基層流域治理單元層級邏輯
——基于組織交易成本視角分析

□李松有

[內(nèi)容提要]中國基層流域治理是一個基本單元構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)，有效治理結(jié)構(gòu)取決于組織內(nèi)、外的交易成本是否達到最低值。在組織交易成本最低值前提下，除了大型流域單元適宜科層組織治理外，微型流域單元采取家戶聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)；小型流域單元選擇村落組織治理結(jié)構(gòu)；中型流域單元則是聯(lián)合組織治理結(jié)構(gòu)。通過對基層流域治理形態(tài)進一步分析，構(gòu)建基層流域規(guī)模、組織交易成本與有效治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系模型，可以發(fā)現(xiàn)提高基層流域治理水平的有效路徑：需要堅持互利原則，克服集體行動困境；找準適當規(guī)模，降低治水合作成本；強調(diào)公共服務下沉，提高基層供給能力；強化行政干預，促進流域?qū)崿F(xiàn)善治。

縱觀世界發(fā)達國家和中國歷史上流域治理經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，有效的治理結(jié)構(gòu)是保障國家治理基層流域的前提。2019年十九屆四中全會強調(diào)中國國家制度和治理體系的優(yōu)勢，該優(yōu)勢在流域治理領(lǐng)域表現(xiàn)突出，從側(cè)面解釋“中國之治”的制度密碼。但是，目前對于傳統(tǒng)基層流域治理缺乏實證調(diào)查和理論依據(jù)。究竟中國基層流域單元有何分布特征？不同流域單元治理組織有何類型?該類組織如何促成組織交易成本最小化？同時，不同流域單元適宜何種治理結(jié)構(gòu)?如何針對目前中國流域治理過程中的集體行動問題，找到有效治理結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)形式?以上就是本文所要探究和解答的問題。

一、基層流域治理問題

(一)相關(guān)文獻的梳理

基層流域治理是針對特定空間范圍內(nèi)水利公共事務進行生產(chǎn)、決策、規(guī)劃、管護、協(xié)調(diào)、運營和監(jiān)督的集體行動。參與主體以組織為單位,主要有基層政府、村莊和家戶組織。研究發(fā)現(xiàn)，影響基層流域治理成效的主要原因：由于流域治理主體權(quán)力支配資源限度，同級流域參與者不良行為產(chǎn)生較高的交易成本；同層級流域或者不同層級流域決策利益不一致。因而，減少流域治理過程中集體行動負外部效應，而增強集體行動正外部效應，才能促成集體行動的最低成本。

1.流域治理正外部性減弱。流域單元規(guī)模適當，自愿組織形成聯(lián)合組織實施治理往往會比國家強制力量來做的更佳[1]，促使組織管理和監(jiān)督成本很低[2]。隨著流域規(guī)模擴大，因為個體分擔管理成本高，致使缺少有效參與的動力，也削弱集體行動能力。同樣，流域單元規(guī)模過大，不僅很難實現(xiàn)規(guī)模效益，而且所涉及個體數(shù)量較多，在很難取得一致意見和利益缺少統(tǒng)一情況下，“搭便車”的違約成本又較低，產(chǎn)生集體行動困難。[3]此外，具體來看，集體行動的組織必須依賴其他組織的資源來實現(xiàn)發(fā)展[4]。流域治理依賴于基層社會自我服務和管理能力，由于基層社會組織和支配資源的限度，當流域單元規(guī)模大到基層民眾能力無法實現(xiàn)治理時，需要依靠外部力量的有效支持。但是，如果外部力量過度干預，反而造成基層民眾對外的依賴，尤其是國家力量過多干預，會加劇流域治理組織的行政化，[5]反而會削弱基層社會在流域治理過程中的作用，提高基層流域的控制成本。

