淺談高速公路運營管理安全標準化建設

葉芳勤 盛 沖

(福建省高速公路集團有限公司寧德管理分公司，福建 寧德 352100)

1 概述

2011年5月6日，國務院安委會下發(fā)了《國務院安委會關于深入開展企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設的指導意見》(安委〔2011〕4號)正式提出安全生產(chǎn)標準化，要求全面推進企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設，進一步規(guī)范企業(yè)安全生產(chǎn)行為，改善安全生產(chǎn)條件，強化安全基礎管理，有效防范和堅決遏制重特大事故發(fā)生。也就是說，安全生產(chǎn)管理工作中的各生產(chǎn)崗位、生產(chǎn)環(huán)節(jié)必須要符合國家相關的法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)范、標準規(guī)程，達到和保持一定的標準，通過務實、系統(tǒng)、規(guī)范的指導督促生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)的方法和措施。

2 高速公路運營管理安全生產(chǎn)標準化的特征

自1997年12月15日“八閩第一路”泉廈高速公路通車至今，福建高速已有24年運營管理經(jīng)驗，無論是安全生產(chǎn)，還是文明服務、養(yǎng)護生產(chǎn)等工作都已經(jīng)總結形成了一套符合自身發(fā)展實際的規(guī)范化、標準化流程。結合實際管理，主要有以下特點：

2.1 科學性

福建高速運營管理安全生產(chǎn)標準化是每一位福建高速人在長期理論探索、科學實踐、生產(chǎn)實踐和研究中總結歸納出來的，這其中融合了高速公路運營管理的優(yōu)秀經(jīng)驗、負面教訓和深入思考，為開展安全生產(chǎn)標準化建設提供了科學依據(jù)和理論支撐。

2.2 系統(tǒng)性

福建高速目前有11個運營路段管理公司，在相互抽查檢查、工作交流過程中，對標準化建設內(nèi)容(包括安全生產(chǎn)責任制建設、風險隱患排查治理、安全宣傳培訓、安全檔案管理以及應急處置等)互通有無、相互借鑒，使得高速公路安全標準化建設基礎更加牢固，內(nèi)容更加全面，安全管理更加系統(tǒng)。

2.3 可操作性

經(jīng)過總結提煉，當前福建省高速公路系統(tǒng)實施的運營安全生產(chǎn)管理規(guī)定無論是應急突發(fā)事件處置、防抗惡劣天氣預案，還是收費所防盜搶預案，都能夠貼近工作實際，方便從業(yè)人員操作。

2.4 強制性

高速公路行業(yè)運營管理比較特殊，既要兼顧自身安全生產(chǎn)行為合法合規(guī)，也要保證人民群眾出行過程安心舒適，這其中既涉及對《道路交通安全法》《安全生產(chǎn)法》等法律規(guī)范的執(zhí)行，也涉及高速公路安全生產(chǎn)行業(yè)標準和責任劃分。因此無論是立足于滿足人民群眾美好出行需要，或立足于行業(yè)自律角度還是企業(yè)安全發(fā)展角度，都要求安全生產(chǎn)標準化建設必須具有強制性。

3 高速公路運營管理安全生產(chǎn)標準化過程中面臨的困境

3.1 高速公路運營管理安全生產(chǎn)標準沒有系統(tǒng)的法律規(guī)范支撐

目前，在國家出臺的一系列法律法規(guī)(包括《安全生產(chǎn)法》)中，涉及建設工程、煤礦、煙花爆竹及?；钒踩a(chǎn)管理的法律法規(guī)已經(jīng)較為完善，但是，適合高速公路安全管理規(guī)范細則和標準尚未建立和明確，相關約束機制還不健全，高速公路內(nèi)部行業(yè)標準難以對抗外部行為人，導致部分安全事故責任難以區(qū)分、相關銜接機制沒有理順。例如，行人、摩托車上高速的問題，福建省高級人民法院(2021)閩民再287號民事判決書對該類事件以及對“高速公路屬危險區(qū)域”的定性，對于此類安全生產(chǎn)管理問題和行為發(fā)生起到了很好的約束效果。

