西部地區(qū)合資鐵路重組及股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)鍵問(wèn)題研究

單明路，陳國(guó)泰

（中國(guó)鐵路蘭州局集團(tuán)有限公司 計(jì)劃統(tǒng)計(jì)部，甘肅 蘭州 730000)

鐵路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，推進(jìn)合資鐵路公司重組整合，是落實(shí)中央與地方政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革，加強(qiáng)國(guó)鐵對(duì)干線(xiàn)的控制力，充分發(fā)揮地方出資人責(zé)任和整合社會(huì)資源、協(xié)同發(fā)展積極性的迫切需要。我國(guó)西部地區(qū)合資鐵路具有較強(qiáng)的公益屬性，權(quán)益人債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，社會(huì)資本參與熱情和能力不高，推進(jìn)重組整合及股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度較大。因此，為加快合資鐵路重組整合、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，深入研究西部地區(qū)合資鐵路的特殊性，對(duì)于加強(qiáng)和改善合資鐵路經(jīng)營(yíng)狀況，探索鐵路混合所有制改革有效形式，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

1 西部地區(qū)合資鐵路經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀

1.1 股權(quán)結(jié)構(gòu)及主營(yíng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)狀況

我國(guó)西部地域遼闊，區(qū)域內(nèi)普速、高速鐵路橫貫東西，縱向南北，線(xiàn)路里程較長(zhǎng)，資產(chǎn)體量較大，公益屬性較為顯著。合資鐵路全部委托中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)鐵集團(tuán)”)下屬企業(yè)代管運(yùn)營(yíng)，依靠國(guó)鐵集團(tuán)內(nèi)部“交叉補(bǔ)貼”維持運(yùn)營(yíng)。其中，甘肅省省域內(nèi)共有合資鐵路公司11家，分別是蘭新鐵路甘青有限公司、蘭渝鐵路有限責(zé)任公司(目前與蘭新鐵路甘青有限公司合署辦公)、銀西鐵路有限公司、中蘭鐵路客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)有限公司、蘭合鐵路有限公司、中川鐵路有限公司、敦煌鐵路有限責(zé)任公司、天平鐵路有限公司、甘肅酒額鐵路有限公司、西平鐵路有限責(zé)任公司、成蘭鐵路有限責(zé)任公司。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃〉的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)[2016]1536號(hào))和可行性研究報(bào)告批復(fù)意見(jiàn)，蘭新鐵路甘青有限公司已建成投產(chǎn)的蘭新客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)(蘭州西—烏魯木齊南)、徐蘭高速鐵路(徐州東—蘭州西)寶雞—蘭州段是陸橋通道組成部分，線(xiàn)路里程分別為1 066 km (甘肅、青海段)、401 km。蘭渝鐵路有限責(zé)任公司已建成投產(chǎn)的蘭渝鐵路(蘭州東—重慶北)是溝通西北與西南大能力便捷運(yùn)輸通道，線(xiàn)路里程944 km。銀西鐵路有限公司已建成投產(chǎn)的銀川—西安鐵路是包海通道的組成部分，線(xiàn)路里程454 km (甘肅、寧夏段)。中蘭鐵路客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)有限公司在建的中衛(wèi)—蘭州客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)是京蘭通道組成部分，甘肅境內(nèi)線(xiàn)路里程173 km，計(jì)劃2022年投產(chǎn)。蘭合鐵路有限公司在建的蘭州—合作鐵路和成蘭鐵路有限責(zé)任公司在建的西寧—成都鐵路(西寧至黃勝關(guān)段)是蘭(西)廣通道組成部分，線(xiàn)路里程分別為148 km、496 km，計(jì)劃2028年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)。中川鐵路有限公司已建成投產(chǎn)的蘭州—中川機(jī)場(chǎng)鐵路和在建的蘭州至張掖三四線(xiàn)中川機(jī)場(chǎng)—武威段和規(guī)劃鐵路武威—張掖段、敦煌鐵路有限責(zé)任公司已建成投產(chǎn)的敦煌鐵路柳溝—敦煌、敦煌—格爾木鐵路、天平鐵路有限公司已建成投產(chǎn)的天水—平?jīng)鲨F路等定位為區(qū)域聯(lián)絡(luò)線(xiàn)。其中，敦煌鐵路(含敦格線(xiàn))甘肅境內(nèi)線(xiàn)路里程423 km，是新疆和蒙古國(guó)煤炭進(jìn)入甘肅、青海、西藏地區(qū)的便捷通道，屬于典型的國(guó)土開(kāi)發(fā)型扶貧鐵路。甘肅酒額鐵路有限公司已建成投產(chǎn)的酒額鐵路(酒泉—東風(fēng)段)甘肅境內(nèi)線(xiàn)路里程248 km。據(jù)調(diào)查，截止目前，甘肅境內(nèi)在建、投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)合資鐵路總里程3 281 km，已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)2 448 km。除中蘭鐵路客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)有限公司由地方持股70%外，其余10家全部由國(guó)鐵集團(tuán)絕對(duì)控股。其中，敦煌鐵路有限責(zé)任公司、甘肅酒額鐵路有限公司、蘭合鐵路有限公司國(guó)鐵持股超過(guò)80%，中川鐵路有限公司國(guó)鐵持股近60%。資本金比例大都在30% ~ 50%之間，負(fù)債率較高。相對(duì)而言，已投產(chǎn)路網(wǎng)通道干線(xiàn)運(yùn)輸主營(yíng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況較區(qū)域聯(lián)絡(luò)線(xiàn)較好，但仍呈虧損狀態(tài)，部分公司拖欠代管運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。在建或擬建鐵路的預(yù)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)均較好，但財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)不理想[1-2]。

