基于“多規(guī)合一”信息平臺(tái)的建設(shè)研究
——以海南省瓊海市為例

林小鳳 趙斌

（瓊海市國土資源信息與測繪中心,海南 瓊海 571400）

1 引言

近年來，國家發(fā)改委、自然資源部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，要求各省份按照國家關(guān)于深化改革和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的決策要求，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)積極探索“多規(guī)合一”的工作方法，為完善我國空間規(guī)劃體系提供技術(shù)支撐，并形成可復(fù)制推廣的“多規(guī)合一”模式。

模式應(yīng)具有改革規(guī)劃體制、制定城市（縣）總體規(guī)劃、建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)的功能與成果，即整合各部門規(guī)劃事務(wù)及決定權(quán)利，建立統(tǒng)一的規(guī)劃委員會(huì)等體制；然后通過深化城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進(jìn)行逐步代替，確保多項(xiàng)規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、開發(fā)邊界、用地審批等管控上的一致性，最終匯總為一套規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)施的建設(shè)行為管控機(jī)制[1,2]。

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、土地利用、環(huán)境保護(hù)等其他規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)和體系，銜接不足、沖突頻現(xiàn)、矛盾頻出[3]。而“多規(guī)合一”是利用數(shù)據(jù)信息化手段，建立統(tǒng)一體系，實(shí)現(xiàn)城市空間規(guī)劃與統(tǒng)籌發(fā)展的方法和平臺(tái)。構(gòu)建“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，對(duì)統(tǒng)一框架標(biāo)準(zhǔn)、整合數(shù)據(jù)資源、建立信息協(xié)調(diào)機(jī)制等具有良好的適用性，最終實(shí)現(xiàn)管理部門的信息共建、共享、共用，消除以往由不同部門構(gòu)建的不同規(guī)劃而引起的沖突和矛盾，為發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、深化改革、優(yōu)化國土資源管控、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等工作提供重要的技術(shù)支撐[4,5]。

“多規(guī)合一”信息平臺(tái)以“一張藍(lán)圖”和眾多數(shù)據(jù)資源為核心，搜集、整理過去分散的數(shù)據(jù)資源，最終形成統(tǒng)一的規(guī)劃體系[6,7]。本文按照“多規(guī)合一”工作要求，依托“多規(guī)合一”總體框架，圍繞“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，對(duì)海南省瓊海市平臺(tái)建設(shè)進(jìn)行研究及評(píng)價(jià)。

2 研究區(qū)

瓊海市是海南省東側(cè)一個(gè)縣級(jí)市，地理位置為東經(jīng)110°7′5"～110°40′50" ，北緯18°58′50"～19°28′35"，瓊海市地表類型復(fù)雜，西南地區(qū)多為山地丘陵，東北地區(qū)多為人工建筑設(shè)施，如居民地、道路等，全市衛(wèi)星影像如圖1 所示。

圖1 瓊海市衛(wèi)星影像

3 平臺(tái)設(shè)計(jì)

3.1 整體架構(gòu)

本研究的“多規(guī)合一”信息平臺(tái)架構(gòu)主要采用B/S架構(gòu)，相對(duì)于C/S 架構(gòu)，B/S 架構(gòu)具有開發(fā)簡單、銜接度高、分布性強(qiáng)、檢查維修方便等優(yōu)勢[8]。平臺(tái)總體框架由運(yùn)行系統(tǒng)支撐層、系統(tǒng)數(shù)據(jù)層、系統(tǒng)組件層、系統(tǒng)服務(wù)層、系統(tǒng)應(yīng)用層、系統(tǒng)對(duì)接層以及安全保障體系、運(yùn)維管理體系、政法體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、硬軟件支撐環(huán)境架構(gòu)而成。平臺(tái)采用多層次垂直結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，在后期其他地區(qū)的推廣與應(yīng)用中，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)部門可按照本地的規(guī)劃需求對(duì)系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行局部整改或特定內(nèi)容豐富，用戶對(duì)系統(tǒng)平臺(tái)的擴(kuò)充與整改并不影響平臺(tái)的應(yīng)用穩(wěn)定性，具體技術(shù)路線如圖2 所示。

圖2 “多規(guī)合一”平臺(tái)設(shè)計(jì)技術(shù)路線

3.2 層級(jí)功能設(shè)計(jì)

