中國(guó)草原立法中法律責(zé)任規(guī)定之不足與完善

古力克孜·拜克日，鄭婼予，李媛輝,2

（1. 北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院, 北京 100083；2. 北京林業(yè)大學(xué)林業(yè)和草原法治研究中心, 北京 100083）

1985年6月18日我國(guó)通過(guò)了《草原法》，更好地適應(yīng)了草原保護(hù)的發(fā)展需求，同時(shí)也結(jié)束了我國(guó)草原保護(hù)無(wú)法可依的局面[1]。2002年12月28日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)《草原法》進(jìn)行了全面修訂，條文數(shù)量由原來(lái)的23條擴(kuò)充到75條，草原管理的法律制度逐步確立，標(biāo)志著我國(guó)草原保護(hù)真正步入了法制化軌道[2]?！恫菰ā奉C布前后，草原面積較大的省、自治區(qū)陸續(xù)出臺(tái)了草原管理的地方性法規(guī)規(guī)章，截至2021年12月，13個(gè)省、自治區(qū)現(xiàn)行有效的省級(jí)草原法規(guī)規(guī)章20部，其中內(nèi)蒙古有4部法規(guī)規(guī)章，即《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡和禁牧休牧條例》，寧夏回族自治區(qū)、陜西省、甘肅省和吉林省各2部，其余各省、自治區(qū)草原法規(guī)或規(guī)章均為1部(表1)。

表1 中國(guó)省級(jí)草原保護(hù)法規(guī)發(fā)展情況回顧Table 1 Review of the development of China’s provincial grassland protection laws and regulations

續(xù)表1Table 1 (Continued)

當(dāng)前有關(guān)草原法的研究，或從破壞草原資源的刑事責(zé)任進(jìn)行研究，試圖構(gòu)建防范草原犯罪的相應(yīng)法律對(duì)策[3]；或從草原生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行探討分析，提出相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制及運(yùn)行方式[4]；或從某一具體草原違法行為的現(xiàn)狀及成因進(jìn)行分析，亦或就某一具體草原多的省份進(jìn)行研究。但是，對(duì)我國(guó)草原立法中法律責(zé)任存在的問題進(jìn)行整體性分析，探究其典型違法行為存在問題與成因的尚不多見。因此本研究通過(guò)對(duì)《草原法》及13個(gè)省級(jí)草原法規(guī)中典型違法行為法律責(zé)任的異同進(jìn)行梳理分析，旨在為《草原法》修改提供建議。

1 草原違法行為的特征

通過(guò)對(duì)2009年至2018年原農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)和草原局公布的《全國(guó)草原違法案件統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》中草原違法案件的數(shù)據(jù)分析[5-14]，可以發(fā)現(xiàn)草原違法行為的類型、數(shù)量和后果。

1.1 違法行為類型多樣且違反禁牧休牧的案件占比最大

2009-2018年，對(duì)違法行為類型和案件數(shù)量排序，以下違法行為頻發(fā)且發(fā)案數(shù)量大：違反草原禁牧休牧規(guī)定、非法開墾草原、違反草畜平衡規(guī)定、非法采集草原野生植物。穩(wěn)居第一的違法行為是違反禁牧休牧規(guī)定的行為(表2)，這類案件有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是發(fā)案數(shù)量多，10年間近14萬(wàn)件，占各類案件總數(shù)的80%左右；二是查處力度大，10年間這類案件的立案率和結(jié)案率分別為98.4%和99.6%，均高于全年各類案件的平均立案率和平均結(jié)案率。

1.2 違法行為損害生態(tài)且非法開墾破壞草原的面積最多

2009-2018年，各類草原違法行為破壞草原的面積來(lái)看，非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時(shí)占用使用草原這3類破壞的草原面積最多，其中非法開墾草原案件是破壞草原性質(zhì)最為嚴(yán)重的案件類型，破壞草原面積占各類案件破壞草原總面積的近80% (表3)。

2 草原立法中主要違法行為的處罰規(guī)定

《草原法》與各省級(jí)草原法規(guī)中的草原違法行為共有8類(表2、表3)，對(duì)其中發(fā)案率高的和對(duì)草原破壞性大的4類違法行為進(jìn)行上位法與下位法之間法律責(zé)任的比較，可以發(fā)現(xiàn)各省、自治區(qū)的異同點(diǎn)。