2.流域治理負外部性增強?；鶎恿饔蛑卫磉^程中，行為者過分逐利行為，會損害其他個體分享機會和受益程度；超越家戶、村落范圍或跨越村界流域治理，因少數(shù)行為者的機會主義行為或者逃避義務產(chǎn)生集體行動困境；不同地區(qū)對流域公共水利產(chǎn)品效用存在差異，導致公共水利產(chǎn)品供給與需求不一致，以及同層級流域中不同治理主體間存在有資源的分配不均衡矛盾；同樣，在流域治理中，高層級參與者僅僅是為了克服低層級參與者能力不足[6]，但是，由于低層級參與者缺少對高層級參與者的有效約束，反而低層級參與者的決策和管理受制于高層級參與者，最突出表現(xiàn)為較低層級參與行為者謀利向上級尋租，或者底高層級參與者的利益合謀，比如對于流域治理出現(xiàn)利益沖突，高層級參與者作為權(quán)威評判者，如果偏向某一方的不公正行為，必將損害基層水利秩序和治水習慣。[7]另外，民眾從流域治理中獲益與上級參與者獲益并非正向關(guān)聯(lián)，比如在水利沖突中村民意在獲益最大化，而且政府關(guān)注是如何消除糾紛，加強對基層社會控制與治理。[8]

由此可見，中國流域治理是由多單元構(gòu)成流域治理體系。在流域治理單元與行政治理單元耦合情況下，不同流域單元治理要達到組織內(nèi)外成本最小值，對接治理主體和治理結(jié)構(gòu)具有很大差異。要克服流域單元治理的集體行動困境，需要找到相匹配的治理組織和實現(xiàn)形式以及最佳的治理結(jié)構(gòu)。需要從基層流域治理的層級性進行思考，那么到底傳統(tǒng)中國流域有多少層級，不同層級流域治理組織如何，不同層級流域治理形式有哪些，如何實現(xiàn)流域治理組織交易成本最小值？這種情況下最佳治理結(jié)構(gòu)有何特征？因此，本文主要圍繞基層流域治理規(guī)模、組織成本與治理結(jié)構(gòu)內(nèi)容，來探討不同流域規(guī)模治理的有效形式。

(二)理論假設(shè)的提出

由于基層地理非同質(zhì)性特征，而且流域規(guī)模與地理范圍重疊分布，共同塑造基層相對穩(wěn)固的流域治理體系。囿于各界對于流域治理底層和上層過分關(guān)注，導致遮蔽了對流域其他層級單元研究。其實，基層流域是一種多層級治理結(jié)構(gòu)，不同層級流域治理有不同治理特點。本文選取流域規(guī)模作為切入點，著重考察交易成本下不同層級流域運營狀況，比如家戶與家戶之間的微型水利，村落的小型水利，村落之間中型水利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣域范圍的大型水利等等，探討基層流域有何治理形式，這些治理方式如何昭顯基層治理結(jié)構(gòu)？在此，該文的核心假設(shè)是傳統(tǒng)時期中國基層流域治理是以家戶為基礎(chǔ)的層級治理結(jié)構(gòu)，在最低交易成本前提下，不同層級流域治理對接治理主體不同，同時，有效實現(xiàn)形式存在差異。其主要體現(xiàn)在以下三個分支假設(shè)：

假設(shè)1：隨著流域單元規(guī)模越小，決策主體處在層級越低，治理組織自治性質(zhì)越強，集體行動的內(nèi)部組織成本越低。

假設(shè)2：隨著流域單元規(guī)模擴大，決策主體層級提高，強化組織行政化程度，集體行動外部組織成本越少。

假設(shè)3：不同流域治理組織內(nèi)外部成本均衡時，達到最低交易成本點，實現(xiàn)最佳治理結(jié)構(gòu)。

二、基層流域治理形態(tài)分析

中國因地理規(guī)模大而組成區(qū)域差異明顯，需要分區(qū)域考察流域治理問題，促使研究重點開始由黃河流域轉(zhuǎn)到長江流域和珠江流域，由干旱小麥生產(chǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)到水網(wǎng)發(fā)達稻作區(qū)域，而且也注意到水利規(guī)模差異。在處在干旱缺水的小麥地區(qū)，需要國家直接進行公共水利建設(shè)[9]。而在水網(wǎng)發(fā)達的稻作地區(qū)，具有豐富的基層流域治理事實。以江漢平原為例，該地由江、河、湖、汊、堰、塘、溝、道等構(gòu)成的自然灌溉體系。基于自然和歷史原因，從規(guī)模、類型上對基層流域所作的區(qū)分，加上以水為中心的人類活動范圍更大，使得受益程度存在邊界，導致治理組織產(chǎn)生顯著差異，進而采取不同的治理結(jié)構(gòu)。

