減污降碳協(xié)同多元共治體系需求及構(gòu)建探析

王 涵，馬 軍，陳 民，張 真，丁杉杉，王淑蘭，陽平堅(jiān)*

1. 中國環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境管理研究中心，北京 100012

2. 公眾環(huán)境研究中心，北京 100600

3. 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100086

政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)第六次評估報(bào)告第一工作組報(bào)告《氣候變化2021：自然科學(xué)基礎(chǔ)》指出：近50年全球地表溫度的上升速度比過去2 000年中任何50年都要快. 1750年以來，溫室氣體濃度的增加主要是由人類活動(dòng)造成，因此通過控制人類活動(dòng)對減少溫室氣體排放意義重大. 我國正處于工業(yè)化由低端向高端加速發(fā)展階段，盡管工業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展會(huì)帶來碳排放強(qiáng)度的大幅下降，但以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和以公路運(yùn)輸為主的貨運(yùn)交通結(jié)構(gòu)，決定了未來很長一段時(shí)間CO排放總量仍將保持高位. 從全球范圍看，我國CO現(xiàn)狀排放量較高，因此在減少碳排放方面同時(shí)面臨巨大的國內(nèi)挑戰(zhàn)和國際壓力. 2020年9月習(xí)近平在第75屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論會(huì)上正式宣布中國將力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，這標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效的新階段. 在此之前，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，酸雨、細(xì)顆粒物(PM)及臭氧(O)等一系列大氣污染環(huán)境問題也日益凸顯. 近年來，我國針對PM污染開展了一系列科技攻關(guān)項(xiàng)目，在現(xiàn)象機(jī)理、成因來源及控制對策等方面取得積極成效，PM污染顯著改善，但環(huán)境空氣質(zhì)量改善成效仍不穩(wěn)固、區(qū)域間不平衡，全國半數(shù)及以上城市PM年均濃度仍未達(dá)標(biāo)，且仍高于世界衛(wèi)生組織推薦水平和發(fā)達(dá)國家PM年均濃度；同時(shí)O污染問題日益凸顯，實(shí)現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)的“美麗中國”目標(biāo)仍然面臨挑戰(zhàn).

CO和大氣污染物多由化石能源燃燒產(chǎn)生，這種同源性特征決定了二者應(yīng)協(xié)同控制而不是分別對待，因此減污降碳協(xié)同研究是一個(gè)極具理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值的課題. 目前，針對該課題的研究主要集中在協(xié)同減排效益評估及減污降碳協(xié)同治理體系等方面. 國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出了大氣污染防治十方面的具體措施，全面吹響了中國“呼吸保衛(wèi)戰(zhàn)”的號(hào)角；在此指引下，各地政府均加大力度實(shí)施了多項(xiàng)大氣污染治理措施，其中部分措施對污染物和CO減排具有協(xié)同作用. 賈璐宇等梳理《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》政策措施，運(yùn)用排放因子法篩選并評估了11項(xiàng)政策措施在不同部門、不同省份的CO減排效果，得出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局、鍋爐改造治理兩項(xiàng)措施的CO減排效果較為明顯. 也有研究關(guān)注不同污染物對CO協(xié)同減排的影響，如陸振宇選擇《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中對CO排放量存在明顯影響的措施，利用溫室氣體-大氣污染相互作用和協(xié)同模型(GAINS-China)，模擬全國各省級(jí)行政區(qū)2012年與2017年的排放情景，估算各項(xiàng)措施對CO排放量的影響，結(jié)果表明，在主要空氣污染物中PM對CO減排的協(xié)同效應(yīng)最顯著，在主要行業(yè)中工業(yè)對CO顯示出最高的減排協(xié)同效應(yīng). 吳瀟萌對我國機(jī)動(dòng)車排放現(xiàn)狀和歷史趨勢開展定量評估，對未來排放趨勢進(jìn)行多情景預(yù)測和減排效益分析，并對機(jī)動(dòng)車污染物與CO排放協(xié)同減排潛力進(jìn)行最優(yōu)化模擬，在此基礎(chǔ)上提出了適用于我國的機(jī)動(dòng)車污染物與CO協(xié)同控制策略. 工業(yè)生產(chǎn)是大氣污染及溫室氣體排放的重要來源，然而不同地區(qū)工業(yè)發(fā)展水平存在差異. 牛彤比較了各省份之間工業(yè)大氣污染物與CO協(xié)同減排水平的差異，從而有針對性地提出工業(yè)大氣污染物與CO協(xié)同減排的對策.