表2 2009-2018年各違法行為類型和數(shù)量統(tǒng)計(jì)表Table 2 Statistics of various types and the number of illegal activities from 2009 to 2018

表3 2009 - 2018年違法行為破壞的草原面積Table 3 The area of grassland destroyed by illegal activities from 2009 to 2018

2.1 違反草原禁牧休牧規(guī)定違法行為的處罰規(guī)定

對(duì)于違反草原禁牧休牧規(guī)定的違法行為，《草原法》沒有規(guī)定法律責(zé)任，13個(gè)省、自治區(qū)中有8個(gè)省、自治區(qū)的11部省級(jí)草原法規(guī)作了相關(guān)規(guī)定，其法律責(zé)任有3種：一是責(zé)令停止放牧或改正，有8部法規(guī)中提及；二是警告，有4部法規(guī)中提及；三是罰款，罰款幅度在每羊單位5元至120元(表4)。

表4 禁牧休牧類違法行為的法律責(zé)任Table 4 Legal responsibilities for prohibiting illegal activities of grazing and rest grazing

其中2021年7月29日通過(guò)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡和禁牧休牧條例》每羊單位罰款數(shù)額最高，這也和該條例頒布日期較新有關(guān)，新通過(guò)的條例專門針對(duì)推動(dòng)草原畜牧業(yè)發(fā)展與草原生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)，內(nèi)容更加與時(shí)俱進(jìn)，更貼近當(dāng)下當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和生態(tài)植被的現(xiàn)狀，從而使得處罰標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。此外，《寧夏回族自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》對(duì)無(wú)法確定所放牧羊只數(shù)量時(shí)的罰款數(shù)額作了100元至2 000元的處罰規(guī)定。《吉林省封山禁牧管理辦法》未考慮所放牧羊只的單位，直接針對(duì)放牧行為作出100元到500元的罰款規(guī)定，但考慮了損毀林草植被嚴(yán)重的情況?！蛾兾魇》馍浇翖l例》的處罰規(guī)定分為兩檔，一般情形對(duì)每只羊罰款25元至50元，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)對(duì)每只羊罰款50元至200元。

2.2 非法臨時(shí)占用使用草原違法行為的處罰規(guī)定

非法臨時(shí)占用使用草原的違法行為有4種具體行為：1) 在草原上進(jìn)行采土、采砂、采石等活動(dòng)的；2) 在草原上開展經(jīng)營(yíng)性旅游活動(dòng)的；3) 非搶險(xiǎn)救災(zāi)和牧民搬遷的機(jī)動(dòng)車輛離開道路在草原上行駛，或者從事地質(zhì)勘探、科學(xué)考察等活動(dòng)的；4) 在臨時(shí)占用的草原上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的?！恫菰ā穼?duì)這4種違法行為都作了處罰規(guī)定，除了西藏自治區(qū)和新疆自治區(qū)的個(gè)別規(guī)定與《草原法》不一致外(表5)，其他省、自治區(qū)的法規(guī)明確依照《草原法》處罰，處罰種類為責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被；罰款。

表5 非法臨時(shí)占用使用草原違法行為的法律責(zé)任Table 5 Legal liabilities for illegal temporary occupation of grassland

在非法臨時(shí)占用草原的違法行為中，第1種行為在草原上進(jìn)行采土、采砂、采石等活動(dòng)的，《草原法》規(guī)定無(wú)違法所得時(shí)，處2萬(wàn)元以下的罰款；但西藏自治區(qū)的草原法規(guī)規(guī)定，無(wú)違法所得時(shí)，處1萬(wàn)元以上2萬(wàn)元以下的罰款，該規(guī)定事實(shí)上縮小了上位法的處罰幅度。第3種行為未按確認(rèn)的行駛區(qū)域、路線行駛破壞草原的，《草原法》規(guī)定責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被，處草原破壞前3年平均產(chǎn)值3倍以上9倍以下的罰款；但新疆自治區(qū)的草原法規(guī)規(guī)定1 000元以上5 000元以下的罰款。