(一)微型流域治理形態(tài)

微型流域治理，比如圍繞水坑和水槽而進行生產(chǎn)，有“引水”、“除水”和“管水”等豐富的治水形態(tài)。一是囤水合作。對于地勢高的農(nóng)田，田主有囤水灌溉的習慣。[10]待水稻收割后，田主用泥將農(nóng)田四周堆高兩尺，蓄水不僅自用，而且可供給關(guān)系好的田鄰來年的稻作用水。同時，為了保證囤水，田主把田埂留寬，有誰把田梗整小，會遭致閑話而沒面子。而且即使囤水不夠用，容易出現(xiàn)偷水，當田鄰發(fā)現(xiàn)被偷水，影響自家作物生長，就會當面斥責。如果置之不理，田鄰就可以把對方田埂挖斷，以示懲罰。[11]此外，田鄰之間的水頓，其建設(shè)和維修是各自負責，而且水頓不可用來耕種。如果在水頓里種植作物，被他人過水時沖毀作物，造成損失也是自己承擔，所以大家都默許和遵守。

二是引水合作。當耕作地距離水源地較遠，田鄰之間共同挖塘灌溉，凡是投勞投工者都能夠取水。即使進行農(nóng)地買賣，這些農(nóng)地仍然有取水灌溉的權(quán)利。不過，發(fā)生大旱，其他人無水分者不能在水塘取水。水的使用遵循“低塘不管高田”的原則，因為高田不僅很難從低塘取水，而且高田水分就高不就低，只能向上要水分灌溉。在灌溉時，依次從水塘周邊向外輻射，從近到遠進行灌溉，遇到天旱季節(jié)，需要田鄰之間相互合作，前一臺水車將水車到塘口中，后一臺水車再將水從塘口中提走，提到下一個塘口中，如此前后相接，將水引到稻田邊。當水無法直接到農(nóng)田，要先從相鄰的田塊中通過，也存在灌水合作：[12]一種是“插標過水，過后還原”，即將竹片或者石塊插在需經(jīng)過的田塊做記號，從田塊中直接過水，過水以后依記號還原水量；另一種是在相鄰田塊中“打槽”過水，過后抹平。[13]此外，在秋冬季節(jié)時對水塘進行維護，主要包括疏通渠道和清理淤泥等環(huán)節(jié)，按照覆蓋范圍和用水范圍，就近出工。

三是除水合作。當雨季集中時，容易產(chǎn)生內(nèi)澇，需要除水。當下田從上田過水，上田就可從下田排水，都是田鄰要遵循規(guī)矩。[14]不過，除非無雜花的連片農(nóng)田可隨意開口排水，否則進出水口位置不能隨便改變，此在買賣或者繼承過程中明文規(guī)定，注明農(nóng)田進出水口的位置、方向和大小。即使碰到水害嚴重，亟需擴大排水量，也只能將原水口擴寬，不能新開口子，轉(zhuǎn)移水害。而且，暴雨來臨之前或者暴雨過后，農(nóng)戶自發(fā)去排水。如果田多而排水任務重，與其關(guān)系好的田鄰會幫忙開口排水。因為水患連帶，除水害需要經(jīng)過田鄰的農(nóng)田，田鄰及時幫忙排水，也能自己受益。此外，當農(nóng)田沒有車路槽枧，只能與田鄰商量，簽訂契約，載明“平水過田”[15]。因此，由于血緣和地緣關(guān)系，初級治水活動多為遵從慣習的自我治理。該過程無需攤派籌資，即使碰到矛盾，也是采取默許或者忍讓等方式解決，[16]無需外部強制，合作成本很低。

(二)小型流域治理形態(tài)

傳統(tǒng)時期小型流域治理，比如圍繞公堰和溝渠等等開展治理內(nèi)容繁多。一是聯(lián)合灌溉。為了取水便利，村落共同籌建公堰，共同使用時，從近到遠放水，先是打開最上游閘門，進行兩岸田灌溉，待上游水田灌滿以后，把下游閘門打開，再灌溉下游水田。誰不遵守順序，就要遭到懲罰，比如延遲用水時間。[17]每當農(nóng)田需要施肥或者曬田時，農(nóng)戶通知堰長，要求他暫時不要放水。遇到干旱季節(jié)，需要有田者共同聯(lián)合踏車灌溉，任何個人不能偷懶，否則加重別人的負擔，甚至踏不動水車。而且要求以班為單元輪流踏車，在田頭放一根香，待香滅就換一班人，要求大家做到齊心協(xié)力。[18]一般按照田的數(shù)量出工，如果沒有時間出工，可以出錢請工。除此之外，當公堰有淤泥，導致水面抬高，影響公堰儲水量時，一般是十月左右，需要村落家庭派勞動力，負責清理淤泥工程。