除了提升大氣污染物及CO協(xié)同減排效益外，立法與制度建設(shè)也是加強(qiáng)協(xié)同治理的重要手段. 姜華等認(rèn)為，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面低碳綠色轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展新階段，頂層設(shè)計(jì)需按照減污降碳協(xié)同增效的總原則制(修)訂相關(guān)法規(guī)政策，完善碳排放與減排相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和指南，將減污降碳納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)考核體系，同時(shí)加強(qiáng)污染物減排與碳減排的監(jiān)管執(zhí)法. 趙洪飛等認(rèn)為，建立優(yōu)化高效的工作體系，是降低政策設(shè)計(jì)成本、提升環(huán)境管理效能、實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效的途徑. 田丹宇等從立法、規(guī)范建設(shè)、制度、體制和機(jī)制等方面分析了大氣污染物與CO協(xié)同減排制度機(jī)制建構(gòu)的關(guān)鍵，為協(xié)同推進(jìn)大氣污染物與碳排放監(jiān)管奠定了基礎(chǔ). 上述研究提供了減污降碳協(xié)同效應(yīng)分析方法，為減污降碳協(xié)同治理體系構(gòu)建提供了思路.

在管理手段方面，過去我國以政府為主導(dǎo)的命令控制型管理手段為主，然而，“十四五”期間我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展新階段，保護(hù)和發(fā)展所觸及的矛盾層次更深、領(lǐng)域更廣、要求更高，在命令控制型管理手段上繼續(xù)加大投入，其產(chǎn)生的邊際效益將越來越低. 因此，亟需充分調(diào)動(dòng)政府之外的企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公眾等責(zé)任主體的積極性，加快數(shù)字化、智能化等先進(jìn)技術(shù)和手段運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)以全社會(huì)多元協(xié)同共治為主要特征的環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和以數(shù)字化高效管理為主要特征的環(huán)境治理能力現(xiàn)代化.此外，隨著社會(huì)的發(fā)展和國內(nèi)外形勢的變化，統(tǒng)籌協(xié)同已經(jīng)成為加快生態(tài)文明體制改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)“美麗中國”的內(nèi)在要求. 鑒于此，深入探討我國CO和大氣污染物多元協(xié)同治理體系構(gòu)建，對于我國生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義.

1 我國大氣污染物及CO2協(xié)同治理現(xiàn)狀

我國從“十一五”時(shí)期開始逐步對能耗強(qiáng)度、非化石能源占比及大氣污染物和溫室氣體排放提出了控制目標(biāo)(見表1)，但空氣質(zhì)量管理仍以控制大氣污染物為主. 對于CO排放控制，主要實(shí)施以碳排放強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的管理方式，支持有條件的地方和重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)率先達(dá)到碳排放峰值. 在部分大氣污染重點(diǎn)防控地區(qū)，以空氣質(zhì)量管理為目標(biāo)的防控措施有較強(qiáng)的減污降碳效應(yīng). 如李慧等研究發(fā)現(xiàn)，對京津冀及周邊“2+26”城市空氣質(zhì)量產(chǎn)生較大影響的因素是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能耗消耗以及減排政策，顯然這些因素也是影響碳排放的主要措施. 在2009年哥本哈根氣候大會(huì)上，我國承諾到2020年單位GDP的CO排放比2005年下降40%～45%.為實(shí)現(xiàn)這一承諾，我國開始采取多樣化的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策促進(jìn)溫室氣體減排，包括推行碳排放權(quán)交易試點(diǎn)、重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能補(bǔ)貼和發(fā)行綠色債券等. 然而，這些政策所帶來的碳減排效應(yīng)均不及以大氣污染治理和化解過剩產(chǎn)能為目標(biāo)而形成的減排量.