3.2 高速公路安全生產(chǎn)工作目前承擔著企業(yè)和行業(yè)雙重標準

新修訂的《安全生產(chǎn)法》調(diào)整的主體是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位，這是對高速公路作為一家企業(yè)，建設、運營等所有安全生產(chǎn)行為的強制性規(guī)范，就《安全生產(chǎn)法》而言，高速公路公司跟其他的生產(chǎn)經(jīng)營單位沒有本質區(qū)別，《安全生產(chǎn)法》第十條規(guī)定：國務院交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設、水利、民航等有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)對有關行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理。因此，高速公路的安全生產(chǎn)管理工作可以理解為：站在生產(chǎn)經(jīng)營單位的角度，受安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門(應急管理局)的監(jiān)管；站在交通運輸行業(yè)的角度，受安全生產(chǎn)專項監(jiān)督管理部門(交通主管部門)的監(jiān)管。

3.3 高速公路運營管理安全生產(chǎn)工作面臨巨大的社會壓力

社會經(jīng)濟的高質量發(fā)展必然對高速公路保障類基礎配套設施運轉提出高標準、高要求。習近平總書記指出，人命關天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價，這必須作為一條不可逾越的紅線；各級黨委和政府要牢固樹立安全發(fā)展理念，堅持人民利益至上，始終把安全生產(chǎn)放在首要位置，切實維護人民群眾生命財產(chǎn)安全。當前，我國高速公路行業(yè)正處于大建設、大發(fā)展階段，伴隨著運營通車里程和汽車保有量迅猛增長，高速公路交通事故率和運營安全事故發(fā)生頻率也顯著上升，這足以說明高速公路運營管理安全工作面臨的壓力和形勢愈發(fā)巨大和嚴峻。

4 優(yōu)化高速公路安全生產(chǎn)標準化建設的建議

4.1 PDCA循環(huán)原理

目前，福建省高速公路運營管理安全生產(chǎn)標準化建設主要依據(jù)“PDCA循環(huán)原理”，是“Plan(計劃)——Do(執(zhí)行)——Check(檢查)——Act(處理改進)”的有效循環(huán)[1]，在循環(huán)過程中對每項安全生產(chǎn)工作標準、隱患排查治理以及應急處置標準進行持續(xù)改進，從而形成具有高速公路特色、符合高速公路運營實際的安全生產(chǎn)工作標準，指導企業(yè)建立起安全生產(chǎn)的長效機制。

4.2 本質安全建設

在安全生產(chǎn)標準化建設的過程中，除了持續(xù)依照“PDCA循環(huán)原理”開展安全生產(chǎn)建設之外，更應該關注高速公路行業(yè)運營安全生產(chǎn)工作的短板，在負有安全生產(chǎn)監(jiān)督職責的行業(yè)部門相關安全生產(chǎn)標準下發(fā)之前，應該擺脫“被動式安全”的工作理念，引入本質安全建設原理。

所謂本質安全，狹義上是指通過設計等手段使生產(chǎn)設備或生產(chǎn)系統(tǒng)本身具有安全性，即使在誤操作或發(fā)生故障的情況下也不會造成事故的功能。具體包括失誤—安全(誤操作不會導致事故發(fā)生或自動阻止誤操作)、故障—安全功能(設備、工藝發(fā)生故障時還能暫時正常工作或自動轉變安全狀態(tài))。

廣義上的本質安全，就是通過追求企業(yè)生產(chǎn)流程中人、物、系統(tǒng)、制度等諸要素的安全可靠、和諧統(tǒng)一，使各種危害因素始終處于受控制狀態(tài)，進而逐步趨近本質型、恒久型安全目標。本質安全相對于“PDCA循環(huán)原理”來講，應該是更加系統(tǒng)的、權責明晰的、積極主動的安全措施，該措施通過人、物、系統(tǒng)、制度等各項因素的統(tǒng)籌改進、持續(xù)提升，在其中一項因素沒有產(chǎn)生作用時，其他三項因素也會及時補位糾正，使得高速公路運營管理的危險隱患處于受控制狀態(tài)，或者即使產(chǎn)生危險事故，也會通過本質安全本身的建設來及時糾偏、降低損失，對全局不產(chǎn)生影響。

