壓力型體制、行政吸納社會(huì)與行為趨同
——基層減負(fù)背景下G社區(qū)的非正式考核

黃振羽，劉叢雨

(大連海事大學(xué) 公共管理與人文藝術(shù)學(xué)院，遼寧 大連 116026)

基層減負(fù)“越減越負(fù)”意味著減負(fù)工作踏入深水區(qū)。為了解決目前社居委普遍存在的形式化行政負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，[1]2019年中共中央辦公廳發(fā)布了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，要求基層減負(fù)，繼續(xù)研究推進(jìn)基層減負(fù)工作，但實(shí)際作用甚微。[2]在我國(guó)減負(fù)實(shí)踐中，撤街并居、設(shè)立社區(qū)工作站、建立準(zhǔn)入清單等體制機(jī)制改革都未能很好地解決居委會(huì)行政化負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題。[3]

2021年1月，筆者之一在H市G社區(qū)實(shí)習(xí)時(shí)，通過(guò)訪談和收集政策文本等獲得研究資料。G社區(qū)位于H市北部郊區(qū)，是曾經(jīng)的工業(yè)聚集區(qū)，轄區(qū)面積2.51平方公里，服務(wù)6個(gè)小區(qū)、4所學(xué)校和200多家企業(yè)，轄區(qū)居民近2萬(wàn)。社區(qū)工作人員共18人，設(shè)有12個(gè)部門(mén)。為了響應(yīng)上級(jí)的減負(fù)要求，G社區(qū)所在的L街道被要求對(duì)下轄社區(qū)進(jìn)行減負(fù)，但按照G社區(qū)工作人員的說(shuō)法，他們的工作是“越減越負(fù)”。三年以來(lái)，該社區(qū)年底考核細(xì)則隨著轄區(qū)建設(shè)發(fā)展的要求有所調(diào)整，但是總的趨勢(shì)是增加了考核部門(mén)和考核項(xiàng)目及事務(wù)等內(nèi)容。例如，2020年G社區(qū)考核中涉及的部門(mén)從原先的9個(gè)增加到11個(gè)，增加了“紀(jì)工委”和“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部”，考核中涉及項(xiàng)目從2018年的34個(gè)增加到了40個(gè)，總計(jì)承擔(dān)了200多項(xiàng)行政事務(wù)。為完成考核任務(wù)，除黨委書(shū)記外，社區(qū)的17名工作人員每人需要承擔(dān)多個(gè)部門(mén)的工作。可以觀察到的是，用“形式”應(yīng)對(duì)檢查成為了“常態(tài)”。為何中央再三強(qiáng)調(diào)的基層減負(fù)未見(jiàn)成效？何種原因?qū)е禄鶎由鐓^(qū)工作人員產(chǎn)生“越減越負(fù)”的抱怨？

一、壓力型體制與行政吸納社會(huì)：一個(gè)分析框架

現(xiàn)有文獻(xiàn)討論了多種不同形式的基層減負(fù)困境。如馬雪峰指出的“減數(shù)字不減數(shù)量、減形式不減方式”的“數(shù)字減負(fù)”。[4]周芳名總結(jié)出減負(fù)背景下明減暗增的三個(gè)常見(jiàn)表現(xiàn)：“精簡(jiǎn)了文件卻提高了標(biāo)準(zhǔn)”、“精簡(jiǎn)了調(diào)研卻增加了名目”、“精簡(jiǎn)了慣例卻增添了新規(guī)”。[5]減負(fù)陷入形式主義陷阱，數(shù)字表格材料成為減負(fù)成效依據(jù)。[6]壓力型體制在行政吸納社會(huì)的過(guò)程中從政府傳遞到社居委，是導(dǎo)致基層減負(fù)失敗的一個(gè)重要原因。