近年來，大力推行的能源、產(chǎn)業(yè)、交通、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施，雖然是以控制大氣污染物排放為主要目的，但其實(shí)施對我國碳排放起到了較強(qiáng)的協(xié)同減排作用. 在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，國家發(fā)展和改革委員會(huì)于2018年印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)的意見》等文件，實(shí)現(xiàn)化解鋼鐵過剩產(chǎn)能超過5 500×10t、煤炭過剩產(chǎn)能2.5×10t；2020年，進(jìn)一步出臺(tái)《關(guān)于做好2020年重點(diǎn)領(lǐng)域化解過剩產(chǎn)能工作的通知》等規(guī)定，持續(xù)推動(dòng)系統(tǒng)性去產(chǎn)能、結(jié)構(gòu)性優(yōu)產(chǎn)能，全面提高行業(yè)治理能力. 在行業(yè)層面，緊抓能源消耗大戶，從“十一五”時(shí)期起加強(qiáng)對電力部門能源節(jié)約和污染減排的綜合管控，出臺(tái)了發(fā)展清潔能源、推廣熱電聯(lián)產(chǎn)、鼓勵(lì)加裝能源節(jié)約裝置等措施. 在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、嚴(yán)控煤炭消費(fèi)方面，發(fā)布了《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017-2021年)》等政策，推進(jìn)煤改電、煤改氣和燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保改造等措施；國家能源局發(fā)布的《關(guān)于做好可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃編制工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》中提出，要因地制宜推進(jìn)生物質(zhì)、地?zé)崮?、太陽能等非電利用方式，顯著提升可再生能源在北方地區(qū)清潔取暖中的比重. 盡管上述能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策的主要目的是為了解決大氣污染問題，但同時(shí)也對CO減排工作帶來極大的推動(dòng)力.

表 1 我國“五年規(guī)劃”中對溫室氣體和大氣污染物的控制指標(biāo)Table 1 Control targets for greenhouse gases and air pollutants in the ‘Five-Year Plan’ of China

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015-2020年我國能源消費(fèi)總量和人均能源消費(fèi)量均呈逐年上升趨勢(見圖1)，其中，能源消費(fèi)總量從2015年的43×10t (以標(biāo)準(zhǔn)煤計(jì))增至2020年的49.8×10t (以標(biāo)準(zhǔn)煤計(jì))；但萬元GDP能源消耗、萬元GDP碳排放均呈逐年下降趨勢(見表2)，2019年之前下降尤其明顯，2015-2020年單位GDP能源消耗和單位GDP碳排放年分別下降了4.0%和4.4%. 由圖2可見，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)明顯變化，特別是對碳排放影響最大的煤炭，其消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比例由2015年的64.0%降至2020年的56.8%，降幅達(dá)7.2%，相當(dāng)于減排CO約9×10t.

圖 1 2015—2020年全國能源消費(fèi)情況Fig.1 Energy consumption in China from 2015 to 2020

表 2 2015—2020年萬元GDP能源消耗、萬元GDP碳排放下降率Table 2 Reduction rate of energy consumption and CO2 emissions per 104 RMB of GDP from 2015 to 2020 %

圖 2 2015—2020年全國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)Fig.2 Energy consumption structure in China from 2015 to 2020