二是聯(lián)合管護。為了保證正常供水，在清明節(jié)推選管水員，負責村落用水協(xié)調(diào)和管理，多為本村有責任心的能人當選，而且多數(shù)連選連任，如果因為沒管好水而無法連任，會使得個人不光彩。其報酬需要向受益田主分攤。具體職責保障溝渠水流正常運營，禁止任何人向溝渠亂倒雜物等等；統(tǒng)一組織溝渠兩岸田主和耕種者進行溝渠疏浚，而小修小補主要是由管水員協(xié)調(diào)受益農(nóng)戶來實施，以上過程中，任何人不參加，可以禁止其用水。[19]此外，碰到枯水季節(jié)，管事水員要防止偷水行為，發(fā)現(xiàn)偷水行為，一般都是村落農(nóng)戶共同商議處置，責令他不再犯即可，不會送官查辦。除了用水季節(jié)的看管，雨季期間巡查也很重要，一旦發(fā)現(xiàn)溝渠有滲水或者出現(xiàn)險情，管水員需要及時通知所有村民出工加固和修筑。這種修繕加固基本不存在費用支出，僅僅是人力投入合力完成，不過，也可以協(xié)商請工，所支付費用需要村落各戶平攤。

三是處理糾紛。每年干旱時節(jié)，各戶競相通過水車多提水。而且根據(jù)每戶田地面積，規(guī)定其擁有公堰用水量，當其用水超過規(guī)定使用刻度，禁止其再用，剩下用水供其他農(nóng)戶使用。如果在用水時發(fā)生糾紛時，均由本村家戶頭協(xié)商處理。若涉及兩個或多個村落，則有各村家戶頭協(xié)商處理。如果出現(xiàn)人命，則便報官處理。此外，為了保證國家稅收，政府也會組織抗旱，一般是搶修和疏浚較大型的溝渠，由保長、甲長組織家戶按時參與，否則武力懲罰。[21]可見，小型流域治理并非單家獨戶就能完成，需要通過自愿參與、協(xié)商討論、集體決策，而地方政府不直接干預水利公共事務，多數(shù)為村落自主管理。[20]

(三)中型流域治理形態(tài)

中型流域治理，主要圍繞湖泊和河流等等開展大規(guī)模流域治理活動。一是組建機構(gòu)。為了實現(xiàn)湖垸管理規(guī)范化，垸民組建堤委會[22]，其成員為7-11人，多為家族中富庶、有威望者擔任。其負責湖垸灌溉、防汛、修繕堤壩、閘門和水剅等等。同時，按照河流在村域的覆蓋情況，自上而下將河流分成若干段，由垸民選出熟悉水利者擔任塊首負責管理。每逢用水時候，各村內(nèi)逐戶輪流持牌，牌子上寫明各戶的名字、用水順序以及放水時長，用水戶方可前去值班放水。[23]放水量(時長)以每戶耕作田地的面積多少確定。由于涉及村莊較多，如果發(fā)生矛盾，先報垸主幫忙協(xié)調(diào)，當其難以協(xié)調(diào)解決時，便到縣衙請其現(xiàn)場斷案。此外，當水勢大導致水位高超出河壩時，垸主則命令守閘者開垸閘放水泄洪，避免威脅到河壩。如果有人發(fā)現(xiàn)決口故意不報或者有人私自開口排水，導致垸民遭受損失，也要送官府查辦。而當遇到干旱時節(jié)，垸主則組織垸民筑起橫壩蓄水功能，進行農(nóng)田灌溉。不過當下游水量不足時，經(jīng)垸主許可，也可以定時打開河壩，開小口放水入下游，保證正常供水。