“壓力型體制”由榮敬本提出，最初用于分析經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府行為，是“一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解管理方式和物質(zhì)化評(píng)價(jià)體系?！盵7]倪星從行政管理的角度將壓力型體制概括為“依靠各級(jí)行政組織從上到下規(guī)定指標(biāo)任務(wù)，通過(guò)層層考核、檢查、驗(yàn)收、評(píng)估，與獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降等制度相配套，據(jù)此推動(dòng)上級(jí)意志的實(shí)現(xiàn)?！盵8]楊雪冬將其擴(kuò)展到社會(huì)管理領(lǐng)域，提出了壓力型體制運(yùn)行的核心是“政治化機(jī)制”，上級(jí)政府將某項(xiàng)任務(wù)劃歸為“政治任務(wù)”，并給予一定政治上和經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)懲，由此驅(qū)動(dòng)下級(jí)政府如期完成任務(wù)。[9]

行政吸納社會(huì)是政府行為滲透基層社會(huì)并與之建立聯(lián)系和發(fā)生互動(dòng)的過(guò)程。[10]《中華人民共和國(guó)居委會(huì)組織法》規(guī)定城市社區(qū)居委會(huì)是基層群眾性自治組織，而壓力傳導(dǎo)本應(yīng)限于調(diào)整政府組織間的縱向關(guān)系。為了有效控制和管理社會(huì)，政府組織必須深入到基層，以居委會(huì)為載體來(lái)進(jìn)行社會(huì)整合。[11]在實(shí)現(xiàn)方式上，由于居委會(huì)缺乏可支配的資源，其依賴于上級(jí)政府資金、人力、權(quán)威等資源的劃撥，因此居委會(huì)主動(dòng)依附于上級(jí)行政部門(mén)以維持其運(yùn)行。[12]政府行為由此滲透至基層自治組織，基層社會(huì)被行政“吸納”，居委會(huì)成為政府“末梢”，為壓力傳導(dǎo)奠定制度基礎(chǔ)。

由于上級(jí)政府“條塊分割”的組織模式，基層政府承擔(dān)了數(shù)量繁多且雜亂的政治任務(wù)。由于基層人力、財(cái)力、權(quán)力資源有限，加上任務(wù)和資源的分配不平衡，[13]面對(duì)上級(jí)壓力，基層政府表現(xiàn)出了特定的策略行為。例如，在創(chuàng)建文明城市中采取“選擇性應(yīng)付”[14]的方式避免負(fù)向激勵(lì)；在應(yīng)對(duì)計(jì)生工作檢查時(shí)出現(xiàn)“上下共謀”[15]現(xiàn)象；在市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)上下級(jí)互動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的“共識(shí)性變通”[16]現(xiàn)象等。由于行政吸納社會(huì)使得壓力型體制傳導(dǎo)到基層自治組織，基層自治組織在壓力下的行為趨同于基層政府，表現(xiàn)出選擇性應(yīng)付、上下共謀和變通執(zhí)行等特點(diǎn)。

綜上所述，我們建構(gòu)了本文的分析框架(見(jiàn)圖1)，以分析G社區(qū)年底考核的實(shí)際運(yùn)作。

圖1 分析框架

二、非正式考核：G社區(qū)年底考核的實(shí)際運(yùn)作

2021年1月，G社區(qū)的核心工作是圍繞迎接上級(jí)考核展開(kāi)的，指標(biāo)化、數(shù)量化考核評(píng)價(jià)活動(dòng)并非通過(guò)正式的方式進(jìn)行，而是以“調(diào)研”名義實(shí)施，“不對(duì)社區(qū)進(jìn)行考核”即L街道完成減負(fù)任務(wù)的方式。往年春節(jié)前，L街道會(huì)對(duì)G社區(qū)一年中所有的工作進(jìn)行考核，既檢查了上級(jí)交辦事項(xiàng)的完成情況，也是對(duì)社區(qū)工作人員績(jī)效的考評(píng)。但是，2020年的年底考核細(xì)則不同于以往，此次考核細(xì)則不得在社區(qū)工作人員中以電子版的形式進(jìn)行傳播，只能以紙質(zhì)版的形式下發(fā)?！斑@次考核細(xì)則說(shuō)是不能傳電子版文件了，不能傳閱，只能看紙質(zhì)版文件。”(居委會(huì)副主任的訪談?dòng)涗?“沒(méi)有文件說(shuō)不允許考核了，但是好像有個(gè)減負(fù)的要求?！?街道工作人員的訪談?dòng)涗?通過(guò)查閱該市政府網(wǎng)站政務(wù)公開(kāi)文件，我們并未發(fā)現(xiàn)任何部門(mén)曾下發(fā)不允許考核的文件。基于以上事實(shí)以及社區(qū)和街道工作人員談及此事的謹(jǐn)慎表現(xiàn)，我們認(rèn)為，G社區(qū)的非正式考核是L街道以“調(diào)研”為名應(yīng)對(duì)基層減負(fù)任務(wù)而產(chǎn)生的一種組織行為：居委會(huì)行政化的事實(shí)要求街道對(duì)其進(jìn)行考核，以此作為包括人員工資和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等在內(nèi)的資源分配的根據(jù)；但中央的減負(fù)要求經(jīng)層層傳導(dǎo)到基層形成了街道應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查的非正式考核。