2 構(gòu)建減污降碳協(xié)同治理體系必要性及需求

在大氣污染防治的政策倒逼下，全國CO減排情況總體有所好轉(zhuǎn)，然而碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的制定為地方碳排放控制提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn). 減污降碳協(xié)同需要實(shí)現(xiàn)從以大氣污染物控制為主，到大氣污染物與CO減排并重的轉(zhuǎn)變. 有學(xué)者對碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了探索與分析，通過模型預(yù)測等手段分析碳排放的空間集群效應(yīng)，探究產(chǎn)生碳排放區(qū)域差異的影響因素，并指出碳排放交易市場是CO減排的核心工具之一，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)部門和行業(yè)的全過程協(xié)作共同強(qiáng)化CO減排措施. 在當(dāng)前大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高的背景下，強(qiáng)化CO減排目標(biāo)極具挑戰(zhàn). 以主要排放大戶鋼鐵行業(yè)為例，企業(yè)進(jìn)行大氣污染物超低排放改造后噸鋼成本增加百元，要在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)CO減排目標(biāo)，資金投入難以為繼，投入產(chǎn)出效益不佳，不能滿足既減污又降碳的雙重需求. 因此，亟需發(fā)揮社會(huì)各方力量，以數(shù)字化、信息化平臺(tái)為主要工具，識(shí)別提升治理水平的關(guān)鍵舉措，統(tǒng)籌運(yùn)用命令控制型和非命令控制型手段，探索構(gòu)建“政府-科研機(jī)構(gòu)-市場-社會(huì)組織”四方聯(lián)動(dòng)的多元共治的現(xiàn)代化協(xié)同治理體系，實(shí)現(xiàn)治理方式的轉(zhuǎn)變.

2.1 需注重頂層設(shè)計(jì)，形成減污降碳協(xié)同的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

首先，在大氣污染治理的政策制定中需要充分考慮減污降碳協(xié)同的要求；其次，中國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、污染治理水平不平衡，國內(nèi)行業(yè)產(chǎn)業(yè)眾多，各行業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)應(yīng)用、污染物排放情況有所不同. 這對命令控制型聯(lián)防聯(lián)控政策工具的應(yīng)用靈活度提出了更精準(zhǔn)的要求；再次，我國SO、NO及PM排放量呈東高西低，CO排放呈北高南低的態(tài)勢，因此在制定相關(guān)減污降碳頂層策略時(shí)，需要結(jié)合發(fā)達(dá)國家大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)以及國內(nèi)實(shí)際情況，綜合考慮各地的實(shí)際需求，協(xié)調(diào)好大氣污染控制和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo). 此外，在減污減碳協(xié)同治理頂層策略制定過程中，如何提高其在不同地區(qū)的差異化、本地化程度，是策略頂層設(shè)計(jì)的另一重要需求.

2.2 需加強(qiáng)科技協(xié)同創(chuàng)新，形成可落地可反饋的協(xié)同治理科技支撐系統(tǒng)

近年來，國家在大氣污染防治方面投入了大量的科技資金，并取得了相當(dāng)矚目的成效，PM年平均濃度顯著下降，公眾的藍(lán)天幸福感顯著提升. 然而，不管是污染物(如PM和O)之間的協(xié)同防控，還是污染物控制與CO減排的協(xié)同治理，在相關(guān)科學(xué)研究方面均存在不足之處. 一方面，當(dāng)前科技資源配置的協(xié)調(diào)性不足，不同階段、不同科技計(jì)劃、不同研究項(xiàng)目之間溝通交流較少，亟需加強(qiáng)國家科技管理體系的協(xié)同效應(yīng)，在綠色發(fā)展模式、環(huán)境治理理念、環(huán)境科研方法、多技術(shù)融合以及體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)多元?jiǎng)?chuàng)新，打造精準(zhǔn)治污、系統(tǒng)治理的生態(tài)環(huán)境科技2.0時(shí)代，形成資源配置合力；另一方面，減污降碳協(xié)同理論研究支撐不足，對減污降碳協(xié)同控制措施及政策等缺乏規(guī)范科學(xué)的效果評估和費(fèi)用效益分析. 此外，協(xié)同治理模式需重視科研成果落地，構(gòu)建減污降碳協(xié)同治理科研成果應(yīng)用-實(shí)踐-反饋-提升機(jī)制，讓科研成果在實(shí)踐中得到應(yīng)用反饋與提升.