（1）運(yùn)行支撐層

運(yùn)行支撐層主要負(fù)責(zé)平臺(tái)運(yùn)行環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)體系、安全體系、政策法規(guī)體系等，運(yùn)行環(huán)境從云計(jì)算、存儲(chǔ)、設(shè)備等方面全力保證平臺(tái)運(yùn)行的穩(wěn)定性、可用性、擴(kuò)展性、推廣性，為整個(gè)平臺(tái)的資源共享與應(yīng)用提供支撐。

（2）數(shù)據(jù)層

平臺(tái)數(shù)據(jù)層按照標(biāo)準(zhǔn)化體系對(duì)收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分類、資源整理、入庫，主要包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、成果數(shù)據(jù)庫、審批數(shù)據(jù)庫、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫等。

（3）模塊層

平臺(tái)模塊層是在數(shù)據(jù)層基礎(chǔ)上建立的用于支撐 “多規(guī)合一”信息平臺(tái)正常運(yùn)行的數(shù)據(jù)層，為整個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)提供軟件技術(shù)支撐。

（4）服務(wù)層

平臺(tái)服務(wù)層是按照平臺(tái)設(shè)計(jì)要求開發(fā)的各類業(yè)務(wù)模塊接口和數(shù)據(jù)接口的集合層。通過模塊的拼接、組合、封裝，最終達(dá)到各類業(yè)務(wù)和各種數(shù)據(jù)資源提供分布式交換的目的。

（5）應(yīng)用層

平臺(tái)應(yīng)用層依托上述的數(shù)據(jù)層、模塊層、服務(wù)層，針對(duì)“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)在各行各業(yè)中的應(yīng)用情況及應(yīng)用前景，設(shè)計(jì)并實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)平臺(tái)的多個(gè)應(yīng)用子系統(tǒng)。

（6）對(duì)接層

對(duì)接層是基于“多規(guī)合一”架構(gòu)的各個(gè)子系統(tǒng)以及平臺(tái)服務(wù)層的接口，通過對(duì)接目前已有的系統(tǒng)平臺(tái)，如發(fā)改委系統(tǒng)、土管系統(tǒng)、環(huán)保管理系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享、共通、共用的目的，并聯(lián)合各業(yè)務(wù)系統(tǒng)交互完成并聯(lián)審批，最終達(dá)到優(yōu)化工作時(shí)效的目的。

4 性能評(píng)價(jià)

4.1 平臺(tái)展示

“多規(guī)合一”信息平臺(tái)的設(shè)計(jì)與構(gòu)建，能為國土空間規(guī)劃、國家重大計(jì)劃、環(huán)境保護(hù)等工作提供工作平臺(tái)、規(guī)劃審批數(shù)據(jù)及其他瀏覽功能，如圖3 所示，通過“多規(guī)合一”平臺(tái)，展示各部門的規(guī)劃數(shù)據(jù)及關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)，達(dá)到全面、靈活的可視化瀏覽與工作方式，真正實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門的成果數(shù)據(jù)共享。

圖3 平臺(tái)數(shù)據(jù)層展示效果

“多規(guī)合一”信息平臺(tái)出現(xiàn)之前，重大項(xiàng)目選址工作是搜集多部門的資料數(shù)據(jù)，然后與環(huán)保、住建等部門聯(lián)合開展選址調(diào)查等，不但費(fèi)時(shí)費(fèi)力制約工期，還不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如今，“多規(guī)合一”信息平臺(tái)將重大項(xiàng)目選址涉及的所有數(shù)據(jù)融合集中，無須其他部門介入，即可快速篩選出符合條件的用地地塊。同時(shí)，“多規(guī)合一”信息平臺(tái)還提供約束條件下的自動(dòng)選址功能。首先，將各部門數(shù)據(jù)集中到平臺(tái)上，根據(jù)項(xiàng)目類型，平臺(tái)可自動(dòng)篩選出城市等范圍內(nèi)符合條件的地塊，供決策者選擇和分析。以往建設(shè)項(xiàng)目審批過程由于部門之間溝通不順暢，存在審批沖突等問題。如今，通過“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，由牽頭單位發(fā)起項(xiàng)目立項(xiàng)，在線征求意見，各部門可快速交換意見，從而消除矛盾，解決項(xiàng)目落地難等問題。

