嚴防國有平臺公司成腐敗溫床

□ 韓亞棟 薛 鵬

1 月5日，四川省紀委監(jiān)委發(fā)布消息，該省能源投資集團有限責任公司黨委委員、董事羅毅接受審查調(diào)查，不久前的2021年12月1日，廣東省紀委監(jiān)委發(fā)布該省鐵路建設投資集團有限公司原黨委副書記、總經(jīng)理王剛被“雙開”消息；2021年11月30日，甘肅省紀委監(jiān)委發(fā)布消息，該省電力投資集團有限責任公司原黨委委員、副總經(jīng)理劉曉黎被開除黨籍……近一段時期，全國紀檢監(jiān)察機關持續(xù)通報典型案例，釋放了堅決查處利用國有投融資平臺公司搞利益輸送新型腐敗案件的鮮明信號。

近年來，不少省、市、縣成立了“城投”“交投”“水投”“文旅投”等地方國有平臺公司，在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。然而，一些平臺公司偏離設立初衷，有的利用政府項目、政策傾斜、資金集中的業(yè)主優(yōu)勢，在工程發(fā)包中暗箱操作；有的在融資、舉債過程中吃回扣、吃利差；有的在土地整理經(jīng)營上冒用身份低價承包、高價租賃，謀一己之私。

十九屆中央紀委五次全會指出，要清醒看到“傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織”等問題。各級紀檢監(jiān)察機關要切實加強對國有投融資平臺公司新情況新問題的研究，把查辦的案件剖開來看制度缺失、責任缺失、監(jiān)管缺失，采取針對性措施，通過專項巡視巡察等方式，及時發(fā)現(xiàn)、及時查處相關問題，促進平臺公司不斷完善治理結(jié)構(gòu)，防止平臺公司成為滋生腐敗的溫床，一體防范廉政風險、債務風險、金融風險、社會風險。

總經(jīng)理把城投公司當自家“小菜園”

一個個箱子被打開，一沓沓現(xiàn)金出現(xiàn)在辦案人員眼前：整齊包裝碼放的鈔票，基本上都沒有被拆開，有些鈔票由于長時間存放已經(jīng)發(fā)霉。經(jīng)清點，這樣的箱子共計15個，存放在3個不同地方，總金額達3500余萬元……這一幕發(fā)生在陜西省紀檢監(jiān)察機關查辦張漢安案件的過程中。

張漢安，陜西省漢中市城投辦原主任、市城市建設投資開發(fā)有限公司原總經(jīng)理，2020年1月被“雙開”，后因犯受賄罪一審被判處有期徒刑十二年六個月，并處罰金200萬元。經(jīng)查，在城投公司工作7年多時間里，張漢安共收受賄賂3500余萬元。

漢中市城投公司是組織管理漢中城市基礎設施建設和項目開發(fā)的投融資公司，負責漢中重大開發(fā)項目的年度投資建設計劃，審查建設項目方案、規(guī)劃和設計，組織實施全市重點基礎設施項目建設，屬國有投融資平臺公司。張漢安任職市城投公司期間，正值漢中市加快中心城區(qū)西擴、一批重大項目全面上馬的時期。其中，漢中市城投公司負責組織實施龍崗新區(qū)建設、城市道路、棚改項目等重要工程。作為公司“一把手”，張漢安在重大項目的決策選擇、招投標、資金使用等方面獨斷專行，經(jīng)常對項目決策開發(fā)、招投標、資金撥付等事項自己拍板。

“有的企業(yè)老板有求于我，經(jīng)常舉辦宴請，動輒名煙名酒、高檔酒店會所，時間一長我就習以為常，覺得理所應當……”在與企業(yè)老板的交往中，貪圖享樂的思想在張漢安心中潛滋暗長，逐漸產(chǎn)生了“為別人辦事得到回報理所當然”“我的能力不差，收入也要跟上”等錯誤思想。

于是，除了頻頻與企業(yè)老板觥籌交錯、推杯換盞外，張漢安開始大肆收受禮品禮金，從高檔酒水到高檔相機，從金銀制品到現(xiàn)金消費卡，他來者不拒。

隨著思想堤壩的失守，張漢安的貪腐之門越開越大，在公司事務上越發(fā)獨斷專行，聽不進去任何不同意見，經(jīng)常拋開集體決策和監(jiān)管，硬著頭皮上項目。

張漢安多次違規(guī)審批建設項目：在某棚戶區(qū)改造項目中，收受1150萬元，幫助某建筑公司及個人進場施工并順利中標項目；收受某公司合伙人200萬元后，要求漢中市城投公司財務人員暫緩征收該公司所欠債務；拿到承包商送來的450萬元“感謝費”后，安排城投公司財務人員向其支付工程款。