2.3 需深化完善碳排放交易市場機(jī)制，拓寬資源環(huán)境權(quán)益融資覆蓋面

碳排放權(quán)交易是有效的非命令控制型協(xié)同管理機(jī)制. 研究表明，我國碳排放權(quán)交易(ETS)可顯著降低試點(diǎn)地區(qū)的PM濃度，其主要作用渠道源自企業(yè)減排活動(dòng)及城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其當(dāng)CO交易量和交易價(jià)格較高時(shí)，ETS對PM的協(xié)同減排效應(yīng)更大. 為了更好地發(fā)揮碳市場減污降碳協(xié)同效應(yīng)，首先，需加大產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)力度，利用發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)和支持低碳或零碳企業(yè)等政策；其次，需擴(kuò)大市場經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)用范圍，盡快將鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等高耗能行業(yè)納入碳交易市場，形成主要高排放行業(yè)全覆蓋的配額交易體系；再次，加快構(gòu)建自愿減排交易市場，將具有生態(tài)、社會(huì)等多種效益的林業(yè)、可再生能源、甲烷利用等領(lǐng)域溫室氣體自愿減排項(xiàng)目納入全國碳交易市場；此外，還需加快發(fā)展基于排污權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具，建立綠色股票指數(shù)，發(fā)展綠色權(quán)益期貨交易等金融衍生品.

2.4 需加強(qiáng)信息化手段應(yīng)用，發(fā)揮社會(huì)組織紐帶作用

減污降碳協(xié)同治理是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌運(yùn)用自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、人文科學(xué)、工程技術(shù)等專業(yè)知識(shí)構(gòu)筑治理體系，并使政府、科研機(jī)構(gòu)、市場、社會(huì)組織等主體多元參與并發(fā)揮各自作用. 信息流動(dòng)是“政府-科研機(jī)構(gòu)-市場-社會(huì)組織”這一共治體系良好運(yùn)作的基礎(chǔ). 當(dāng)前我國的社會(huì)組織和政府之間聯(lián)動(dòng)較少，政府管理政策和措施向公眾解讀不足，社會(huì)治理工作的公眾參與度不足，導(dǎo)致整體社會(huì)服務(wù)效能較低，專業(yè)互補(bǔ)性差. 企業(yè)在落實(shí)減污降碳要求中承擔(dān)主體責(zé)任，但由于缺乏必要的大氣污染物及碳排放信息，上游企業(yè)無法通過綠色供應(yīng)鏈倒逼下游供應(yīng)商積極減排. 科研機(jī)構(gòu)在開展減污降碳相關(guān)研究時(shí)亦缺少有效數(shù)據(jù)支撐，研究產(chǎn)出和市場實(shí)際需求的匹配度不高. 解決上述問題的關(guān)鍵在于加強(qiáng)信息流動(dòng)，有效發(fā)揮社會(huì)組織作用. 社會(huì)組織形式多樣、機(jī)制靈活，能夠從社會(huì)各層面充分把握減污降碳的實(shí)踐特征，充當(dāng)共治體系中信息的搜集者、加工者與傳播者，通過信息發(fā)布、專業(yè)支撐、反饋交流等方式，加強(qiáng)政府、企業(yè)、科研和公眾各方合作聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮好橋梁紐帶作用.

3 減污降碳多元共治體系框架構(gòu)建探索

目前，我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍然以化石能源為主，在此背景下2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和為我國空氣質(zhì)量管理提出新的挑戰(zhàn). 中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》對我國空氣質(zhì)量管理提出了更高的要求，管理模式需以減污降碳協(xié)同為導(dǎo)向，從單一的命令控制型向“政府-科研機(jī)構(gòu)-市場-社會(huì)組織”多方聯(lián)動(dòng)模式轉(zhuǎn)變(見圖3).

圖 3 多方聯(lián)動(dòng)的減污降碳協(xié)同治理體系Fig.3 Multiple co-governance system of air pollution and carbon dioxide collaborative reduction