(一)非正式考核的制度基礎(chǔ)

作為基層自治組織的社居委，在實(shí)踐中成為區(qū)政府和街道的延伸，具有強(qiáng)烈的行政化色彩。社居委在組織設(shè)置、資金結(jié)構(gòu)和人事安排等方面都依賴于街道，使得行政壓力可以層層傳導(dǎo)至社區(qū)。

1.組織設(shè)置與職能行政化。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革后單位制迅速消解，基層社區(qū)原有的組織結(jié)構(gòu)也隨之解體，政府不得不承擔(dān)起重新組織社會(huì)的責(zé)任。由于我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)將自身定位為對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管理的“大政府”，政府職能邊界較為模糊，這使得政府將改革后大量涌現(xiàn)于基層的社會(huì)事務(wù)納入計(jì)劃之內(nèi)。社居委應(yīng)運(yùn)而生，承擔(dān)了承接社會(huì)職能的重要使命。對(duì)于需要下沉到街道、社區(qū)、乃至個(gè)人的工作，鞭長(zhǎng)莫及的市級(jí)區(qū)級(jí)政府便得以借助社區(qū)的力量確保國(guó)家的意志和政令到達(dá)基層。

社居委需要按質(zhì)按量完成政府下派的基層治理任務(wù)，因此社居委不僅對(duì)本社區(qū)居民負(fù)責(zé)，而且對(duì)政府及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府對(duì)了解社居委履職情況的需求，使得行政化之下的考核成為必然。同時(shí)，社居委人員任命與考核都是由直接上級(jí)進(jìn)行或主要是由其操持的，這樣在上下級(jí)之間必然會(huì)形成行政壓力的傳導(dǎo)，社區(qū)工作人員為獲得上級(jí)的認(rèn)可和提拔，必然會(huì)對(duì)后者惟命是從，形成科層等級(jí)中的“惟上不惟下”、“對(duì)上負(fù)責(zé)”等制度慣例，這更是助長(zhǎng)了行政化之風(fēng)。以H市2020年行政規(guī)劃為例，市政府首先對(duì)《政府工作報(bào)告》涉及的任務(wù)和責(zé)任進(jìn)行分配，隨后A區(qū)政府及L街道分解本級(jí)任務(wù)并在任務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上做出更詳細(xì)的安排，L街道在對(duì)社居委的考核過(guò)程中則據(jù)當(dāng)期文件指示劃定考核范圍、編寫(xiě)考核細(xì)則、標(biāo)注細(xì)則分值，量化各社區(qū)工作績(jī)效。此外，《居委會(huì)組織法》雖然規(guī)定了社居委的自治性質(zhì)，但亦指出“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作?！边@便使社居委承辦政府的委托工作成為其法定職責(zé)。