二是籌資派工。由于堤委會的組織比較松散，人力、物力和財力有限，難以應對洪水危機能力不足。為了保證河道的暢通、堤壩安全，農(nóng)閑時節(jié)塊首便敲鑼召集用水戶前往疏通渠道，加固堤壩，按照每戶田地面積，派適當數(shù)量的勞動力。保長、保副和紳士等等有督夫之責，而且有免除勞役特權(quán)，由花戶分攤他們?nèi)蝿?。凡本垸者，不出工又不出錢者，就會遭到垸主訓斥或者處罰。此外，按照慣例，冬季歲修堤防，垸主統(tǒng)一主持，命令塊首組織垸民對垸堤加高培厚。塊首將夫單挨家挨戶交到花戶手中，并催促花戶按時出工修堤，需要各家各戶籌錢，根據(jù)工程大小和各家田畝數(shù)量進行攤派垸課[24]。用于修繕垸堤費用和垸主等人工資和生活費用，以及管理垸閘、水剅等等費用。[25]當塊首把疏浚距離分到每家每戶，意味著劃定任務，需要垸民按時完成，完不成，直接綁了送官，遭到牢獄懲罰。

三是防汛抗洪。在汛期時節(jié)，同垸之民共同防汛，主要體現(xiàn)以下幾個方面：首先，趕澇水。垸主組織垸民踏車趕出水，本垸垸民任其調(diào)遣，同樣，按照每戶田地多少派工。[26]但是，有水車家戶可以少派工，比如有10畝田地需要出15個工，有水車家庭一車抵十個工，還需要完成5個工。同時，根據(jù)線數(shù)記工，一天一車完成20線。其次，搶修堤防。當水淹大垸，威脅垸堤，亟需加固和修補，垸主、塊首帶領(lǐng)垸民出工，一般出工任務按照田畝數(shù)量進行任務攤派。如果堤委需要經(jīng)費，也是照前面義務延續(xù)。[27]防汛使用的工具由各家各戶自備，而且緊急抗洪時，垸主可以調(diào)集圍區(qū)所有資源，待事后可以進行補償。如果有誰抵制出工，垸主要對其進行訓斥，如果態(tài)度惡劣，便綁其游行示眾，[28]甚至要送官辦理。因此，垸不僅是地域單元，而且是水利協(xié)作單元，這種較大規(guī)模水利公共產(chǎn)品提供，容易出現(xiàn)不付費或者不出力的“搭便車”問題，當防汛或者歲修制度形成，有助于克服集體行動困難問題。可見，當流域規(guī)模擴大，該層級流域要想有效運營，亟需采取強有力的制度或者手段來補充。[29]

三、基層流域治理邏輯考察

中國基層流域單元體系，包括治理主體、治理規(guī)則和治理成本等等內(nèi)容，到底每一層級單元如何有效組合，需要從流域規(guī)模、組織成本與治理結(jié)構(gòu)關(guān)系考慮，構(gòu)建這些變量的關(guān)系模型，按照共同體形成邏輯：家戶成員—村落—村落聯(lián)合，深刻認識不同關(guān)系組合形態(tài)的優(yōu)劣勢，構(gòu)建有效治理模式。

(一)流域規(guī)模單元與內(nèi)部組織成本及治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系

基于不同流域規(guī)模單元與組織內(nèi)部成本及治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系(表1)，研究發(fā)現(xiàn)，基層流域單元規(guī)模較小，事關(guān)參與者數(shù)量有限，比如家戶之間或者村落，圍繞微小型流域公共治理，利益相關(guān)程度高，所耗費組織內(nèi)部的成本少，就能及時獲得集體物品，自愿合作而實現(xiàn)自治。當基層流域規(guī)模擴大，事關(guān)參與者數(shù)量增加，造成個體受益距離遠，被排除在集體受益范圍之外，就盡可能地回避承擔集體行動成本，試圖分享他人提供集體物品，產(chǎn)生集體不行動。因為大集體比小集體更難自主供給公共物品，源于信息不對稱和“搭便車”處罰成本較低。同樣，對于規(guī)模更大流域單元，分享集體物品的阻礙多，采取科層組織為主的治理，專斷權(quán)力較強，便于壓服更多反對者，依靠層級關(guān)系促進多數(shù)人的集體利益需求實現(xiàn)。假如依舊采取家戶組織或村落組織治理方式，缺少強制手段或者選擇性激勵情況下，無法有效克服機會主義的自利行為，將會大大增加內(nèi)部組織成本，因為無人關(guān)心和出力而導致集體物品無法供給。

