建立“一條龍”的畜禽產品安全產業(yè)鏈

陳之秀

今年“兩會”期間，全國政協(xié)委員、北京食品科學研究院副院長、總工程師喬曉玲提出了《關于盡快解決畜禽屠宰與肉類加工質量安全監(jiān)管分離問題》《關于盡快解決進口肉類再加工產品流通堵點問題》《進一步加強畜禽產品質量安全追溯體系建設提高肉類食品安全水平》《關于加強病死畜禽無害化處理，促進畜牧業(yè)高質量發(fā)展》等提案，其核心主要是圍繞建立“一條龍”的畜禽產品安全產業(yè)鏈出謀劃策。為此，本刊記者對她進行了專訪，請她談了有關提案的具體內容，以及我們應該采取的具體對策。

解決畜禽屠宰與肉類加工質量安全監(jiān)管分離問題

“按照國務院的部門職責分工，自2013年年起，畜禽屠宰監(jiān)督管理職能劃歸農業(yè)農村部;肉類制品及副產品加工業(yè)由工業(yè)和信息化部負責，食品安全由市場監(jiān)管總局負責，這種分段管理的體制，使畜禽屠宰和肉類加工之間出現(xiàn)了一個監(jiān)管真空地帶?！眴虝粤嵴f，為減少活豬長距離調運帶來的疫情傳播風險，國務院決定實施“運豬”變“運肉”。越來越多的企業(yè)在產區(qū)宰殺生豬后，將白條豬肉或粗分割豬肉運至銷區(qū)，由銷區(qū)工廠進行精細分割加工，以小包裝冷鮮肉形式上市銷售。依照相關法律，產地農業(yè)農村管理部門可以對本地生豬屠宰企業(yè)出具動物檢疫合格證，但是不能跨區(qū)對肉類分割配送企業(yè)的小包裝產品出證;而銷區(qū)農業(yè)農村管理部門也不能對肉類分割配送企業(yè)出具動物檢疫合格證，因為肉類分割配送企業(yè)不屬于農業(yè)農村部門監(jiān)管職責范圍，這使得企業(yè)產品難以入市銷售，影響了企業(yè)經營和市場供應，各地反映相當強烈。

為此，喬曉玲分析了畜禽屠宰與肉類加工監(jiān)管分離的弊端。她表示，按照國民經濟行業(yè)分類國家標準的定義，屠宰及肉類加工業(yè)（中類）屬于制造業(yè)門類中的農副食品加工業(yè)（大類），可以由農業(yè)農村部統(tǒng)一管理。但是，目前我國畜禽屠宰業(yè)與肉類加工業(yè)是由農業(yè)農村部、工業(yè)和信息化部兩大部門分段管理的;從肉類食品安全看，是由農業(yè)農村部、市場監(jiān)管總局分段監(jiān)管的。這種分段監(jiān)管體制在實踐中表現(xiàn)出諸多弊端：

1.不利于保障肉類食品安全和順暢流通。由于農業(yè)農村部門只管屠宰，不能給肉類分割配送企業(yè)出具動物疫病檢疫合格證明，直接影響企業(yè)經營和市場供應，這既是肉類食品國內經濟循環(huán)的一個堵點，也不利于居民健康消費。

2.不利于提高監(jiān)管效率和企業(yè)經濟效益。在許多肉類聯(lián)合加工企業(yè)，畜禽屠宰和肉類分割加工都在同一廠區(qū)，只是分為不同的生產車間。由兩個以上不同的行政主管部門進行行業(yè)監(jiān)管，不符合統(tǒng)一、精簡、效能的原則，難免出現(xiàn)政出多門、缺位錯位、相互矛盾的現(xiàn)象，影響企業(yè)有序運營并增加企業(yè)負擔。

3.不利于制定有效的產業(yè)政策，影響現(xiàn)代化建設進程。由于肉類加工業(yè)被納入制造業(yè)范疇，而制造業(yè)的產業(yè)支持政策很難涉及肉類加工;肉類加工在農業(yè)農村部門屬于支柱性產業(yè)，其現(xiàn)代化建設關系鄉(xiāng)村振興、品牌建設和一二三產業(yè)融合，意義極為重大——但因被納入制造業(yè)范疇，不屬于農業(yè)農村部門的職責范圍，所以多年來沒有任何實質性的產業(yè)支持引導政策，造成這一領域社會資本的無序競爭和低水平重復建設。