3.1 制定差異化的減污減碳協(xié)同頂層策略

由于各地區(qū)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和空氣污染程度不同，應(yīng)充分考慮各區(qū)域不同城市、不同行業(yè)的差異化，因地制宜地制定空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)路線及碳達(dá)峰、碳中和路徑. 首先，依據(jù)地區(qū)發(fā)展水平和相互傳輸影響，優(yōu)化聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域劃分，構(gòu)建差異化聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理思路，將能源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)考慮到聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域劃分中，形成區(qū)域能源和產(chǎn)業(yè)置換優(yōu)化，形成“一區(qū)一策”的差異化聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理方案；其次，完善協(xié)同治理相關(guān)執(zhí)行政策，確認(rèn)相關(guān)法律法規(guī)的可執(zhí)行度，盡量明晰每項(xiàng)政策主體及其權(quán)責(zé)，以免出現(xiàn)相關(guān)部門重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)不明等情況；再次，構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與減碳責(zé)任考核制度，包括完善應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核目標(biāo)責(zé)任制，探索建立能源消耗和碳排放“雙控”目標(biāo)責(zé)任考核，完善項(xiàng)目庫資金考核機(jī)制等；此外，發(fā)揮政策工具的多樣性與協(xié)同性，強(qiáng)化大氣污染與碳排放監(jiān)管與激勵(lì)政策，推進(jìn)排污許可證與碳排放管控協(xié)同；最后，需注重市場經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)手段的協(xié)調(diào)作用，引入社會(huì)組織和公眾參與治理，發(fā)揮其聯(lián)結(jié)多元主體的紐帶優(yōu)勢，提升治理效率和公平.

3.2 強(qiáng)化減污降碳協(xié)同治理的科技支撐

強(qiáng)化減污降碳協(xié)同治理的科技支撐是貫徹落實(shí)好科學(xué)治污的基礎(chǔ). 首先，開展學(xué)科融合、部門協(xié)作的減污降碳協(xié)同治理科技研究，解決減污降碳協(xié)同增效措施評估、科技數(shù)據(jù)及資源共享、研究成果順利落地等問題；其次，強(qiáng)化減污降碳協(xié)同相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型研究，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)最小的能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方式，對現(xiàn)有管控策略下CO及大氣污染物的減排潛力與減排成本效益進(jìn)行分析，制定協(xié)同減排目標(biāo)，規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路線圖與時(shí)間表；再次，構(gòu)建減污降碳協(xié)同的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，制定數(shù)據(jù)采樣、實(shí)驗(yàn)室分析等技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化全流程數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，統(tǒng)一數(shù)據(jù)提供與獲取責(zé)權(quán)，打破數(shù)據(jù)孤島與壁壘，整合環(huán)境、氣象、工業(yè)、衛(wèi)生等多方數(shù)據(jù)資源，建立環(huán)境科研大數(shù)據(jù)共享和管理平臺(tái)，避免重復(fù)研究和觀測造成的浪費(fèi)，全面提升財(cái)政資金使用效益；最后，著力解決科研工作與實(shí)際脫節(jié)的問題，實(shí)現(xiàn)科學(xué)研究與服務(wù)地方深度融合，全面提升地方精細(xì)化管控能力，為地方政府排憂解難.

3.3 擴(kuò)充碳排放交易市場，強(qiáng)化市場手段減污降碳協(xié)同效應(yīng)

得益于2011年以來北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省以及廣東省深圳市持續(xù)多年的碳交易試點(diǎn)，我國在碳排放核算、配額分配、核查、履約清繳等方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為全國碳市場的啟動(dòng)奠定了較好的基礎(chǔ). 目前，我國已經(jīng)建成全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場. 碳交易利用市場的手段對能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行靈活調(diào)整，從而產(chǎn)生減污降碳協(xié)同作用，可在火電行業(yè)碳市場運(yùn)行良好的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大碳市場的覆蓋范圍，納入更多的高排放行業(yè)，逐步豐富交易品種、交易方式和交易主體，提升市場的活躍度. 完善構(gòu)建碳排放交易的減污降碳協(xié)同體系理論構(gòu)建，研究將污染物排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、綠色電力交易等納入統(tǒng)一的交易體系，使資源環(huán)境權(quán)益交易市場成為減污降碳協(xié)同的另一有效手段.