2.資金結(jié)構(gòu)行政化。任務(wù)的分解與傳遞過(guò)程同時(shí)伴有財(cái)政預(yù)算的安排，進(jìn)而為下級(jí)政府完成任務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保障；與此同時(shí)，上級(jí)政府也在財(cái)政撥款的方式以及分配中進(jìn)行著對(duì)下級(jí)的督查與壓力的傳導(dǎo)。社居委成為區(qū)級(jí)政府和街道的延伸，這便導(dǎo)致本身資源并不充裕、沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定資金來(lái)源支持自治工作的社區(qū)，依賴于上級(jí)政府所提供的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)。《A區(qū)(L街道)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職責(zé)》顯示，街道辦事處財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)社區(qū)居委會(huì)計(jì)憑證編制、會(huì)計(jì)核算、支付管理與報(bào)表編制工作，這說(shuō)明街道對(duì)社居委經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。在公開(kāi)的《A區(qū)(L街道)2021年部門(mén)預(yù)算表》中，2021年L街道收入約為2.38億元，其中67.0%來(lái)自于財(cái)政撥款收入，①而財(cái)政撥款收入的98.7%用于城鄉(xiāng)社區(qū)支出。街道在財(cái)政資金方面給予社居委極大的支持，社居委不得不依附于街道而生存，并接受街道對(duì)于社居委工作經(jīng)費(fèi)使用情況的考核?！禔區(qū)(L街道)2021年部門(mén)預(yù)算表》對(duì)街道年度預(yù)算安排項(xiàng)目做出詳細(xì)規(guī)定，街道對(duì)社區(qū)的考核細(xì)則與預(yù)算安排的內(nèi)容保持了高度一致。

3.人事安排行政化?！禛社區(qū)居委會(huì)自治章程》第一章第五條明確規(guī)定，社區(qū)組織機(jī)構(gòu)包括社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)居民議事例會(huì)和社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)居民代表大會(huì)實(shí)行民主選舉，其主任由社區(qū)黨支書(shū)記兼任或選舉黨支部其他成員義務(wù)擔(dān)任，副主任由選舉產(chǎn)生。社區(qū)居民代表大會(huì)進(jìn)一步選舉居民議事例會(huì)成員和社區(qū)居委會(huì)成員。社區(qū)黨支部則領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)各組織機(jī)構(gòu)開(kāi)展基層工作。然而在現(xiàn)實(shí)情況下，社區(qū)通過(guò)政府信息公開(kāi)網(wǎng)站發(fā)布社區(qū)工作者招聘公告，社區(qū)工作者在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行與政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位類似的筆面試考核。區(qū)政府網(wǎng)公示體檢、政審后的錄取結(jié)果。聘用方與應(yīng)聘者簽訂勞動(dòng)合同后，應(yīng)聘者進(jìn)入社區(qū)各組織機(jī)構(gòu)，成為社區(qū)工作者或?qū)Ｂ汓h務(wù)工作者?？梢?jiàn)，區(qū)政府參與了招聘社區(qū)工作者的流程，社區(qū)工作者實(shí)際為政府聘用的“編外干部”。此外，“資金使用行政化”一節(jié)說(shuō)明了街道對(duì)社區(qū)的工資福利和工作經(jīng)費(fèi)具有支配權(quán)。壓力型體制由此從行政部門(mén)延伸至居委會(huì)，造成“行政吸納社會(huì)”的局面，“減負(fù)任務(wù)”也因此以行政壓力的形式傳遞至基層。

(二)非正式考核的行為表現(xiàn)與原因

L街道為應(yīng)對(duì)無(wú)法完成的減負(fù)任務(wù)，選擇與G社區(qū)共謀，變通執(zhí)行上級(jí)政策。G社區(qū)在L街道的默許下，用“調(diào)研”的名義實(shí)現(xiàn)了“減負(fù)”要求，G社區(qū)的行為趨同于L街道，是能力與責(zé)任不對(duì)等時(shí)的策略選擇。