表1 不同流域規(guī)模單元與內(nèi)部組織成本及治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)

(二)流域規(guī)模單元與外部組織成本及治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系

同理，基于不同規(guī)模流域單元與外部組織成本及治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系(表2)，進一步研究發(fā)現(xiàn)，流域單元規(guī)模小，可支配的資源少，提供集體物品時，超出個體承擔能力而難以組織，導致組織外部成本很高，實力不足以有效開展水利事務治理。同時，由于集體物品的非排他性導致機會主義行為，所以無法采取有效行動，外部組織成本增加，自愿供給集體物品程度低。同樣，組織集體行動需要依靠其所支配資源來達到各自目的和促進發(fā)展。[30]當流域單元規(guī)模越大，層級越高，掌握資源分配權(quán)力越大，調(diào)撥資源實施流域治理能力越強。比如，由于地域范圍大，與村民居住距離較遠，進而增加信息成本和管理成本，需要村落組織才能夠籌建。同理，流域單元規(guī)模更大，議價、談判和磋商能力越強，承接外部資源越多，從而提高集體物品供給效率，而且碰到流域治理困難，可以發(fā)揮治理層級較高的優(yōu)勢，依靠國家強制來保證個體履行承諾，運用強制性組織保證公共利益實現(xiàn)，降低外部組織成本。可見隨著流域單元規(guī)模的擴大，治理結(jié)構(gòu)層級不斷提高，可支配和動員資源的能力越強，外部組織成本會逐漸減少。

表2 不同流域規(guī)模單元與外部組織成本及治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)

因此，隨著流域規(guī)模的變化而治理主體產(chǎn)生相應變革，組織成本同時也被用作衡量流域治理是否有效的標準之一。不僅如此，最佳的組織成本決定流域單元的性質(zhì)，有效治理結(jié)構(gòu)能夠以較低的組織成本來實現(xiàn)善治目標。事實證明，有效治理就是滿足個體利益需求的同時消耗總成本最小，或者說消耗總成本固定時，有效治理能夠最大程度滿足個體利益的需求。通過均衡理論得出，當內(nèi)部組織成本等于外部組織成本時，治理結(jié)構(gòu)即是組織成本最小的均衡結(jié)構(gòu)，即內(nèi)生權(quán)力和外部權(quán)力均衡結(jié)構(gòu)，進而形成有效治理模式。

流域區(qū)域與行政區(qū)域耦合過程中，流域區(qū)域處的層級越高，政府介入或參與在流域區(qū)域運行產(chǎn)生的作用就越大。微型流域單元的內(nèi)外部組織成本均衡點開展家戶自組織治理，其特征是治理結(jié)構(gòu)層級低，遵循默許或者慣習，幾乎無外來強制；小型流域單元的內(nèi)外部組織成本均衡點開展村落治理，其特征是治理結(jié)構(gòu)層級較低，有非正式組織，采取協(xié)商方式達成合意，根據(jù)協(xié)議開展集體行動，很少強制干預；中型流域單元的內(nèi)外部組織成本均衡點開展聯(lián)合組織治理，其特征是治理結(jié)構(gòu)層級較高，成立正式的管理機構(gòu)，擁有程度不同的強制性權(quán)力，依靠準政府機構(gòu)來主導整個水利系統(tǒng)中各層級參與者間的行動。這種情況下三種治理模式及其選擇流域治理結(jié)構(gòu)均達到組織最低交易成本點(表3)。因此。不同層級流域范圍與受益程度有大小，而低層級流域內(nèi)的個體分擔上一層級責任，并參與到高級流域的公共事務之中,進而加強高層級流域與低層級流域之間的資源流動,增強高層級治理組織克服集體行動困境的凝聚力。[31]

表3 不同規(guī)模流域與治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在關(guān)聯(lián)

四、結(jié)論與探討

通過對基層流域治理形態(tài)和邏輯分析，可以發(fā)現(xiàn)中國基層治理有效結(jié)構(gòu)形成關(guān)鍵在于基層流域類型與治理組織相互匹配，從而實現(xiàn)參與者集體行動的交易成本降低。為了克服集體行動困境，實現(xiàn)組織交易成本最小化，需要考慮基層流域治理有效要件，為推進基層流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提供有益借鑒。