1.2 土地綜合開(kāi)發(fā)概況

西部地區(qū)鐵路站場(chǎng)及周邊區(qū)域土地資源儲(chǔ)量豐富。實(shí)施鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)是“內(nèi)化”鐵路“外部效應(yīng)”的有效舉措，已被歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路改革實(shí)踐所證明。我國(guó)中央和地方政府出臺(tái)了一系列土地綜合開(kāi)發(fā)的管理辦法、實(shí)施細(xì)則，明確了土地指標(biāo)、出讓方式、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、支持政策等，鐵路土地?fù)Q證工作進(jìn)展有序，領(lǐng)證率較高。但是，由于鐵路土地出讓金和補(bǔ)償費(fèi)用較高，既有土地利益相關(guān)者眾、征拆難度大，新建站場(chǎng)距成熟市區(qū)較遠(yuǎn)，人流、物流要素培育時(shí)間長(zhǎng)，以及開(kāi)發(fā)主體資金、人才普遍缺乏、投融資能力較弱等原因，除了委托鐵路局集團(tuán)公司負(fù)責(zé)的站車(chē)商業(yè)開(kāi)發(fā)等與鐵路運(yùn)輸密切相關(guān)業(yè)務(wù)取得一定進(jìn)展外，合作共建只在大型客站站房等主體工程投資層面，站房地下、站前廣場(chǎng)等配套綜合開(kāi)發(fā)仍以地方為主，鐵路資本參與較少。即使與鐵路大中型客站、市域(郊)鐵路改擴(kuò)建工程協(xié)同配套的物流園區(qū)、旅游基地、城市綜合體等項(xiàng)目也大多停留在前期工作階段，部分已建成鐵路物流基地等項(xiàng)目，也因規(guī)劃銜接、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、場(chǎng)外道路配套等問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)效益不夠理想。據(jù)調(diào)查，中國(guó)鐵路蘭州局集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“蘭州局集團(tuán)公司”)在甘肅省境內(nèi)的428 宗12 949 hm2鐵路土地納入授權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍，換證率47%。管內(nèi)合資鐵路用地面積10 000多hm2。其中，蘭新鐵路甘青有限公司(含蘭渝鐵路有限責(zé)任公司)授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地?fù)Q證率67.08%，綜合開(kāi)發(fā)收入僅限于客站商業(yè)、廣告和資產(chǎn)處置[3]。