結合運營管理工作經(jīng)驗，從以下幾個方面對優(yōu)化高速公路安全生產(chǎn)標準化建設進行梳理：

4.2.1 提高“人”的安全可靠性

人的本質安全相對于物、系統(tǒng)、制度等三方面的本質安全而言，具有先決性、引導性、基礎性地位。這其中包括兩方面含義，一是人在本質上有著對安全的需要，二是人通過教育引導和制度約束，可以實現(xiàn)系統(tǒng)及個人崗位的安全生產(chǎn)無事故。

4.2.1.1 加強安全生產(chǎn)宣教

聚焦人的本質安全，開展針對企業(yè)負責人、安全管理人員以及從業(yè)人員的安全宣傳教育，營造全民懂安全、要安全、會安全的生產(chǎn)環(huán)境。在對內(nèi)安全教育方面，加強與應急管理部門對接，持續(xù)完善企業(yè)內(nèi)部負責人、安全生產(chǎn)管理人員培訓制度；抓好“三級培訓”教育，開展從業(yè)人員安全生產(chǎn)培訓教育，讓各崗位人員熟練掌握崗位操作技能及應急處置措施，知悉安全權利義務[2]；尤其要將勞務派遣員工納入本單位安全生產(chǎn)統(tǒng)一教育管理，建立健全安全生產(chǎn)教育培訓檔案，進一步筑牢安全基礎。

在對外宣教方面，由于高速公路運營管理安全生產(chǎn)標準沒有系統(tǒng)的法律規(guī)范支撐，出于日常運營管理及保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的需要，更應當結合當前高速公路管理的重難點(如：禁止行人、非機動車上高速，安全用路等)開展集中、聯(lián)合宣傳，進一步擴大宣傳覆蓋面，提高群眾知曉度和認可度，減輕一線員工安全生產(chǎn)工作壓力。

4.2.1.2 建立健全全員安全生產(chǎn)責任制

新修訂的《安全生產(chǎn)法》第四條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須遵守本法和其他安全生產(chǎn)相關的法律、法規(guī)，加強安全生產(chǎn)管理，建立健全全員安全生產(chǎn)責任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度。本次新修訂《安全生產(chǎn)法》在“安全生產(chǎn)責任制”前面加上了“全員”，這要求生產(chǎn)經(jīng)營單位全員要重新梳理安全生產(chǎn)責任義務，必須要將安全責任層層壓實到每一個崗位、每一名員工，做到定崗定責、一崗一責。以全面的安全責任網(wǎng)絡，保障安全生產(chǎn)各個細項工作落實到位。

4.2.1.3 加大從業(yè)人員安全保護力度

新修訂《安全生產(chǎn)法》第四十四條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當關注從業(yè)人員的身體、心里狀況和行為習慣，加強對從業(yè)人員的心理疏導、精神慰藉，嚴格落實崗位安全生產(chǎn)責任，防范從業(yè)人員行為異常導致事故發(fā)生。本文認為安全生產(chǎn)管理應當是“管”和“理”的有機統(tǒng)一，尤其是在安全生產(chǎn)形勢日益嚴峻的當下，要加強與黨工團組織的密切聯(lián)系，做到對員工的“知根知底”，切實幫助員工排憂解難，排除不穩(wěn)定因素，進一步鞏固提升安全生產(chǎn)末梢神經(jīng)的運行效率。

4.2.2 提高“制度”的安全可靠性

4.2.2.1 確保制度科學

福建省高速公路集團邀請福州大學有關專家根據(jù)《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》(國家安全監(jiān)管總局令第88號)、《應急管理部關于修改<生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法>的決定》(中華人民共和國應急管理部令第2號)、《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應急預案編制導則(GB/T 29639-2020)》等相關文件規(guī)定，對省級高速公路應急預案體系展開系統(tǒng)性的評估工作，對于全省安全生產(chǎn)標準化工作開展具有指導意義。

