(qū)域協(xié)作的行政統(tǒng)籌機(jī)制”。[23]民政部門在指定監(jiān)護(hù)或監(jiān)護(hù)人資格的變更中，要綜合考量監(jiān)護(hù)人的人格品質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和行為等因素，對(duì)有家暴、遺棄、吸毒、賭博型犯罪等經(jīng)歷的人要謹(jǐn)慎列為監(jiān)護(hù)人。其次，增強(qiáng)智能科技在行政監(jiān)督中的運(yùn)用?！爸悄芸萍脊窘⒌脑茢?shù)據(jù)庫(kù)，能夠?yàn)槔先颂峁?shí)時(shí)的數(shù)據(jù)傳送和監(jiān)護(hù)，老人佩戴后所有的關(guān)于其健康狀態(tài)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)處理、分析后轉(zhuǎn)化為直觀化的健康信息，反饋給了監(jiān)護(hù)人”。[24]作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的行政機(jī)關(guān)，可以運(yùn)用定位系統(tǒng)、電子健康檔案、遠(yuǎn)程健康管理等科技手段對(duì)親權(quán)監(jiān)護(hù)人、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等主體進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于達(dá)不到照護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)護(hù)人，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)指導(dǎo)、規(guī)勸的方式促使其提高監(jiān)護(hù)水平，必要時(shí)可以提請(qǐng)法院撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)。

⒊完善行政走訪機(jī)制。《法國(guó)民法典》第388條和第416條規(guī)定，監(jiān)護(hù)法官與共和國(guó)檢察官對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)護(hù)實(shí)行一般監(jiān)督，需要走訪或派人走訪受保護(hù)人以及為之提出受保護(hù)請(qǐng)求的人。[25]政府對(duì)于不同類型老年人的福利序列、差異化政策制定、監(jiān)督措施實(shí)施都需要以走訪為前提。同時(shí)，民政部門走訪有助于調(diào)查研究、有效搜集監(jiān)護(hù)人履職的相關(guān)情況。此外，行政機(jī)關(guān)必要時(shí)可以委托居（村）委會(huì)履行走訪事務(wù)，如《杭州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》第八條規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)采取上門探視、電話詢問(wèn)等方式，定期探訪高齡、獨(dú)居、特殊困難等居家老年人。根據(jù)“委托—代理”原則，居（村）委會(huì)未履行受托事項(xiàng)的，應(yīng)由民政部門承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，走訪職責(zé)是民政部門的一項(xiàng)行政職責(zé)，相關(guān)工作人員瀆職的，應(yīng)受到行政處分或者考核上給予較低的評(píng)價(jià)。

（三）行政手段的適用應(yīng)針對(duì)具體個(gè)案的特點(diǎn)

⒈針對(duì)履職不當(dāng)行為的類型化介入。具體而言，針對(duì)違反注意義務(wù)行為，行政主體可以通過(guò)提醒、談話、宣傳等方式促進(jìn)監(jiān)護(hù)人認(rèn)真履職;針對(duì)怠于履職行為，行政主體可以通過(guò)教育、規(guī)勸等方式促進(jìn)監(jiān)護(hù)人積極履職。行政主體發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的，應(yīng)及時(shí)申請(qǐng)監(jiān)護(hù)人資格變更、強(qiáng)化對(duì)被監(jiān)護(hù)人緊急照護(hù)等。

⒉針對(duì)不同監(jiān)護(hù)對(duì)象的行政介入。其一，對(duì)于親權(quán)法定監(jiān)護(hù)，行政介入應(yīng)秉持介入范圍的“負(fù)面清單”，發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人具有嚴(yán)重監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)男袨?，行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)資格以及履行緊急救助義務(wù)。其二，對(duì)于意定監(jiān)護(hù)人履職不當(dāng)?shù)?，行政主體除了有權(quán)督促監(jiān)護(hù)人適當(dāng)履職之外，還可提起解除監(jiān)護(hù)協(xié)議之訴、代位提起違約之訴與損害賠償之訴。其三，對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)的行政介入，應(yīng)通過(guò)事前行政許可、事中行政檢查以及事后的行政處罰等方式進(jìn)行全面監(jiān)督。

⒊根據(jù)老年人行為能力差異確定不同的介入強(qiáng)度。如日本設(shè)立了監(jiān)護(hù)、保佐、輔助三個(gè)制度;《德國(guó)民法典》規(guī)定，法官可以根據(jù)每個(gè)被照管人的具體情況裁定具體的照管范圍。未來(lái)要著眼于我國(guó)老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督概念的完善，一方面，應(yīng)將低級(jí)監(jiān)護(hù)制度與行為能力脫鉤，剪斷監(jiān)護(hù)與行為能力的關(guān)聯(lián);另一方面，應(yīng)根據(jù)老年人的具體辨識(shí)能力程度，設(shè)立不同層級(jí)的照管類型。同時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)老年人失能失智水平設(shè)計(jì)不同的照護(hù)模式，重點(diǎn)關(guān)注失能失智老年人的監(jiān)護(hù)監(jiān)督問(wèn)題，加強(qiáng)長(zhǎng)期照護(hù)制度與服務(wù)體系建設(shè)?？傊姓槿霊?yīng)秉持“尊重老年人意愿與利益最大化”原則，對(duì)于不同的照管對(duì)象，設(shè)置不同的主體、形式和范圍。

【參考文獻(xiàn)】

[1]劉金霞.試論我國(guó)成年監(jiān)護(hù)制度的立法完善[J].北京社會(huì)科學(xué)，2012，（4）：16-21.