2.3 非法開墾草原違法行為的處罰規(guī)定

對(duì)于非法開墾草原的違法行為，有4部省級(jí)草原法規(guī)與《草原法》的規(guī)定不完全一致，其都對(duì)有無(wú)違法所得作了區(qū)分，其中黑龍江省、遼寧省對(duì)上位法的處罰作了細(xì)化規(guī)定，吉林省對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的情形作了規(guī)定。內(nèi)蒙古將非法開墾基本草原和其他草原的法律責(zé)任作了區(qū)分，針對(duì)基本草原處罰在《草原法》規(guī)定的幅度內(nèi)從重處罰，將有違法所得時(shí)的罰款起點(diǎn)從1倍提升到3倍，將無(wú)違法所得時(shí)的罰款從5萬(wàn)元以下提高到5 000元以上5萬(wàn)元以下，針對(duì)其他草原的非法開墾行為依照《草原法》的規(guī)定，其余各省也依照《草原法》進(jìn)行處罰(表6)。

表6 非法開墾草原違法行為的法律責(zé)任Table 6 Legal liability for illegal reclamation of grassland

2.4 違反草畜平衡規(guī)定違法行為的處罰規(guī)定

對(duì)違反草畜平衡規(guī)定的違法行為，《草原法》授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大或其常委會(huì)作出具體規(guī)定。其中青海省、陜西省、甘肅省、四川省的草原法規(guī)對(duì)核定的載畜量作了百分比的處罰方式，超載一定量的百分比作相對(duì)應(yīng)的罰款。甘肅省和內(nèi)蒙古自治區(qū)對(duì)拒不簽訂草畜平衡責(zé)任書作了專門處罰規(guī)定。其余省、自治區(qū)的處罰幅度在10元至100元之間，其中《吉林省草原管理?xiàng)l例》在第39條中規(guī)定，“超載的牲畜數(shù)量，按羊單位1元至2元計(jì)收草原使用管理費(fèi)，用于草原建設(shè)?！边@里使用的是管理費(fèi)，這也和吉林省的草原法規(guī)實(shí)施日期較早(1987年)有關(guān)。西藏自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)作出了警告的處罰，該處罰種類在《草原法》中未作規(guī)定(表7)。

表7 違反草畜平衡類違法行為的法律責(zé)任Table 7 Legal responsibilities for violations of grass-livestock balance violations

3 草原立法中法律責(zé)任規(guī)定的不足

通過(guò)對(duì)《草原法》和20部省級(jí)草原法規(guī)中的4種主要違法行為的法律責(zé)任進(jìn)行梳理。從違法行為的行為類型、處罰種類和幅度范圍，對(duì)《草原法》存在的問題進(jìn)行分析。

3.1 草原法中存在立法空白

《草原法》是指導(dǎo)規(guī)范草原工作的基本法。但是《草原法》的規(guī)定還不夠完善，還存在一些草原違法行為不能在其中找到相應(yīng)的法律依據(jù)予以處罰，很多內(nèi)容還停留在原則性的規(guī)定，缺乏操作層面的細(xì)致規(guī)定。這導(dǎo)致了《草原法》在實(shí)際操作中處于一種“看得見，摸不著”的尷尬地位，作為依法治草領(lǐng)域具有最高效力的法律規(guī)范，立法空白、抽象概括、不可操作等問題給草原執(zhí)法工作帶來(lái)不便，也損害其法律權(quán)威，難以成為有關(guān)草原行政處罰的有效依據(jù)。

例如，針對(duì)違反禁牧、休牧類違法行為類型，《草原法》僅在第47條對(duì)實(shí)行禁牧休牧制度作出了原則性的規(guī)定，未對(duì)處罰作出具體明確的規(guī)定[15]。而違反禁牧、休牧類的違法行為在所有違法行為中的發(fā)案率高，作為上位法理應(yīng)對(duì)此類行為作出規(guī)定，給下位法提供指導(dǎo)。各省級(jí)草原法規(guī)中均對(duì)此空白雖然作了補(bǔ)充規(guī)定，但是各省(自治區(qū))也是情況不一，有多有少[16]，罰款數(shù)額差距很大，不利于法制的統(tǒng)一性。