為此，喬曉玲建議，盡快解決畜禽屠宰與肉類加工質量安全監(jiān)管分離問題。由農業(yè)農村部對畜禽養(yǎng)殖、畜禽屠宰、肉類加工、肉類流通實行“產加銷”一體化管理。她表示，我國自2013年將生豬屠宰管理職能由商務部移交到農業(yè)部以來，已經按照這個方向推進了近10年時間，現(xiàn)在有條件進一步深化改革，實行全產業(yè)鏈的“產加銷”一體化管理。這一改革，將有利于推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興和農業(yè)現(xiàn)代化;有利于加快培育有競爭力的高質量市場經營主體和肉類品牌，保證肉類食品質量安全和居民健康消費;也有利于行業(yè)治理現(xiàn)代化，提高行政效能，降低監(jiān)管成本。

解決進口肉類再加工產品流通堵點問題

喬曉玲介紹，近10年來，我國肉類進口不斷增加。特別是2020年和2021年，全國肉類進口均超過900萬噸。隨著肉類進口量的增加，在檢疫檢驗和食品安全監(jiān)管方面的問題日益突出起來。有一企業(yè)反映，僅2021年上半年就有18個?。ㄖ陛犑校?2個地市的市場監(jiān)管部門要求提供《動物檢疫合格證明》的要求高達103次，需要耗費大量精力去溝通、協(xié)調，給企業(yè)造成很大的麻煩和困擾。因此，當前，我國企業(yè)在進口肉類產品分割加工后的流通過程中出現(xiàn)上述流通堵點問題，主要是以下三方面原因：

1.執(zhí)法依據不清。《中華人民共和國動物防疫法》第二條明確規(guī)定：“本法適用于在中華人民共和國領域內的動物防疫及其監(jiān)督管理活動。進出境動物、動物產品的檢疫，適用《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》”。第四十八條規(guī)定：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構依照本法和國務院農業(yè)農村主管部門的規(guī)定對動物、動物產品實施檢疫”——動物衛(wèi)生監(jiān)督機構只對國內的動物、動物產品實施檢疫，對進口肉類不實施檢疫，不向企業(yè)提供《動物檢疫合格證明》。因此，一些地方市場監(jiān)管部門的執(zhí)法人員要求企業(yè)對進口肉類產品提供國內《動物檢疫合格證明》，是沒有搞清楚相關的執(zhí)法依據。

2.法律規(guī)定不明。在2022年1月1日前，進口肉類產品是根據《進出口肉類產品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》（海關總署2018年11月修訂版）第二十一條第（一）款“經檢驗檢疫合格的，簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》，準予生產、加工、銷售、使用”的規(guī)定來經營的。進口商憑海關簽發(fā)的《入境貨物檢驗檢疫證明》即可在國內進行產品生產、加工、銷售和使用。但是，在生產經營實踐中，企業(yè)對進口肉類分割加工后，產品形態(tài)、產品名稱等都發(fā)生了很大變化，與《入境貨物檢驗檢疫證明》中注明的信息無對應關系，市場監(jiān)管部門在監(jiān)管過程中無法一一對應和判定。在2022年1月1日之后，我國開始實行《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》（注：該《管理辦法》于2021年4月以海關總署249號令頒布），2021年實施的《進出口肉類產品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》已被廢止，海關不再簽發(fā)《入境貨物檢驗檢疫證明》，而是改為對進口肉類產品實施合格評定（第十條）;規(guī)定進口肉類的包裝和標簽、標識應當符合中國法律法規(guī)和食品安全國家標準;依法應當有說明書的，還應當有中文說明書（第三十條）。在執(zhí)法實際操作中，沒有明確規(guī)定應按中國法律要求企業(yè)出具國內的《動物檢疫合格證明》。