1.街道沒(méi)有能力完成減負(fù)任務(wù)。減負(fù)要求由中央發(fā)出，各地為響應(yīng)中央政策也會(huì)出臺(tái)具體的行動(dòng)方案，但事實(shí)上減負(fù)工作被層層下放，成為基層自己給自己減負(fù)。吳海紅等人從“全面問(wèn)責(zé)型體制”的角度分析了“責(zé)任甩鍋”的現(xiàn)象，各級(jí)政府為了“避責(zé)”將工作發(fā)包給下級(jí)政府。[17]街道作為政府的派出機(jī)構(gòu)，是社居委的直接上級(jí)，很多行政工作任務(wù)是經(jīng)由街道下發(fā)給社居委完成的?！敖值朗裁炊疾桓桑麄兙拓?fù)責(zé)把事情推給我們，就是上傳下達(dá)的一個(gè)作用?！?居委會(huì)黨委副書(shū)記的訪談?dòng)涗?根據(jù)L街道2021年收支預(yù)算表，城鄉(xiāng)社區(qū)支出為2.3億元人民幣，占街道總支出的97%，其他項(xiàng)目預(yù)算僅占2.9%，街道的工作重心都集中在社區(qū)。減負(fù)工作的本質(zhì)要求是減少社居委承擔(dān)非必要的行政工作，但街道在壓力傳導(dǎo)鏈條中居于下層，沒(méi)有權(quán)力討價(jià)還價(jià)，更不用說(shuō)改變行政體系的運(yùn)行方式，因此街道必須將上級(jí)的指示和任務(wù)按要求下達(dá)給社區(qū)執(zhí)行，[18]社區(qū)的執(zhí)行成果也是街道履職的證明。既然沒(méi)有辦法解決問(wèn)題，又面臨上級(jí)考核壓力，基層政府只能通過(guò)考核的非正式運(yùn)作避免承擔(dān)負(fù)面激勵(lì)。

2.采取非正式考核的策略選擇符合個(gè)人利益。在權(quán)責(zé)關(guān)系失衡的情況下，采取非正式考核是責(zé)任人的最佳選擇?；鶎诱c上級(jí)政府的委托代理關(guān)系中存在“政治承包責(zé)任制”邏輯，基層政府接受上級(jí)政府分派的政治任務(wù)，包括維穩(wěn)、養(yǎng)老、防疫、關(guān)心下一代工作等工作，以具體指標(biāo)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?；鶎诱畬?duì)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)工作負(fù)責(zé)，享有一定的自主發(fā)揮空間，有條件開(kāi)拓性地完成任務(wù)。但是，對(duì)工作結(jié)果的評(píng)估是“一票否決”的，責(zé)任人的工作一旦出現(xiàn)失誤就可能會(huì)對(duì)其個(gè)人仕途產(chǎn)生嚴(yán)重的不良影響，[19]另外，如果一項(xiàng)工作或創(chuàng)新成果富有成效，領(lǐng)導(dǎo)或同事會(huì)積極參與，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)“摘桃子”的現(xiàn)象。一位社區(qū)工作人員表示：“事情辦得不好沒(méi)人理你，辦好了一定有人來(lái)跟你分?！苯值澜o社區(qū)減負(fù)意味著自身承擔(dān)起更多責(zé)任，不但多出力還要承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)，成本與收益并不匹配。因此，對(duì)于負(fù)有政治責(zé)任的基層工作人員來(lái)說(shuō)，最優(yōu)的行動(dòng)策略是保守而非開(kāi)拓，這導(dǎo)致許多責(zé)任人“不求有功，但求無(wú)過(guò)”。不追求創(chuàng)新工作方式，而是用非正式考核應(yīng)付上級(jí)考核和問(wèn)責(zé)，可以在最大程度上避免風(fēng)險(xiǎn)。