張漢安在項目建設上急功近利、好大喜功，不顧公司資金承受能力，盲目舉債、鋪攤子、上項目，引發(fā)連鎖反應。其在任期間上馬39個項目，其中11個在建項目估算總投資約104.6億元，資金缺口高達75.34億元。為彌補資金缺口，張漢安采取向銀行抵押貸款、向私營企業(yè)高息借款、上新項目解決老項目資金難題等方式，致使公司債臺高筑，棚戶區(qū)改造等多個項目暫緩或停工，群眾因拆遷安置、拖欠工資等問題不斷上訪。

據(jù)辦案人員介紹，張漢安肆意妄為，甘愿被“圍獵”，在重大項目決策、招投標、資金撥付等環(huán)節(jié)為不法商人提供幫助，收受賄賂多達110筆。張漢安收受賄賂涉及項目多、次數(shù)多、數(shù)額大，是漢中市建市以來違紀違法金額最大的案件，社會影響極其惡劣，教訓十分深刻。

在接受審查調(diào)查期間，張漢安反思說：“我把城投公司當作自家‘小菜園’，公私不分、肆意伸手，從開始的半推半就發(fā)展到來者不拒，想起來真是羞愧難當、無地自容。”

利用國有投融資平臺公司搞利益輸送的新型腐敗案件頻發(fā)

地方政府投融資平臺是指地方政府及其部門、機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。平臺公司主要承擔融資和建設兩大任務，即為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金，并承擔基礎設施建設、公共服務項目的具體建設任務。

地方融資平臺作為一種融資方式，有助于解決地方政府部門的融資難題，促進地方基礎設施建設和經(jīng)濟社會發(fā)展。但與此同時，一些國有投資融資平臺公司管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位，使得國有資產(chǎn)成為個別腐敗分子的“唐僧肉”。

有的利用公司在政府項目、政策傾斜、資金集中等方面的優(yōu)勢，在工程發(fā)包中暗箱操作。杭州市實業(yè)投資集團有限公司原總經(jīng)理駱旭升，在某大型綜合體項目工程中大搞利益交換，受賄金額數(shù)百萬元。項目工程承包商潘某為感謝駱旭升在施工建設、項目協(xié)調(diào)、費用結(jié)算上的關照，先后送給他現(xiàn)金30萬元，后又送其公司3%的股份，該部分股權(quán)在當時價值424萬余元。四川省成都市錦江區(qū)城投公司原董事長周忠利用職務便利，將錦江某綠化及道路養(yǎng)護維修工程項目發(fā)包給特定關系人后收取“感謝費”。

有的在融資、舉債過程中吃回扣、吃利差。四川省南充市龍門古鎮(zhèn)開發(fā)建設有限責任公司原董事長周永安，違規(guī)出借國有企業(yè)資金給私企和個人，以5%至20%不等的年利率收取利息，累計達8000余萬元，收受賄賂140余萬元。在周忠案中，其在融資環(huán)節(jié)不履行“三重一大”程序，在財務人員提醒風險并拒絕簽字的情況下，依然決定將銀行貸款資金借給其他單位使用。

此外，還有的在土地整理業(yè)務上冒用普通農(nóng)民身份低價承包、高價租賃，謀一己之私。

成都市錦江區(qū)委常委，區(qū)紀委書記、監(jiān)委主任劉嘉聰分析認為，“城投”“農(nóng)投”等國有投融資平臺公司既是融資主體又是建設主體，經(jīng)營范圍廣、業(yè)務鏈條長，呈現(xiàn)出資金量大、項目數(shù)多、專業(yè)性強等特點。公司主要負責人職權(quán)高度集中，社會交往廣泛，交往對象龐雜，被“圍獵”風險高，一旦缺乏有效監(jiān)督制約，極易滋生腐敗。

一些單位制度缺失、責任缺失、監(jiān)管缺失

“國有投融資平臺公司‘一把手’能調(diào)動大量資源，權(quán)力集中，受到的監(jiān)督制約卻很小?！眲⒓温敻嬖V記者，剖析相關案件，其中暴露的制度缺失、責任缺失、監(jiān)管缺失問題引人深思、令人警醒，亟待解決。

“牛欄關貓”的制度漏洞，導致一些人頻繁逾越紅線。作為地方國企，國有投融資平臺公司普遍建立了公司法人治理結(jié)構(gòu)，但一些企業(yè)內(nèi)部權(quán)力運行機制和監(jiān)管機制卻不夠健全。黨委會、股東會和董事會等內(nèi)部決策機構(gòu)職責職權(quán)劃分不夠明晰；監(jiān)事會或獨立外部監(jiān)事履行監(jiān)督職責流于形式，監(jiān)事會一年開不了幾次會，個別監(jiān)事長期缺位而得不到及時補充，公司自行制訂的規(guī)章制度往往原則性規(guī)范多，可操作細則少，更缺乏責任追究規(guī)則。