3.部門職責分工過多。目前，我國在對企業(yè)進口肉類產品分割加工后流通的監(jiān)管涉及三個職能部門：海關總署負責對進口肉類產品實施合格評定;農業(yè)農村部負責對國內肉類產品出具《動物檢疫合格證明》;市場監(jiān)管總局負責對在國內市場上流通的國產和進口肉類食品安全進行監(jiān)督管理。這種部門職責分工的設置，是造成肉品市場流通發(fā)生監(jiān)管堵點的重要原因之一。

喬曉玲說：“按照‘十四五規(guī)劃的要求，肉類進口要控制在10%以內。如何建立肉類產業(yè)以國內大循環(huán)為主導、國際國內雙循環(huán)相互促進的新格局，對于我國農業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、保障和改善民生具有重要意義。按照加快推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化、深化改革、實行高水平對外開放的要求，應采取有效措施，盡快消除進口肉類分割加工后的流通堵點?！?/p>

為此，她提出三方面建議：一是要加強對市場監(jiān)管部門執(zhí)法人員的培訓，對于國家相關法律法規(guī)的最新修訂、解釋和應用予以指導，避免不適當執(zhí)法對企業(yè)依法經營和市場正常供應的影響和干擾。二是根據我國肉類產業(yè)現(xiàn)代化建設的發(fā)展要求，對現(xiàn)行法律法規(guī)和管理辦法進行認真的進一步的梳理和修訂，分析在產業(yè)運行循環(huán)的實際運行中產生堵點的原因，為企業(yè)合規(guī)經營、市場穩(wěn)定供應創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。三是按照“統(tǒng)一、精簡、效能”的原則，在頂層設計中確立農業(yè)農村部統(tǒng)籌國內外肉類產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市場布局的地位，從增強我國肉類產業(yè)國際市場競爭力的戰(zhàn)略高度出發(fā)，對肉類產業(yè)鏈供應鏈基礎再造做出具體安排部署，由農業(yè)農村部一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管。

加強畜禽產品質量安全追溯體系建設

“食品安全追溯體系建設是一個系統(tǒng)工程，需要政府監(jiān)管、企業(yè)誠信、消費者認可三方共同推進。隨著農產品生產的規(guī)模化和集約化速度加快，以及物聯(lián)網、信息技術的快速發(fā)展，要求中國的食品追溯體系建設走上一個新的臺階?！眴虝粤岜硎荆笄莓a品的質量安全不僅關系到公眾的身體健康和生命安全，更關系到國家經濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

自2004年以來，在國家食藥局、商務部、財政部和工信部等部門組織了多次試點，進行過不同形式的探索，使我國追溯體系建設方面取得了一定的成果。但從現(xiàn)階段的情況看，還有一些尚待改進和完善的工作，主要存在以下問題：一是我國有關法律法規(guī)、技術規(guī)范等有待完善，系統(tǒng)性與規(guī)范性亟需加強。從肉類產業(yè)的特點看，其追溯從農業(yè)生產資料開始，到食用農產品，再到食品，涉及七類中的三類，產業(yè)鏈比較長，是一項涉及多個環(huán)節(jié)和多個參與方的系統(tǒng)工程，在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)由于小型養(yǎng)殖場，小農戶較多，實現(xiàn)全面追溯困難較大。二是政府各部門間的相互協(xié)同，互聯(lián)互通有待進一步加強。由于分段、分環(huán)節(jié)管理制度，各部門各自進行數(shù)據庫建設和應用系統(tǒng)開發(fā)，造成重復建設和資金的浪費，出現(xiàn)“信息孤島”和技術標準兼容性差等問題，難以實現(xiàn)全程的信息跟蹤與追溯。三是企業(yè)的參與度低。對追溯實施主體缺乏有效控制。追溯實施主體主要依托地方政府和少數(shù)重點龍頭企業(yè)，大多數(shù)肉類生產經營主體并未參與追溯體系建設。加上追溯管理部門多次變換，無法對相關主體進行有效控制。另外，信息安全與防偽問題，也存在商業(yè)機密信息泄露隱患。四是對肉類食品包裝缺乏必要規(guī)范。肉類食品包裝是實施追溯的必要條件，但是，我國目前大部分肉類食品是“裸妝”上市。據統(tǒng)計，有包裝的肉類食品約占肉類供應總量的45%，消費者難以從未包裝的商品上獲取相關的追溯信息。