3.2 草原法的處罰力度太輕

3.2.1 草原法的處罰數(shù)額少

基于《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》設(shè)置的逾期不繳納罰款，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款以及申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行制度的約束，上述草原違法案件很少有罰款未能履行的情形。但是對(duì)于草原違法行為，行政處罰力度太輕，不能夠產(chǎn)生足夠的威懾力，守法成本顯著高于違法成本，使得不法之徒鋌而走險(xiǎn)、屢禁不止。雖然近10年的違法行為數(shù)量已經(jīng)有所減少，但是違法行為仍在持續(xù)性地對(duì)草原產(chǎn)生不可恢復(fù)性破壞。例如，在非法開墾的違法行為中，若行為人謀取了非法利潤(rùn)，那么很容易造成與執(zhí)法人員給予的懲處相差懸殊，在這種情況下，違法者就會(huì)選擇冒險(xiǎn)。即使有許多違法行為人因此被懲處，但相對(duì)無(wú)力的懲處力度并不能對(duì)潛在的違法行為人產(chǎn)生足夠的警示和震懾作用，導(dǎo)致違法現(xiàn)象杜而不絕。這使群眾缺乏對(duì)草原資源進(jìn)行保護(hù)的積極性，增加了草原短視行為的風(fēng)險(xiǎn)[17]。在《草原法》和諸多省級(jí)草原法規(guī)中“法律責(zé)任”一章規(guī)定的行政處罰種類中，應(yīng)用最普遍的就是罰款，但罰款這種處罰手段，簡(jiǎn)化了對(duì)法律責(zé)任的承擔(dān)，所罰款項(xiàng)并非全部用于植被修復(fù)，不利于對(duì)脆弱的草原生態(tài)的恢復(fù)，降低了違法行為人的違法成本，未能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為人的懲戒和教化作用，因此有必要提高違法成本，來(lái)減少違法行為的頻發(fā)。

首先，罰款處罰設(shè)有最高額規(guī)定，與違法收益未呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。比如，對(duì)于違反草畜平衡規(guī)定的，其處罰按每羊單位進(jìn)行，其很難量化具體的破壞程度，若該地本為脆弱的草原地帶，其破壞程度更難以按照每羊單位的數(shù)量處罰并得以修復(fù)。其次，違法行為屢禁不止，違法成本低，持續(xù)性違法行為比比皆是。如違反禁牧休牧制度的違法行為，其處罰幅度在5～120元，與在草地脆弱區(qū)或者禁牧期用此費(fèi)用買飼料相比，違法行為人也會(huì)出于本能去選擇成本更低的草原飼養(yǎng)。實(shí)踐中，違法行為人稱之為“合理利用規(guī)則”，事實(shí)上是在鉆法律的空子，知法犯法的行為，也是對(duì)法律神圣尊嚴(yán)的一種蔑視[18]。

3.2.2 無(wú)違法所得時(shí)的罰款數(shù)額低

對(duì)非法開墾的違法行為，無(wú)違法所得時(shí)的罰款數(shù)額較低?！恫菰ā返?6條規(guī)定，“責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被，沒收非法財(cái)物和違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得的，并處5萬(wàn)元以下的罰款；”該處罰中，對(duì)于沒有違法所得時(shí)的罰款數(shù)額較低，因?yàn)殚_墾本身是一件需要前期投入很多的事情，短時(shí)間內(nèi)很難會(huì)有違法所得，同時(shí)這也意味著當(dāng)事人無(wú)論開墾多大面積的草原，如果沒有收益，其最高罰款額度上限不能超過(guò)5萬(wàn)元[19]，比如，原正藍(lán)旗草原監(jiān)督管理局作出的藍(lán)草監(jiān)罰(2012)上都所第001號(hào)草原違法行為行政處罰決定書認(rèn)定，包某在正藍(lán)旗上都鎮(zhèn)卓倫高勒嘎查非法開墾草原2處1 000畝(約66.67 hm2)，依據(jù)《草原法》第66條、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》第45條、第48條的規(guī)定，對(duì)其每處處罰5萬(wàn)元，共計(jì)10萬(wàn)元②參見內(nèi)蒙古自治區(qū)正藍(lán)旗人民法院(2016)內(nèi)2530行初2號(hào)行政判決書。。這對(duì)非法大面積開墾草原者處罰力度過(guò)輕，難以讓他們產(chǎn)生敬畏之心，對(duì)于修復(fù)被破壞的草原所需要的資金來(lái)說(shuō)也是杯水車薪。在實(shí)踐中，該類違法行為是最為常見多發(fā)、危害最為嚴(yán)重的一種行為[20]，因此有必要加大處罰力度，依法從嚴(yán)治草，增加違法成本，保證其能有效打擊違法行為，從而更好地保護(hù)草原資源。