3.從府際關(guān)系的角度來(lái)看，非正式考核符合單位間利益。政府經(jīng)濟(jì)利益包括活動(dòng)組織經(jīng)費(fèi)、社區(qū)服務(wù)費(fèi)、工作成員薪水、政治利益有關(guān)組織成員發(fā)展、干部提拔以及基層單位的榮譽(yù)獎(jiǎng)賞等，所有形式的利益最終都可轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。[20]例如，G社區(qū)成員的工資與各項(xiàng)任務(wù)的考核結(jié)果有著明確的關(guān)聯(lián)，由于某些政策的制定沒(méi)有考慮其在實(shí)施過(guò)程中的困難與條件不足而產(chǎn)生了執(zhí)行過(guò)程中的偏差，甚至引發(fā)矛盾沖突，[21]為“政策相悖利益共同體”的形成提供了基礎(chǔ)。基層減負(fù)工作與其他任務(wù)指標(biāo)相互矛盾，無(wú)法從根本上落實(shí)減負(fù)政策。面對(duì)這樣無(wú)法完成的目標(biāo)且同時(shí)需面對(duì)固定的考核獎(jiǎng)懲制度, 基層政府只能通過(guò)“共謀行為”面對(duì)考核檢查。越級(jí)的上下級(jí)政府沒(méi)有直接的行政關(guān)系，所以“共謀”變?yōu)橹苯雨P(guān)聯(lián)的上下級(jí)政府為應(yīng)對(duì)更高層級(jí)政府機(jī)關(guān)的檢查的非正式行為。[22]統(tǒng)一將“考核”修改為“調(diào)研”，在單位內(nèi)部統(tǒng)一口徑，雖沒(méi)有在本質(zhì)上減少基層工作負(fù)擔(dān)，但由上往下的各層單位足以應(yīng)對(duì)更上層的考核標(biāo)準(zhǔn)，僅用紙面工作完成考核細(xì)則中的減負(fù)任務(wù)成為各級(jí)單位行動(dòng)時(shí)的“上策”。

綜上所述，由于社居委被行政吸納，其實(shí)際已經(jīng)成為街道的下屬組織，并沒(méi)有獨(dú)立的行動(dòng)能力，為街道傳導(dǎo)行政壓力提供了制度保障。減負(fù)任務(wù)是各級(jí)政府為響應(yīng)中央的減負(fù)要求而制定的工作目標(biāo)，但是各級(jí)政府都沒(méi)有能力解除社區(qū)行政化帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，為了完成任務(wù)只好將減負(fù)任務(wù)也作為壓力傳導(dǎo)至基層，最終造成表面減負(fù)的非正式運(yùn)作，基層自治組織的行為也因此趨同于基層政府行為(見(jiàn)圖2)。

圖2 非正式考核與行為趨同

三、結(jié)論與建議

通過(guò)對(duì)G社區(qū)的案例分析可以得出，減負(fù)作為行政任務(wù)被層層下達(dá)，最終會(huì)成為基層自己給自己減負(fù)，這也就失去了減負(fù)本身的意義，使得基層自治組織的行為趨同于基層政府，導(dǎo)致基層減負(fù)“越減越負(fù)”。誠(chéng)然，基層沉重的負(fù)擔(dān)是來(lái)自于行政化帶來(lái)的壓力傳導(dǎo)，從法律的角度來(lái)說(shuō)也確實(shí)有研究“去行政化”的必要。但是，應(yīng)然地追求社居委的自治性質(zhì)和去行政化，并不能解決社區(qū)治理缺位的問(wèn)題。在中央集權(quán)下，“管理體制具有強(qiáng)烈的向下動(dòng)員、吸納、嵌入的內(nèi)生沖動(dòng)”，這使得社區(qū)自治與國(guó)家整體治理結(jié)構(gòu)相矛盾，體現(xiàn)為“去行政化”的悖論。[22]根據(jù)十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，結(jié)合前面的問(wèn)題分析，我們提出以下三點(diǎn)建議。

(一)優(yōu)化社區(qū)資金結(jié)構(gòu)，為社區(qū)賦能

從實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)階段的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型仍離不開(kāi)行政系統(tǒng)的資源支持，但僅僅依賴政府財(cái)政的居委會(huì)很難改變“單一行政化”的現(xiàn)狀，因此可以從適當(dāng)減少政府資源依賴的角度探索社區(qū)治理的優(yōu)化路徑?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》十七條規(guī)定居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)均由上級(jí)政府撥付，包括活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、建設(shè)經(jīng)費(fèi)等，居委會(huì)也可組織自籌，但是L街道的年度預(yù)算中并未列出此項(xiàng)收入。據(jù)了解，G社區(qū)的職員工資與考核細(xì)則中規(guī)定的打分項(xiàng)掛鉤，一旦工作出現(xiàn)失誤，不僅工資受影響，因考核規(guī)定的活動(dòng)項(xiàng)目也可能無(wú)法得到相應(yīng)的撥款而出現(xiàn)“自掏腰包”的情況。因此，居委會(huì)易產(chǎn)生“重形式考評(píng)，輕實(shí)際工作”的社區(qū)服務(wù)思想，時(shí)常因經(jīng)費(fèi)問(wèn)題 “心有余而力不足”。同時(shí)沒(méi)有明確的法律對(duì)居委會(huì)自籌資金進(jìn)行規(guī)范，征收款的細(xì)則由居委會(huì)內(nèi)部制定。居民缺乏知情權(quán)與主動(dòng)性，居委會(huì)因?yàn)槿鄙倭司用竦男湃味鴮?dǎo)致了難以溝通協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致自籌活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行。