(一)社會自治是基層流域治理的基礎(chǔ)

1.堅持互利原則，克服集體行動困境。不管哪一層級流域治理，因受益人明確和受益邊界清晰，都會逐步構(gòu)成一個關(guān)系緊密的水利共同體。在基層流域治理過程中，離不開受益主體的有效參與，構(gòu)成流域治理合作的根基。比如上下游、左右岸形成合力，在地理空間上開展協(xié)作，在協(xié)作過程中又形成利益共同體。實踐表明，小規(guī)模集體受益程度高，便于產(chǎn)生有效集體行動，并通過互利合作方式克服個體無法解決的問題。同時，依賴于自主合作和群體自身塑造的非正式規(guī)則促使組織的存在和延續(xù)。比如微小型治水活動，與自身生產(chǎn)和生活密切相關(guān)，參與即可受益，同時，設(shè)立非正式的協(xié)商組織，開展協(xié)調(diào)、研究和倡導，其決策往往需要全體成員達成一致。比如公共水利管護攤工，誰不出工，也就失去用水資格，很少有人拒絕，因為這是小共同體獨立生存的基礎(chǔ)。而當更大規(guī)模流域范圍超出村落，個體很難直接受益，容易出現(xiàn)“搭便車”的不良行為，需要外部強制手段等選擇性激勵方式，鼓勵個體為公共事業(yè)出力?？梢?，圍繞不同流域類型形成多個體利益共同體，而不同的共同體為了受益而結(jié)成為村落或者超越村界的合作單位。因此，由于水的利與害開展世代持之以恒的地理大協(xié)作，促使原子化個體在治水問題上的聯(lián)合，是變水害為水利的關(guān)鍵。同時，基于國家對于整個水利設(shè)施的控制，又促成國家統(tǒng)一的大共同體，促進中華文明的車輪滾滾向前。

2.找準適當規(guī)模，降低治水合作成本。研究發(fā)現(xiàn)，以私性擴大基礎(chǔ)上的理性合作和勞動互助的體現(xiàn)，這是私性不及情況下的合作，根據(jù)流域規(guī)模，采取最佳治理方式。由水源到水田的治水過程中體現(xiàn)個體非必須不合作邏輯。即使如此，也盡量減少治水的成本。在不得已合作的水利關(guān)系中滲透著自利原則，合作規(guī)模僅僅局限于家戶之間，不需要更多人力和費用就可以達成，更具有家戶本位底色，關(guān)鍵在合作成本多少。因此，在地理環(huán)境和技術(shù)條件下，流域治理超越家戶、村落范圍和小區(qū)域的協(xié)作需求，隨著協(xié)作需求的不斷擴大，促使更大規(guī)模群體合作。因而，當家戶能力不及，按照受益程度出力，否則合作遭到破壞。而且在缺乏外部支持的條件下，具有集體行動能力的需要支付高昂的組織成本。同樣，維系合作需要形成相對嚴格管理組織，但是，缺少更高的權(quán)威和組織能力處置更大范圍糾紛并落實用水規(guī)定，導致其管理作用的發(fā)揮失靈并喪失民眾的信任。可見，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，家戶只能依靠與四鄰協(xié)作和互助，解決生產(chǎn)和生活問題，這種家戶之間的協(xié)作，這些都是按照受益程度選擇合作圈子，多大規(guī)模圈子在于交易成本多少，主要依賴熟人之間的利益默契和自然信任，產(chǎn)生的低成本合作。因此，以家戶聯(lián)合為基礎(chǔ)提供水利公共物品，耗費合作成本最小，如果僅僅依靠外部強制則缺乏民間自發(fā)合作的基礎(chǔ)，而且促使農(nóng)民組織喪失自主性。