4.2.2.2 確保制度易于執(zhí)行

“制度的生命在于執(zhí)行”，大部分的安全生產(chǎn)及應急救援相關預案及制度都貫穿整個事件，而執(zhí)行預案和行為的主體大多是一線人員，通俗易懂、易于執(zhí)行的制度，才能更加方便決策者和執(zhí)行者第一時間明確重點、認準關鍵，及時排除問題，消除隱患。

4.2.2.3 確保制度系統(tǒng)全面

當前，基層在安全生產(chǎn)標準化建設中，較大的問題出自基層所站分管領導和安全生產(chǎn)兼職人員對安全生產(chǎn)工作學習不夠系統(tǒng)具體，安全生產(chǎn)工作的思路不夠清晰，導致安全制度執(zhí)行過程中存在“上面布置了，我就做”，而對“為什么做”“什么時候閉合”“怎么閉合”等問題缺乏思考。好的制度一定是符合發(fā)展實際，對安全生產(chǎn)有系統(tǒng)分工思考、對具體執(zhí)行步驟有模擬排練的制度。因此在制度建設上，上級要有系統(tǒng)全面的梳理分類下發(fā)，一步一步將基層一線“被動安全意識”扭轉為“主動安全思考”，確保安全生產(chǎn)各項工作政令暢通、全面開展。

4.2.3 提高“物”的安全可靠性

在高速公路運營管理中，“物”的安全可靠主要集中在路、橋、服務區(qū)及收費站的房建、機電、后勤等物體的安全可靠。

4.2.3.1 明確“物”的安全規(guī)則及標準

目前福建省運營的高速公路是按照“省市共建，建設以市為主，運營全省統(tǒng)一”的高速公路統(tǒng)一運營管理模式進行，在此，“建管分離”可能會導致“部分‘物’當前(或經(jīng)過一定時間)是否符合安全規(guī)則及標準？現(xiàn)行‘物’的安全標準能否產(chǎn)生外部效力？”不清晰。例如，高速路面因前車拋灑滴漏導致后車出現(xiàn)事故，如果訴至法院勢必會引起對路面安全通過性以及保潔清掃頻率的探討——路面一天清掃幾次才算盡到管理義務？在完成現(xiàn)行安全標準后，仍然出現(xiàn)不安全事件，高速公路管理方是否要擔責？

因此，明確“物”的安全規(guī)則及標準對于高速公路運營管理安全標準化工作，尤其是對于事故責任劃分尤為重要。

4.2.3.2 鞏固“物”的安全穩(wěn)定狀態(tài)

一方面，要加強對“物”的管養(yǎng)工作，經(jīng)常性開展巡檢維修。每年開展的徒步防水毀、日常養(yǎng)護、安全隱患大排查大整治、路產(chǎn)路權巡查、柴油發(fā)電機組定期保養(yǎng)等，都是進一步鞏固“物”的安全穩(wěn)定狀態(tài)，從源頭保證“人”的安全；另一方面，要加強“物”的使用安全，經(jīng)常性開展安全教育宣傳。在節(jié)假日、疫情防控等重要時段，隨著車流量增加，高速公路上危化品運輸?shù)溶囕v也隨之成為管控的重難點，寧德高速交通綜合執(zhí)法四大隊就結合京臺高速寧德古田“排頭樞紐——黃竹山隧道群”節(jié)假日易擁堵、?；奋囕v通行頻率高等特點，開展提前走訪摸排，聯(lián)合交警、運輸企業(yè)對日通行?；奋囕v針對性開展宣傳教育，要求按章行駛、規(guī)范用路，最大限度鞏固路的暢通和人民群眾生命財產(chǎn)安全。

4.2.4 提高“管理”的安全可靠性

本質安全的“人、物、制度和管理”四個要素中，管理是重點，是其他三要素的“潤滑油”和“助推劑”。

4.2.4.1 明確指導思想

習近平總書記指出，要牢固樹立以人民為中心的思想，正確處理安全與發(fā)展、安全與效益的關系，始終把安全作為頭等大事來抓。因此，要切實把安全生產(chǎn)作為行業(yè)發(fā)展的根本前提，真正把安全生產(chǎn)工作作為行業(yè)發(fā)展的首要任務，提升政治站位，嚴格落實責任，積極主動作為，勇于涉險灘、破堅冰、攻堡壘、拔城池，促進行業(yè)安全發(fā)展，為經(jīng)濟社會提供可靠的安全保障。