對(duì)此，應(yīng)當(dāng)建立完善的資金自籌制度和監(jiān)督體系，努力降低社區(qū)對(duì)政府財(cái)政的依賴程度從法律層面建立明確可行的自籌規(guī)范。在實(shí)踐中要根據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況制定并公示，在社區(qū)中積極宣傳，提高社區(qū)居民的認(rèn)可度，積極吸引社會(huì)資金進(jìn)入。居委會(huì)需在該過(guò)程中提高自身能力，合理利用自籌款項(xiàng)舉辦活動(dòng)，服務(wù)社區(qū)治理，定時(shí)公示自籌費(fèi)用收支記錄。

我們認(rèn)為，建立合法、規(guī)范、專業(yè)的社區(qū)基金會(huì)將有助于社區(qū)降低對(duì)政府財(cái)政的依賴程度，為社區(qū)建立行政事務(wù)準(zhǔn)入制度奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。社區(qū)基金會(huì)誕生于美國(guó)，近一段時(shí)間以來(lái)在我國(guó)基層治理實(shí)踐中不斷調(diào)整和創(chuàng)新，成為社區(qū)治理領(lǐng)域新的發(fā)展趨勢(shì)。一個(gè)成熟的社區(qū)基金會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“資源開(kāi)發(fā)”、“財(cái)務(wù)管理”、“捐助服務(wù)”、“贈(zèng)款和方案支助”以及“社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)”五大功能。[23]建立社區(qū)基金會(huì)符合中央提出的“共建共治共享”社會(huì)治理要求，在拓寬社居委資金來(lái)源渠道的同時(shí)，降低行政壓力對(duì)社區(qū)工作的影響，實(shí)現(xiàn)社區(qū)減負(fù)和治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。如何在我國(guó)建立一個(gè)成熟的社區(qū)基金會(huì)是當(dāng)下的研究熱點(diǎn)問(wèn)題。社區(qū)基金會(huì)屬于民間組織，因此首先需要優(yōu)化對(duì)民間組織的管理和規(guī)范，既要給予足夠的發(fā)展空間又要引導(dǎo)其運(yùn)行“不越軌”。作為參與社區(qū)治理的組織，社區(qū)基金會(huì)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是如何與社區(qū)居民形成良性互動(dòng)，如何回應(yīng)居民關(guān)切、滿足居民需求，在運(yùn)行過(guò)程中還要承擔(dān)作為政府與社會(huì)橋梁的作用。通過(guò)這種方式可以改變社區(qū)“單一行政化”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“有限行政化”。

(二)優(yōu)化部門(mén)協(xié)作機(jī)制，避免社區(qū)“有心無(wú)力”

根據(jù)文中的分析，基層在面臨自身無(wú)法完成的任務(wù)時(shí)，會(huì)采取“選擇性應(yīng)付”或“共謀”等方式應(yīng)對(duì)考核。實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)，要求行政體系改變“條塊分割”的現(xiàn)狀，通過(guò)部門(mén)協(xié)作和地方政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)高效處理。