(二)國家干預是基層流域治理的保障

1.強調(diào)公共服務下沉，提高基層供給能力。對于較大規(guī)模水利設(shè)施管理，其治理需要政府提供服務支持。比如垸”為平原地區(qū)的特色，多個以垸為主體的生產(chǎn)區(qū)域組合成協(xié)作區(qū)域。任何個人或者家族力量，甚至家族聯(lián)盟都無法應對，致使國家權(quán)力延伸至此，形成國家主導的流域治理體制。按照慣例，冬季地方政府委派垸主組織村民加固堤壩。尤其是水利設(shè)施建設(shè)與管護，很大程度上由政府進行統(tǒng)一規(guī)劃、組織的，當流域治理出現(xiàn)矛盾沖突時，需要地方政府進行協(xié)調(diào)解決。[32]該過程依靠高層級參與者采用強制權(quán)力促成村莊間的合作和共同行動。同時，輸入財政扶持資金為合作提供動力。可見，較大規(guī)模水利興修，需要國家和民間力量共同完成，勞務主體是由農(nóng)民出工。因而，其合作效度與外來力量的強度是呈現(xiàn)正相關(guān)。即通過外部施壓把原子化的個體整合進入組織體系中并強制他們達成合作意愿，這種外部壓力來自于有效政府自身具備的適當?shù)膹娭菩缘臋?quán)力。假如沒有，很難提供適宜的公共物品，進而影響社會的發(fā)展。[33]因此，國家在治理水利過程中，具有很強權(quán)力，采取強制性手段集中必要人力和物力，發(fā)揮其守夜人的功能，當個體自我治理無法實現(xiàn)更大利益需求，就需要政府積極參與治理。但是，由于雙方地方地位的不平等，不具備平等的談判能力，這種強力必須有一定適用范圍，前提是既能保證國家很好履行公共職能，又不影響到普通百姓生產(chǎn)和生活。

2.強化行政干預，促進流域?qū)崿F(xiàn)善治。不同層級流域治理依賴于不同權(quán)力主體參與。處在最低層級流域治理主要受到內(nèi)生性權(quán)力主體主導，遵循非正式規(guī)則，對于行為者進行有效約束，維持正常的水利秩序。更高層級流域治理過程中，整個散沙般的農(nóng)民被排除權(quán)力體系之外，受支配權(quán)力大部分來自于外部?？梢姡诹饔蛑卫磉^程中，原子化個體要想被組織，則需要政府賦予其正式合法地位，促使具有掌握水利機構(gòu)運作的權(quán)力，同時，又能發(fā)揮較小區(qū)域社會資本的功能。值得注意的是，這兩種權(quán)力既是獨立的，又有一定的默契或者共謀，這兩者之間的關(guān)系決定著基層流域治理穩(wěn)定和秩序。當流域治理過程中，任何一方失信或者毀約而導致破壞已達成的均衡，基層流域秩序就會陷入混亂。另外，這兩種權(quán)力建構(gòu)基層流域運營秩序，并生產(chǎn)出規(guī)則，如果有人違背，將會產(chǎn)生沖突，需要相應權(quán)力進行解決，采取正向激勵或者負面約束，促使這種建構(gòu)秩序恢復。因而，這種建構(gòu)秩序維持，需要具備兩個條件：一是共認的內(nèi)生非正式規(guī)則，每個人自覺遵守，二是外部介入產(chǎn)生正式規(guī)則，迫使個體遵循，否則建構(gòu)的秩序就難以維持。比如流域管理協(xié)商難以達成一致問題，當內(nèi)生權(quán)力無法解決時，政府主體依靠強制力量有效介入尤為必要，旨在恢復有序秩序，促進善治實現(xiàn)。

不同流域單元，其規(guī)模和覆蓋范圍不同，導致流域治理方式存在差異，進而采取不同治理方法。研究表明，中國的國家體制和國家治理都與基層流域治理相關(guān)。傳統(tǒng)天高皇帝遠，水大皇帝近。黃河和長江兩大區(qū)域構(gòu)成中國兩大核心區(qū)域。處在政權(quán)核心區(qū)的華北地區(qū)，流域治理需要政府負責，而在遠離政權(quán)的華中地區(qū)，與生產(chǎn)和生活的治水依靠民眾自主完成，創(chuàng)造了燦爛的農(nóng)業(yè)文明，提供立國之本，而在水患面前，個體則顯得無能無力，只能求助超越個體的國家力量。國家因此嵌入和滲透于社會，形成有效的治理結(jié)構(gòu)。因此，當前要解決基層流域治理的集體行動問題，就需要構(gòu)建一套行之有效的治理模式。