4.2 功能應(yīng)用

4.2.1 耕地“非農(nóng)化”綜合監(jiān)管

國務(wù)院辦公廳于2020 年9 月印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，明確提出嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林、嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地挖湖造景、嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田擴(kuò)大自然保護(hù)地、嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)、嚴(yán)禁違法違規(guī)批地用地等6 種耕地“非農(nóng)化”行為。本研究的信息平臺(tái)建設(shè)，綜合多類型數(shù)據(jù)資源，為耕地“非農(nóng)化”監(jiān)測提供了支撐，具體監(jiān)測效果如圖4 所示。平臺(tái)集成了自然資源部衛(wèi)星中心下發(fā)的高分系列國產(chǎn)高分辨率衛(wèi)星影像，通過正射影像制作登錄流程，上傳到平臺(tái)作為底圖，并實(shí)時(shí)進(jìn)行更新；平臺(tái)集成了建筑審批、耕地等多類數(shù)據(jù)，當(dāng)耕地范圍內(nèi)有施工痕跡或已建成的獨(dú)棟房屋，工作人員會(huì)采集施工信息并上傳平臺(tái)，平臺(tái)通過多時(shí)相的矢量數(shù)據(jù)對(duì)比、多源審批數(shù)據(jù)分析，分析出是否為耕地“非農(nóng)化”監(jiān)測工作要求的圖斑，并上報(bào)執(zhí)法部門確認(rèn)。整體來說，平臺(tái)為耕地“非農(nóng)化”監(jiān)測提供了一個(gè)便捷的操作平臺(tái)，可最大程度減少工作人員的工作量，提升項(xiàng)目進(jìn)度。

圖4 耕地“非農(nóng)化”監(jiān)測展示

4.2.2 河道“清四亂”綜合監(jiān)管

河道“清四亂”是水利部下發(fā)的整治河道“亂占、亂采、亂堆、亂建”工作，是保證國家水系正常運(yùn)行的重要舉措。以往多為人工實(shí)地核查，但時(shí)效性較差，而“多規(guī)合一”平臺(tái)可助力開展河道“清四亂”工作。平臺(tái)集成了大量衛(wèi)星影像與各部門審批數(shù)據(jù)，融合了先進(jìn)的處理算法，如人工智能AI 解譯。通過將大量中高分辨率衛(wèi)星影像送入算法，自動(dòng)識(shí)別變化區(qū)域和水面信息，并套合河道信息與建筑、開采等審批數(shù)據(jù)綜合對(duì)比分析，可及時(shí)獲取河道兩邊的“亂占、亂采、亂堆、亂建”現(xiàn)象，提取出的圖斑可進(jìn)行制圖，生成圖片，為執(zhí)法部門提供數(shù)據(jù)保障，具體監(jiān)測效果如圖5 所示。

圖5 河道“清四亂”監(jiān)測展示

5 結(jié)論與展望

“多規(guī)合一”信息平臺(tái)建設(shè)促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相互融合，解決空間規(guī)劃工作存在的沖突、不銜接等問題，充分發(fā)揮規(guī)劃工作對(duì)空間資源配置的引領(lǐng)和調(diào)控作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

瓊海市“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了國土規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等部門的規(guī)劃數(shù)據(jù)整體入庫、信息共享、協(xié)同管理等目標(biāo)，通過統(tǒng)一接口標(biāo)準(zhǔn)，支持各部門的業(yè)務(wù)信息共享、共用。通過平臺(tái)在耕地“非農(nóng)化”監(jiān)測、河道“清四亂”中的應(yīng)用，證實(shí)了平臺(tái)建設(shè)大力提升了部門間的聯(lián)動(dòng)融合，推進(jìn)了有關(guān)工作的順利開展。

雖然“多規(guī)合一”信息平臺(tái)建設(shè)取得了較好成果，但仍存在一些問題。平臺(tái)數(shù)據(jù)類型眾多、數(shù)據(jù)量巨大、涉及部門廣泛，需建立專業(yè)的信息化工作人員負(fù)責(zé)平臺(tái)運(yùn)行與更新，從而保證平臺(tái)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢性。