以G社區(qū)為例，其城市管理部和規(guī)劃建設(shè)部都承擔(dān)了處理違建問(wèn)題的任務(wù)，考核細(xì)則中對(duì)組織強(qiáng)拆的規(guī)定為：“在組織強(qiáng)拆過(guò)程中嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施，確保安全。重大拆違行動(dòng)組織不力，發(fā)生重大安全事故或穩(wěn)定事件的，發(fā)生一次，扣0.1分?！睂?shí)際上，社區(qū)相對(duì)與上級(jí)規(guī)劃部門(mén)只具備信息優(yōu)勢(shì)而不具備對(duì)違法建筑認(rèn)定的專業(yè)資質(zhì)，對(duì)違法建筑的強(qiáng)制拆除也離不開(kāi)城管部門(mén)和公安部門(mén)的配合。在面對(duì)諸如此類的行政事務(wù)時(shí)，必須通過(guò)優(yōu)化橫向和縱向之間的協(xié)作，[24]打破部門(mén)和各層級(jí)政府間的利益壁壘實(shí)現(xiàn)妥善處理，避免各職能部門(mén)將責(zé)任過(guò)度“落實(shí)”給社區(qū)。實(shí)際上，目前我國(guó)部門(mén)協(xié)同的案例往往出現(xiàn)于重大安全事故或疫情等緊急狀態(tài)下，其協(xié)作的動(dòng)力來(lái)源于中央強(qiáng)大的政治動(dòng)員力，[25]因此這類協(xié)作也具有不穩(wěn)定性和臨時(shí)性?；鶎訙p負(fù)要求行政體系構(gòu)建穩(wěn)定、高效、常態(tài)化的部門(mén)協(xié)作機(jī)制。首先，建立部門(mén)協(xié)作機(jī)制必須要明確部門(mén)職權(quán)。當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行大部制改革，對(duì)職能部門(mén)的權(quán)責(zé)進(jìn)行重新整合，這是構(gòu)建部門(mén)協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)性工作。其次，要細(xì)化并完善有關(guān)部門(mén)協(xié)作的制度規(guī)范，在考核機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制和費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制等方面解決各職能部門(mén)進(jìn)行協(xié)作時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題。[26]

(三)建立負(fù)面清單制度，避免行政事務(wù)無(wú)序下放

根據(jù)上文的分析，非正式考核和社區(qū)面臨的繁雜考核指標(biāo)大都來(lái)自于上級(jí)部門(mén)的壓力傳導(dǎo)，通過(guò)行政管理體制改革壓縮上級(jí)部門(mén)“層層甩鍋”的空間才能夠有效實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)。在以往的基層減負(fù)實(shí)踐中，事項(xiàng)清單為社居委有限行政化提供了改革方向，即用清單限制下沉社區(qū)的行政事務(wù)種類和數(shù)量，厘清部門(mén)間的縱向權(quán)責(zé)關(guān)系。但事項(xiàng)清單制度在實(shí)施的過(guò)程中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，比如準(zhǔn)入事項(xiàng)的調(diào)整空間大和準(zhǔn)入機(jī)制對(duì)上級(jí)部門(mén)的軟約束。[3]建議用負(fù)面清單的方式避免行政事務(wù)的無(wú)序下放。

負(fù)面清單與準(zhǔn)入清單的主要區(qū)別在于改革阻力的大小。G社區(qū)是典型的行政化社區(qū)，也沒(méi)有嘗試過(guò)準(zhǔn)入清單的改革，用負(fù)面清單的方式推進(jìn)基層減負(fù)可以在很大程度上減少上級(jí)部門(mén)的抵觸，也可以優(yōu)先攔截社區(qū)中最不合理的行政事務(wù)。主導(dǎo)建立負(fù)面清單的單位需要對(duì)目前G社區(qū)考核中40個(gè)方面下200多事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估，將不符合社區(qū)實(shí)際情況的事項(xiàng)摘除，并形成初步的負(fù)面清單。另外，負(fù)面清單相較于準(zhǔn)入清單更具明確性。在以往的基層準(zhǔn)入清單實(shí)踐中，往往會(huì)使用“等其他事項(xiàng)”的表達(dá)，目的是為上級(jí)行政部門(mén)傳達(dá)事項(xiàng)留下空間。負(fù)面清單不使用模糊性的表達(dá)，而是通過(guò)定期擴(kuò)充清單內(nèi)容實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事項(xiàng)的管理和約束。

注釋：

(1)即市財(cái)政當(dāng)年撥付的資金，主要包括一般公共預(yù)算撥款收入、政府性基金預(yù)算撥款收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算撥款收入。