為此，喬曉玲建議，進一步加強畜禽產品質量安全追溯體系建設，提高肉類食品安全水平。

1.開展畜禽產品追溯的立法建設。從國家戰(zhàn)略的高度出發(fā)，圍繞畜禽產品的質量安全追溯控制，不斷完善各類相關的法律、法規(guī)和規(guī)章制度。制訂畜禽產品質量安全追溯管理辦法，細化畜禽產品追溯管理、建設和市場準入機制;依據《食品安全法》的有關規(guī)定，制定肉類追溯的國家強制性標準，要求肉類食品包裝上市，確保全程追溯有效和肉類食品安全。

2.加強頂層設計，從國家層面統(tǒng)一規(guī)劃和設計，搭建統(tǒng)一信息平臺，完善追溯技術的支撐標準體系。根據追溯體系建設的技術和管理要求，建立國家、行業(yè)、地方和企業(yè)標準相互銜接與補充的畜禽產品追溯標準體系，制定和實施共性關鍵技術標準，實現(xiàn)產品追溯的互聯(lián)互通。針對畜禽產品和影響質量安全的主要環(huán)節(jié)，設計簡便適用、易于操作的追溯規(guī)程和方法。

3.強化監(jiān)督管理，落實企業(yè)食品安全追溯主體責任。建立生產經營主體管理制度，以責任主體和產品流向管理為核心，推動上下游企業(yè)掃碼交易，健全追溯管理獎懲機制。

4.建立科學的監(jiān)督管理手段，促進企業(yè)誠信體系建設，保障追溯信息的真實性。追溯體系建設的關鍵是保障追溯鏈的連續(xù)性和追溯信息的真實性，需要不斷研發(fā)對關鍵溯源指標信息如原產地、品種、種類等鑒別與確證技術，加強對溯源信息的監(jiān)督與管理，并不斷改進和完善食品企業(yè)的誠信制度建設，防止追溯信息虛假和篡改現(xiàn)象，提高追溯信息的可信度。

5.社會共治，促進肉類追溯信息“互聯(lián)互通，共建共享”。針對肉類產業(yè)鏈長的特點，其追溯應從農業(yè)生產資料（飼料、獸藥等）開始，到食用農產品（活畜、活禽），再到食品（生鮮肉、肉制品），覆蓋生產供應的全過程。各相關政府部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)組織應按照《食品安全法》有關社會共治的規(guī)定，遵循協(xié)調、開放、共享的原則，建立“互聯(lián)互通，共建共享”的追溯信息管理服務平臺和工作機制，保障肉類食品追溯體系的有效運行。

6.加大宣傳力度，提高消費者的認知度。政府應該通過媒體發(fā)布客觀的信息，以加強對消費者關注的食品安全信息的發(fā)布，及時通報和宣傳食品追溯體系建設及應用現(xiàn)狀，提高消費者對可追溯食品的認知水平和關注程度。

加強病死畜禽無害化處理

病死畜禽無害化處理關系到畜牧業(yè)高質量發(fā)展，關系到公共環(huán)境衛(wèi)生安全、食品安全、環(huán)境保護及人民的身體健康。病死畜禽尸體不僅危害環(huán)境安全、傳播疾病、危害人類及動物的健康，而且給養(yǎng)殖業(yè)造成嚴重的經濟損失。據資料顯示，我國畜禽傳染病約有 200 多種，每年因各類疾病引起的豬的死亡率為 8%-12%，家禽的死亡率約為 12%-20%，牛的死亡率約為 2%-5%，羊的死亡率為 7%-9%，其他家畜的死亡率 2%以上，其中因傳染病和寄生蟲病死亡的占一半以上。