3.4 支持社會(huì)組織開發(fā)減污降碳協(xié)同信息化平臺(tái)，構(gòu)建第三方環(huán)境信用體系

廣泛和深入的社會(huì)參與，需要建立在數(shù)據(jù)公開的基礎(chǔ)上. 社會(huì)組織能發(fā)揮紐帶作用，利用數(shù)字化信息系統(tǒng)，將官方發(fā)布的大量分散的環(huán)境信息聚合到環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)，及時(shí)協(xié)助企業(yè)獲取所需的環(huán)境信息，并與政府、金融機(jī)構(gòu)、采購方、公眾等關(guān)鍵的利益方形成有效溝通和良性互動(dòng). 公眾環(huán)境研究中心(IPE)依托全國重點(diǎn)污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)和企業(yè)自行填報(bào)的碳排放數(shù)據(jù)，開發(fā)了基于移動(dòng)終端的“蔚藍(lán)地圖”APP，匯總了包括主要大氣污染物和CO排放在內(nèi)的220多億條數(shù)據(jù)信息，方便公眾對環(huán)境的監(jiān)督. 涉及供應(yīng)鏈管理的生產(chǎn)企業(yè)可通過社會(huì)組織信息化平臺(tái)第一時(shí)間獲取環(huán)境和碳排放風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示. 對于環(huán)境信用受損的企業(yè)，只要其愿意主動(dòng)整改并及時(shí)動(dòng)態(tài)公開整改情況，社會(huì)組織可協(xié)助企業(yè)對其環(huán)境信用進(jìn)行相應(yīng)修復(fù). 通過信息互補(bǔ)與科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，企業(yè)還可設(shè)定企業(yè)減排目標(biāo)、識(shí)別減排路徑，乃至政策和管理建設(shè)機(jī)制，極大地提升了政府監(jiān)管效率，降低了企業(yè)環(huán)境守法成本.

4 結(jié)論

a)大氣污染物和CO排放同根同源，治理過程具有很強(qiáng)的協(xié)同效應(yīng). 面對經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、空氣質(zhì)量改善與碳達(dá)峰、碳中和的多目標(biāo)需求，僅依靠實(shí)施以大氣污染物控制為主的措施將不足以滿足實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同目標(biāo). 在我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、減污降碳協(xié)同增效的新階段，以數(shù)字化、信息化平臺(tái)為手段，識(shí)別提升治理水平的關(guān)鍵舉措，綜合運(yùn)用命令控制型和非命令控制型手段，探索構(gòu)建多元共治的現(xiàn)代化協(xié)同治理方案，實(shí)現(xiàn)治理方式的轉(zhuǎn)型，對大氣污染物與CO協(xié)同減排具有重要意義.

b)通過已有的大氣污染控制政策措施，我國減污降碳協(xié)同治理取得初步成效，然而還存以下幾個(gè)方面的需求：①需注重頂層設(shè)計(jì)，形成減污降碳協(xié)同的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；②需加強(qiáng)科技協(xié)同創(chuàng)新，形成可落地、可反饋的協(xié)同治理科技支撐系統(tǒng)；③需深化完善碳排放交易市場機(jī)制，拓寬資源環(huán)境權(quán)益交易市場覆蓋面；④需加強(qiáng)信息化手段應(yīng)用，發(fā)揮社會(huì)組織紐帶作用.

c)為了充分調(diào)動(dòng)各界力量，發(fā)揮各方所長，治理思路需從以政府為主的單一命令控制型向“政府-科研機(jī)構(gòu)-市場-社會(huì)組織”多方聯(lián)動(dòng)模式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建減污降碳協(xié)同增效的多元共治體系，主要包括如下幾個(gè)方面：①在頂層設(shè)計(jì)中實(shí)現(xiàn)因地制宜地制定不同地域不同行業(yè)的減污降碳政策；②在科學(xué)研究中解決減污降碳治理過程中的目標(biāo)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享、成果落地等難題；③在碳排放交易市場上完善機(jī)制，將排污權(quán)、用能權(quán)等交易項(xiàng)目納入統(tǒng)一體系，更好發(fā)揮環(huán)境權(quán)益交易市場的減污降碳協(xié)同作用；④強(qiáng)化社會(huì)組織的信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)作用，利用數(shù)字化信息系統(tǒng)構(gòu)建第三方環(huán)境信用體系，促進(jìn)政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和公眾等關(guān)鍵利益方有效溝通和良性互動(dòng).