[2]德國(guó)民法典[M].陳衛(wèi)佐譯.北京：法律出版社，2006：517.

[3]（美）約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998：37.

[4]楊立新.我國(guó)《民法總則》成年監(jiān)護(hù)制度改革之得失[J].貴州省黨校學(xué)報(bào)，2017，（3）：23-29.

[5]羅豪才，孫琬鐘.人民法院案例與評(píng)注[M].北京：法制出版社，2006.轉(zhuǎn)引自朱旭娟.論我國(guó)現(xiàn)代成年監(jiān)護(hù)制度的完善[J].西部法學(xué)評(píng)論，2008，（S1）：275-295.

[6]（美）E·博登海默.法理學(xué)，法哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來(lái)譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010：52.

[7]胡玉鴻.人權(quán)視野中的弱者保護(hù)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012：261.

[8]于沛霖.“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”之法律關(guān)系解讀[J].法學(xué)雜志，2007，（6）：28-31.

[9]（奧）凱爾森.法與國(guó)家的一般理論[M].沈宗靈譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1996：87.

[10]上官丕亮.論國(guó)家對(duì)基本權(quán)利的雙重義務(wù)——以生命權(quán)為例[J].江海學(xué)刊，2008，（2）：150-155.

[11]唐冬平.憲法如何安頓家——以憲法第49條為中心[J].當(dāng)代法學(xué)，2019，（5）：56-66.

[12]（英）亞當(dāng)·斯密.國(guó)有財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究（下）[M].郭大力，王亞楠譯.北京：商務(wù)印書館，2004：25-284.

[13]（英）馬丁·洛克林.公法與政治理論[M].鄭戈譯.北京：商務(wù)印書館，2013：237.

[14]楊立新.《民法總則》制定與我國(guó)監(jiān)護(hù)制度之完善[J].法學(xué)家，2016，（1）：102-103.

[15]陳新民.公法學(xué)札記[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：84.

[16]詹鎮(zhèn)榮.補(bǔ)充性原則[J].月旦法學(xué)教室，2003，（12）：34-35.

[17]齊天驕.德國(guó)政府在長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)中的職能演化——以輔助性原則理論為視角[J].德國(guó)研究，2020，（1）：39-54.

[18]李霞.成年監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向[J].中國(guó)法學(xué)，2015，（2）：199-219.

[19]趙樹坤，殷源.老年人贍養(yǎng)權(quán)益司法保障與修復(fù)型正義——以2013—2018年司法裁判文書為研究對(duì)象[J].人權(quán)，2019，（4）：53-70.

[20]陳圣利.預(yù)防性監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的構(gòu)建——基于社會(huì)正義與制度成本的均衡考量[J].北方法學(xué)，2018，（2）：79-88.

[21]劉劍文，侯卓.事權(quán)劃分法治化的中國(guó)路徑[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2017，（2）：103-208.

[22]劉金霞.監(jiān)護(hù)監(jiān)督的必要性及其制度構(gòu)建[J].西安電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，（1）：64-69.

[23]胡湛，彭希哲.應(yīng)對(duì)中國(guó)人口老齡化的治理選擇[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2018，（12）：134-155.

[24]丁建定.中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展研究報(bào)告（2018）[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2018：15-20.

[25]法國(guó)民法典[M].羅結(jié)珍譯.北京：北京大學(xué)出版社，2010：114-164.

（責(zé)任編輯：苗政軍）

Research on Administrative Intervention of Elderly Guardianship

and Supervision in the Era of Civil Code

——An Analytical Perspective Based on the Principle of Subsidiarity

Pang Peng

Abstract：Article 36 of the civil code of the people's Republic of China establishes a guardianship and supervision system of “focusing on private supervision，participation of social organizations and disclosure by administrative organs”.In practice， China's guardianship and supervision system still has the problems of structural imbalance and vague administrative intervention.As the basic principle of dividing state and social authority，the auxiliary principle can theoretically explain the function orientation of administrative organs in public services and promote the “dynamic balance between private law autonomy and state intervention”.Based on the perspective of auxiliary principle，the administrative intervention of elderly guardianship and supervision should pay attention to the improvement of the connection mechanism between people and behavior and the application of specific case analysis on the basis of improving the guardianship and supervision system，so as to promote guardians to actively and properly perform their guardianship duties.

Key words：civil code;monitoring of the elderly;administrative supervision;principle of subsidiarity