“我國在對病死畜禽進行處理時，依舊存在著補償機制不足、無害化處理場所不足、技術落后以及二次污染嚴重等各個方面的問題?！眴虝粤嵴f，具體在于相關政策有待完善。病死畜禽無害化處理補貼只是針對規(guī)模以上生豬養(yǎng)殖場，而沒有補貼政策的小型養(yǎng)殖場反而是治理的重點和難點;無害化處理補貼政策沒有全面覆蓋畜禽種類，存在補貼標準偏低和補貼資金到位滯后現(xiàn)象;無害化處理技術和處理體系有待進一步完善，部分地區(qū)畜禽無害化處理設施落后，深埋法、化制池等處理模式存在處理不徹底、安全隱患多等問題，給生態(tài)環(huán)境造成較大影響。

為此，喬曉玲提議，加強病死畜禽無害化處理，促進畜牧業(yè)高質量發(fā)展。具體對策如下：

1.進一步完善病死畜禽無害化處理補貼政策，加大對無害化處理工作的經費投入，要將病死畜禽無害化處理的補償費用納入當?shù)刎斦A算，?？顚Ｓ?提高補助標準、擴大補助范圍，將散養(yǎng)戶統(tǒng)籌納入補償?shù)姆秶鷥龋瑪U大無害化處理畜禽種類的補貼政策;與病死畜禽無害化處理的成本相結合，完善和補充現(xiàn)有的補助標準;從中央層面制定統(tǒng)一的無害化處理補貼標準、補貼時間，便于全國各地無害化處理考核部門監(jiān)督財政部門執(zhí)行。

2.進一步完善無害化處理基礎設施和處理體系建設。根據當?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展的實際現(xiàn)狀，畜禽養(yǎng)殖數(shù)量和分布，設置分布合理、建造科學和方便儲存消毒的區(qū)域性病死畜禽收儲點;建立區(qū)域性大型病死畜禽無害化處理中心，規(guī)劃修建適當規(guī)模的病死畜禽無害化處理場所，支持利用社會力量投資建設無害化處理設施;加大研發(fā)投入，從綠色、生態(tài)、環(huán)保和可持續(xù)科學發(fā)展出發(fā)，開發(fā)新型生物技術與機械融合的處理設備，實現(xiàn)就地處理、肥料還田的增效、減排的良性循環(huán)。

3.健全責任制和責任追究制，進一步落實地方政府、有關部門的責任，強化生產經營者主體責任，健全監(jiān)管監(jiān)督機制。加強基層動物衛(wèi)生隊伍建設，加大對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作經費投入，確保配備有足夠監(jiān)督執(zhí)法人員和必要的工作設備，加強動物防疫執(zhí)法監(jiān)督，從源頭上遏制病死畜禽流入市場。

4.制定相應配套的法規(guī)。依據《動物防疫法》，制定具有可操作性的病死畜禽無害化處理配套法規(guī)，明確不按照法律法規(guī)處理病死畜禽的處罰條款;加大執(zhí)法和處罰力度，嚴厲查處收購和販賣病死畜禽的違法行為;設立公布執(zhí)法監(jiān)督電話，設立適當?shù)呐e報獎勵措施，形成守法執(zhí)法互動，充分發(fā)揮法規(guī)的效力。

5.加強宣傳教育工作。通過各類媒體大力宣傳《動物防疫法》《病害肉尸及其產品無害化處理規(guī)程》等法律法規(guī)的宣傳;加強對相關人員病死畜禽無害化處理技術培訓，提高法律意識，能夠正確、規(guī)范地處理病死畜禽尸體，防止動物疫情擴散、危害人畜健康。

本期人物：

喬曉玲，全國政協(xié)委員，教授級高工，現(xiàn)任北京食品科學研究院副院長，農業(yè)部農產品加工標準化技術委員會委員。受聘為科技部農村領域項目評審專家、農業(yè)部技術成果推廣專家、農業(yè)部加工預警平臺專家、國家自然基金項目評審專家、中國博士后科學基金評審專家。長期從事肉品基礎科學、肉類加工與質量控制領域的科學研究和管理工作，作為主持人或技術負責人完成了“九五”至“十三五”國家及省部級以上科研項目近30項。近年來，榮獲國家科學技術進步獎1項，省部級、行業(yè)科學技術獎19項，獲得授權發(fā)明專利30項，發(fā)表科技論文100余篇，主編或參加出版專業(yè)書籍6冊。