3.3 個(gè)別省級(jí)草原法規(guī)限縮草原法規(guī)定的處罰幅度

對(duì)于非法臨時(shí)占用草原的違法行為類型的第一種違法行為方式，《草原法》第68條中，對(duì)“未經(jīng)批準(zhǔn)或未按照規(guī)定的時(shí)間、區(qū)域和采挖方式在草原上進(jìn)行采土、采砂、采石等活動(dòng)的，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被，沒收非法財(cái)物和違法所得，可以并處違法所得1倍以上2倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以并處2萬(wàn)元以下的罰款”；而《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》在第54條中對(duì)該行為的處罰規(guī)定為“沒有違法所得的，可以并處1萬(wàn)元以上2萬(wàn)元以下的罰款”，最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》(法[2004] 96號(hào))認(rèn)為，下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰幅度的范圍，屬于下位法與上位法相“抵觸”的情形。

4 完善草原違法行為法律責(zé)任的建議

2003年的《草原法》盡管相較于1985年發(fā)布的《草原法》有很多進(jìn)步，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，草原違法行為對(duì)草原的破壞日益嚴(yán)重，還存在很多問題等待解決。因此，有必要從以下方面予以完善。

4.1 補(bǔ)充立法空白

加強(qiáng)和完善草原立法工作是推進(jìn)草原依法行政的基礎(chǔ)和前提[16]。適時(shí)推進(jìn)《草原法》的修訂與完善，進(jìn)一步細(xì)化重要法律制度的修改工作，提高法律責(zé)任的針對(duì)性和可操作性[21]，能使其更好地處置當(dāng)下的違法行為。對(duì)于上位法的空白，如對(duì)《草原法》缺失的禁牧休牧的處罰規(guī)定，也可以考慮通過(guò)參照各省草原法規(guī)規(guī)定，制定統(tǒng)一的、可供下位法參考的禁牧休牧的處罰規(guī)定，因此，應(yīng)在《草原法》修訂時(shí)增加違反禁牧休牧規(guī)定的法律責(zé)任。另外，在新形勢(shì)下許多以“建設(shè)”、“改良”甚至“修復(fù)”為名，有著良好初衷卻導(dǎo)致“破壞”后果的行為，如“有害生物”防控實(shí)踐中對(duì)草原生態(tài)的物理和化學(xué)性傷害，“微肥”、“化肥”、“生長(zhǎng)劑”、“圍欄”、“灌溉”等措施的濫用，非本土植物在“補(bǔ)播技術(shù)”中的濫用等等。此類“隱性”問題較為普遍，對(duì)草原的危害不可忽視，且有日趨嚴(yán)重之勢(shì)，在《草原法》修改時(shí)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充對(duì)此類破壞行為的規(guī)制，設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

4.2 提高罰款的數(shù)額

4.2.1 細(xì)化對(duì)罰款數(shù)額的設(shè)定

根據(jù)當(dāng)前各地的具體情況，允許罰款數(shù)額存在合理的區(qū)別，通過(guò)罰款數(shù)額的增加，固然能提高違法成本[22]，但也不能因此一味的追求和增加罰款數(shù)額，還應(yīng)對(duì)違法行為作一定的區(qū)分。地方立法中就有較好的典型，如《陜西省封山禁牧條例》第19條規(guī)定，“違反本條例第12條第(一)項(xiàng)規(guī)定，在封山禁牧區(qū)域內(nèi)放養(yǎng)牛、羊等食草牲畜的，由縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門或者其他有行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，可以按每只(頭) 20元以上50元以下處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重，不聽勸阻，繼續(xù)實(shí)施違法行為或者3次以上違法放牧，屢教不改的，按每只(頭)50元以上200元以下處以罰款?！痹摋l例對(duì)違反禁牧休牧的違法行為作了區(qū)分處罰，對(duì)首次違法行為進(jìn)行了合理的罰款數(shù)額，也考慮到了行為人存在僥幸心理，屢教不改的情形，從而加大了對(duì)不聽勸阻、繼續(xù)實(shí)施違法行為的行為人的罰款數(shù)額。筆者認(rèn)為這樣的區(qū)分很有必要，一是這樣的細(xì)化規(guī)定，本身更有利于對(duì)不同違法情況的具體操作；二是從根上對(duì)主觀惡性較大的違法行為人加大處罰力度，通過(guò)這樣有區(qū)分度的提高違法成本，能更好地從本質(zhì)上去遏制違法行為的高發(fā)態(tài)勢(shì)。