據(jù)張漢安案辦案人員介紹，漢中市城投公司一直未建立議事制度和決策程序，對哪些事項應通過何種程序進行決策沒有明確規(guī)定。張漢安到公司任職后，在項目開發(fā)、土地出讓、機構(gòu)設置、人員調(diào)整等重大事項上，往往以個人拍板取代領導班子集體決策。為規(guī)避監(jiān)督，張漢安甚至以提高工作效率為由，擅自將規(guī)劃發(fā)展部、合同造價部、工程部、項目開發(fā)部等部門工作人員陸續(xù)調(diào)離，致使監(jiān)管部門無法履職。張漢安案發(fā)后剖析道：“我拋開集體決策和監(jiān)管部門，硬著頭皮上項目，慢慢就出現(xiàn)未批先建、以罰代建等違法建設項目。”

組織機構(gòu)不健全，導致“兩個責任”難以落實。漢中市城投公司黨委自2016年成立以來，一直未配備黨委書記，2018年才配備紀委書記。市城投公司黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任一直難以落實。張漢安作為市城投辦主任、市城投公司法定代表人，在項目開發(fā)、土地出讓、機構(gòu)設置、人員調(diào)整等公司經(jīng)營事項上一直缺少組織監(jiān)督，形成了“一言堂”局面。

行業(yè)監(jiān)管乏力，外部監(jiān)督缺失。國有投融資平臺公司經(jīng)營過程中，須接受各級各行業(yè)行政機關監(jiān)管，但有的相關行政監(jiān)管機構(gòu)對本地國企出現(xiàn)的問題往往尺度較松、監(jiān)管不嚴。例如，對于漢中市城投公司未正確履行土地、規(guī)劃、招投標等前置性程序就開工建設多個項目的情況，上級主管部門并未采取有效措施進行糾正。張漢安作為市城投公司主要負責人，長期收受他人禮金、賄賂，違背民主集中制、“三重一大”決策制度等問題，上級主管部門也未及時發(fā)現(xiàn)并采取措施。外部審計事務所為維持業(yè)務關系，審計時故意“放水”，甚至連個別財務人員長期挪用公款也未發(fā)現(xiàn)。

一體防范廉政風險、債務風險、金融風險、社會風險

“一些國有平臺公司既是融資主體又是建設主體，一手利用政策優(yōu)勢壟斷政府業(yè)務，一手利用權(quán)力地位參與市場競爭?！北本┐髮W廉政建設研究中心副主任莊德水分析認為，平臺公司腐敗手法更新，靠企吃企、利益輸送等問題高發(fā)，且極易誘發(fā)一系列次生風險。必須采取針對性措施，通過專項巡察、專業(yè)審計等方式，及時發(fā)現(xiàn)、嚴肅查處，促進平臺公司不斷完善治理結(jié)構(gòu)，一體防范廉政風險、債務風險、金融風險、社會風險。

督促完善內(nèi)部治理，探索推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。張漢安案發(fā)后，漢中市委、市政府印發(fā)《關于推進市屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的實施方案》，要求除市國資委及市政府授權(quán)的有關單位外，市級黨政機關和事業(yè)單位今后不再履行國有資產(chǎn)出資人職責，不再以各種名義投資設立經(jīng)營性企業(yè)和經(jīng)濟實體，并對具有一定資產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營能力的企業(yè)進行整合重組，對市縣融資平臺進行集中管理。

深化以案促改、以案促治，防范投融資平臺經(jīng)營風險。相關單位加強制度設計，規(guī)范投融資平臺日常運營管理，圍繞投融資高頻風險點列出權(quán)力清單，對投融資行為實施事前、事中、事后全方位監(jiān)督。漢中市國資委出臺《國有企業(yè)黨委研究決定、前置研究討論事項示范文本（試行）》《市屬國有企業(yè)黨委會議議事規(guī)則指引》等規(guī)范文件，明確市屬國有企業(yè)黨委前置研究討論的具體事項，保證企業(yè)黨委會議事合理化、規(guī)范化、制度化。漢中市城投公司推進違規(guī)經(jīng)營投資責任追究體系建設，修訂制定20項管理監(jiān)督制度。

加強日常監(jiān)管和責任追究體系建設，管住“關鍵少數(shù)”。一些地方和企業(yè)強化對平臺公司關鍵崗位人員特別是“一把手”的監(jiān)督，抓好警示教育，對有禁不止、空轉(zhuǎn)套利等非法行為嚴肅查處。黨的十九大以來，成都市錦江區(qū)紀委監(jiān)委查處國有平臺公司主要負責人3人，給予公司高管、部門負責人及具體業(yè)務經(jīng)辦人黨紀政務處分或組織處理數(shù)十人。在查辦案件的同時同步查找制度缺失，督促財政和國資部門重新梳理修訂國企重大經(jīng)營事項申報和審批程序；督促發(fā)改和建設部門重新修訂政府性投資工程項目管理制度；督促審計部門運用專項審計、同步審計等方式加強對國企核心業(yè)務的監(jiān)督檢查，并探索對外部審計機構(gòu)實行“黑名單”制度等。

陜西省漢中市城投辦原主任、市城市建設投資開發(fā)有限公司原總經(jīng)理張漢安受審。