4.2.4.2 明確管理責任

高速公路運營管理的安全生產(chǎn)工作涉及收費、機信、養(yǎng)護、經(jīng)開及綜合執(zhí)法等五大主業(yè)，涉及現(xiàn)金、特種作業(yè)、清障巡查、養(yǎng)護施工、信息安全等多項專業(yè)領域的多組安全生產(chǎn)標準，這些生產(chǎn)標準企業(yè)安全生產(chǎn)管理機構及安全管理人員不可能都通都懂。因此，建議仿照地方應急管理部門，明確安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門(安監(jiān)部)與專項監(jiān)管部門(各大主業(yè)自身主管部門)的工作職責，即將安全生產(chǎn)管理機構定義為安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督部門，落實《安全生產(chǎn)法》第二十五條的相關規(guī)定；將各大主業(yè)自身主管部門定義為專項監(jiān)管部門，對自身安全生產(chǎn)建設負責。綜合監(jiān)管部門負責協(xié)調(diào)推進參與專項監(jiān)管部門安全生產(chǎn)工作，從組織管理、隱患排查治理、風險管控、應急處置、隊伍素質、科技創(chuàng)新等各方面全面提升本質安全能力，每個部門都要制定工作標準、流程和安全工作目標，做到全方位管控沒有死角，進而形成共治共享的工作局面。

4.2.4.3 暢通流轉機制

在厘清管理責任的基礎上，要打通各項安全制度的每一個堵點，從企業(yè)負責人到一線從業(yè)人員流轉執(zhí)行過程，確保各項措施和制度原原本本、不打折扣的傳輸?shù)矫恳粋€崗位，安全生產(chǎn)責任層層傳遞到每一位職工。

4.2.4.4 建立監(jiān)督考核機制

將本質安全建設與“PDCA循環(huán)原理”相結合，強調(diào)安全生產(chǎn)標準化閉環(huán)管理，將經(jīng)常性監(jiān)督考核作為衡量本質安全工作的標尺，也作為基層單位發(fā)現(xiàn)問題、改進方法的工具，幫助基層安全生產(chǎn)各項工作及時糾偏、擺正位置，提升全局本質安全系數(shù)。

4.2.4.5 健全標準化運行長效機制

抓安全生產(chǎn)的目標是企業(yè)發(fā)展環(huán)境的長治久安，要聚焦全員安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)制度制定和執(zhí)行、隱患排查治理、操作規(guī)程的科學完善預警機制的建立以及安全風險分級管控等各項重點工作，建立健全統(tǒng)籌運行的長效機制，綱舉目張、張弛有度地開展各項安全生產(chǎn)標準化工作，進而實現(xiàn)安全生產(chǎn)標準化工作思想無懈怠、管理無空檔、設備無隱患、系統(tǒng)無阻塞、安全零事故。

4.2.4.6 建立聯(lián)動機制

“專業(yè)的事情交給專業(yè)的人去做?！弊鳛樯a(chǎn)經(jīng)營單位，厘清安全生產(chǎn)管理和應急處置責任，建立起與高速交警、地方政府、應急管理部門、氣象部門等多方聯(lián)動機制是很有必要的，這有助于形成工作合力、提高應急處置能力、最大限度維護人民群眾生命和財產(chǎn)安全。例如，2021年8月30日，G1514線寧上高速周寧段B道K53+800M處發(fā)生的危險品運輸車輛(黃皖J15816,運載30噸碳酸二甲脂)著火事故，福建省高速寧德公司快速與地方政府、應急管理局、高速交警等單位進行溝通聯(lián)系，通過默契配合成功化解了著火事故，防止二次事故的發(fā)生。

高速公路運營管理安全生產(chǎn)標準化，是涉及多學科、多專業(yè)的復雜問題，本文通過對運營管理安全生產(chǎn)進行初步研究，為福建高速公路建設服務社會經(jīng)濟發(fā)展綜合平臺打造安定、標準、有序的企業(yè)內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境提供借鑒。