4.2.2 提高無(wú)違所得時(shí)的罰款金額

對(duì)于非法開墾草原的違法行為，在違法者無(wú)違法所得時(shí)，《草原法》規(guī)定處5萬(wàn)元以下的罰款，鑒于我們并不能保證違法者開墾草原的面積為多少，所以這樣的處罰力度顯然不足以懲治，該違法行為的發(fā)案率也不在少數(shù)，對(duì)草原面積的破壞性也較大。因此，對(duì)《草原法》第66條中，對(duì)非法開墾行為沒有違法所得的情況，處罰標(biāo)準(zhǔn)可提升至10萬(wàn)元至20萬(wàn)元的罰款[18]。

4.3 加強(qiáng)省級(jí)草原法規(guī)與草原法的銜接

通過(guò)梳理13個(gè)省級(jí)草原法規(guī)可知，作為上位法的《草原法》與下位法之間存在脫節(jié)之處。當(dāng)然可以理解每個(gè)地方草原狀況不同，導(dǎo)致了具體的違法行為也有所偏重，但這不能是上位法與下位法規(guī)定之間不一致合法化、合理化的理由。誠(chéng)然，地方的實(shí)際狀況需要考慮，不過(guò)只能是在上位法的處罰規(guī)定范圍內(nèi)因地制宜作出相應(yīng)的裁量規(guī)定，而不能隨意突破、抵觸、改變上位法的規(guī)定。

立法的銜接是構(gòu)筑完善立法保障機(jī)制的基礎(chǔ)[23]，作為上位法的《草原法》具有指導(dǎo)、統(tǒng)領(lǐng)和規(guī)范省級(jí)草原法規(guī)的作用，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)一些頻發(fā)和常見的草原違法行為作出規(guī)定，對(duì)于一些少見或潛在的違法行為，可以委托給地方立法機(jī)關(guān)，以此保持草原法律法規(guī)體系的一致性和統(tǒng)一性。省級(jí)草原法規(guī)也是我國(guó)草原資源保護(hù)法律體系的重要組成部分，為《草原法》在不同地區(qū)的有效實(shí)施奠定了良好的法制基礎(chǔ)[24]。因此，省級(jí)草原法規(guī)在作出具體規(guī)定時(shí)，應(yīng)與上位法保持基本一致，以上位法為基本，根據(jù)本省、市、自治區(qū)的實(shí)際狀況作出具有地方特色的規(guī)定，保證細(xì)則規(guī)定在上位法的范圍之內(nèi)。

5 結(jié)論

綜上，如果說(shuō)《草原法》在2003年修訂時(shí)，因初步實(shí)施導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)不足尚可理解，且因符合當(dāng)時(shí)的草原保護(hù)工作，具有一定的合理性?！恫菰ā冯m于2009年、2013年、2021年3次修正，但其只是小修小改。在實(shí)施了近二十年后，各方面都發(fā)生了巨大變化，《草原法》的某些條款和具體規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代草原保護(hù)的實(shí)際需求，有必要對(duì)《草原法》的某些規(guī)定作全面修改。通過(guò)梳理《草原法》與各省草原法規(guī)中草原違法行為類型的法律責(zé)任，對(duì)修訂《草原法》第八章法律責(zé)任的章節(jié)，有一定的參考性。第一，通過(guò)近10年的違法行為的數(shù)量分析，可以對(duì)不同違法行為的處罰作出更具有針對(duì)性的修改。第二，通過(guò)對(duì)法律法規(guī)之間的異同比較，可以進(jìn)一步考慮借鑒更為適宜的處罰。第三，通過(guò)對(duì)《草原法》現(xiàn)有問題的分析，如立法空白、處罰力度偏低、不利于具體操作等，修訂更符合當(dāng)下需求的法律顯得更為必要。因此，應(yīng)做好草原資源的可持續(xù)發(fā)展工作，加強(qiáng)草原行政主管部門的執(zhí)法力量和執(zhí)法力度，引導(dǎo)牧民在合理范圍內(nèi)利用，同時(shí)實(shí)現(xiàn)草原的生態(tài)價(jià)值，貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，使得修改后的《草原法》在操作性、穩(wěn)定性與可預(yù)見性之間求得平衡，在追究違法行為的法律責(zé)任上起到更好的作用。這就要求《草原法》的修改符合中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系要求的草原法體系，使得我國(guó)的草原法和草原地方性法規(guī)做到有序銜接。