1.3 政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助情況

西部地區(qū)合資鐵路幾近公共產(chǎn)品，多屬政府補(bǔ)貼范疇。例如，已建成投產(chǎn)的青藏鐵路(西寧—拉薩)、南疆鐵路(吐魯番—喀什)，中央政府承擔(dān)了建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的責(zé)任主體，發(fā)揮了彌補(bǔ)市場(chǎng)不足、促進(jìn)社會(huì)公平的作用。在建的川藏鐵路(成都—拉薩)雅安—林芝段，中央政府擔(dān)當(dāng)了建設(shè)責(zé)任主體。2019年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確“除由中央決策的鐵路公益性運(yùn)輸，由中央(含中央企業(yè))承擔(dān)支出責(zé)任外，鐵路干線(xiàn)、全國(guó)性綜合運(yùn)輸樞紐與集疏運(yùn)體系、應(yīng)急保障及行業(yè)管理信息化屬于中央和地方共同財(cái)政事權(quán)，包括建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營(yíng)等具體執(zhí)行事項(xiàng)。其中，運(yùn)營(yíng)管理由中央企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)施，共同承擔(dān)支出責(zé)任。城際鐵路、市域(郊)鐵路、支線(xiàn)鐵路、鐵路專(zhuān)用線(xiàn)，由地方?jīng)Q策的鐵路公益性運(yùn)輸，由地方實(shí)施或由地方委托中央企業(yè)實(shí)施，由地方承擔(dān)支出責(zé)任。但中央政府對(duì)地方政府承擔(dān)財(cái)政事權(quán)、落實(shí)支出責(zé)任存在收支缺口的，上級(jí)政府可根據(jù)不同時(shí)期發(fā)展目標(biāo)給予一定的資金支持”?！惰F路項(xiàng)目中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)管理暫行辦法》對(duì)符合條件的包括中西部干線(xiàn)鐵路和明確享受中西部地區(qū)支持政策的中央蘇區(qū)、革命老區(qū)有關(guān)縣市、貧困地區(qū)等使用中央預(yù)算內(nèi)投資的新建、改建鐵路項(xiàng)目，以及經(jīng)論證可以適當(dāng)加大中央預(yù)算內(nèi)投資力度的涉及欠發(fā)達(dá)地區(qū)四省藏區(qū)、重點(diǎn)沿邊等地區(qū)的鐵路、國(guó)家戰(zhàn)略明確重大鐵路項(xiàng)目，按照資本金注入安排中央預(yù)算內(nèi)投資的資本金比例、投資計(jì)劃申請(qǐng)、審核下達(dá)、監(jiān)管措施等作了明確規(guī)定。但是，較之我國(guó)中東部地區(qū)，西部地區(qū)地方財(cái)政支付能力偏弱，落實(shí)區(qū)域內(nèi)規(guī)劃鐵路建設(shè)投融資和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等支出責(zé)任，存在資金缺口的可能性較大，獲得運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助的不確定性也較高。據(jù)調(diào)查，甘肅省政府在路地聯(lián)合批復(fù)的《關(guān)于新建蘭州到中川機(jī)場(chǎng)鐵路調(diào)整可行性研究的批復(fù)》明確給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，但到位補(bǔ)貼金額仍顯有限[4]。

2 存在問(wèn)題

西部地區(qū)合資鐵路路方持股比例均較高，規(guī)劃在建項(xiàng)目多，路網(wǎng)性公司重組整合處于動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程之中，可納入省域公司重組范圍的國(guó)鐵支線(xiàn)、地方鐵路、與鐵路運(yùn)輸業(yè)密切關(guān)聯(lián)的土地綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的改制尚未完成，承擔(dān)省域內(nèi)規(guī)劃鐵路建設(shè)主體省域公司投融資壓力陡然增大，無(wú)力支付代管運(yùn)營(yíng)費(fèi)用或向代管運(yùn)營(yíng)方轉(zhuǎn)移衍生風(fēng)險(xiǎn)可能性也較高。

（1）簡(jiǎn)單組合難達(dá)重組整合預(yù)期目標(biāo)。按照國(guó)鐵集團(tuán)《關(guān)于推進(jìn)合資鐵路公司重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》及“干支分離”“1省1公司”目標(biāo)要求，結(jié)合國(guó)家《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，可納入以蘭州局集團(tuán)公司管轄區(qū)域組建的干線(xiàn)通道公司5家，分別是蘭新鐵路甘青有限公司、蘭渝鐵路有限責(zé)任公司、銀西鐵路有限公司、中蘭鐵路客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)有限公司、蘭合鐵路有限公司?？杉{入中國(guó)鐵路成都局集團(tuán)有限公司管轄組建的干線(xiàn)通道公司1家，即成蘭鐵路有限責(zé)任公司。可納入陜西省域公司1家，即西平鐵路有限責(zé)任公司。其余4家納入甘肅省域公司。據(jù)初步測(cè)算，假如按成本模式簡(jiǎn)單合并，不論采取新設(shè)或吸收合并方式，新組建的省域公司資產(chǎn)體量較大，仍將保持國(guó)鐵絕對(duì)控股，有悖于重組整合初衷。西部青海、新疆等省域公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)體量與甘肅省類(lèi)似。

（2）股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程耗時(shí)長(zhǎng)，部分資產(chǎn)分立改制尚未完成。股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整既是資產(chǎn)重組的“先手棋”，也貫穿企業(yè)重組整合全過(guò)程。西部地區(qū)干線(xiàn)通道公司憑借路網(wǎng)整體優(yōu)勢(shì)承擔(dān)路網(wǎng)通過(guò)運(yùn)量或吸引區(qū)域國(guó)鐵分流運(yùn)量，相比區(qū)域聯(lián)絡(luò)線(xiàn)、支線(xiàn)、盡頭線(xiàn)，經(jīng)營(yíng)情況較好。按照公允價(jià)值模式，干線(xiàn)通道公司資產(chǎn)估值普遍較省域公司高，尤其地方鐵路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)普遍較低、擴(kuò)能改造壓力較大。地方政府出于財(cái)政事權(quán)支付能力、投資平臺(tái)再融資能力、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及安全風(fēng)險(xiǎn)等考量，優(yōu)先著力的重點(diǎn)是落實(shí)路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)。至于國(guó)鐵支線(xiàn)、盡頭線(xiàn)，地方鐵路、大型廠礦企業(yè)專(zhuān)用鐵路、鐵路專(zhuān)用線(xiàn)及其站場(chǎng)周邊及沿線(xiàn)的物流園區(qū)(專(zhuān)用線(xiàn))、旅游基地等土地綜合開(kāi)發(fā)資產(chǎn)與鐵路運(yùn)輸業(yè)密切關(guān)聯(lián)，資產(chǎn)體量較大且多為路地合作建設(shè)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看也是納入省域公司重組范圍的較好標(biāo)的，也是股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整理想的調(diào)解變量。但上述資產(chǎn)分立改制尚未完成，且需履行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、審計(jì)報(bào)批等流程，目前納入整合的時(shí)機(jī)尚不成熟。

（3）省域公司業(yè)務(wù)培育期長(zhǎng)，衍生風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。西部合資鐵路公司普遍具有規(guī)模小、資本金比例低、償債能力弱、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)差，普遍缺乏鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，管理人員多由鐵路局集團(tuán)公司或工程建設(shè)單位調(diào)派，運(yùn)輸及土地綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)業(yè)人才缺乏，治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)尚不規(guī)范。省域公司完成組建后，所屬合資鐵路仍由國(guó)鐵代管運(yùn)營(yíng)。對(duì)于地方政府來(lái)講，控股省域公司后運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧是其職責(zé)范圍和責(zé)任主體，目前依賴(lài)國(guó)鐵內(nèi)部“交叉補(bǔ)貼”維持運(yùn)營(yíng)模式將不可持續(xù)，其財(cái)政支出壓力或爭(zhēng)取中央政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的責(zé)任將更加具體，省級(jí)鐵路投融資平臺(tái)的再融資能力隨之弱化，不利于后續(xù)省域鐵路建設(shè)融資。對(duì)國(guó)鐵企業(yè)來(lái)講，作為區(qū)域公司代管運(yùn)營(yíng)主體，省域公司運(yùn)營(yíng)、維護(hù)安全風(fēng)險(xiǎn)也存在被傳導(dǎo)的可能，預(yù)期獲得的政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也存在不確定性。

3 對(duì)策和建議

企業(yè)重組整合及股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，本質(zhì)上是資源的優(yōu)化配置。資源配置不僅是一種技術(shù)關(guān)系，而且還內(nèi)涵了一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，所以資源配置方式具有特定的社會(huì)歷史性，它是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度緊密相聯(lián)的。按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)資源優(yōu)化配置理論，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的是配置稀缺經(jīng)濟(jì)資源用于生產(chǎn)產(chǎn)品和提供服務(wù)，滿(mǎn)足社會(huì)需要。當(dāng)經(jīng)濟(jì)體系功能發(fā)揮正常，社會(huì)消費(fèi)的價(jià)值達(dá)到最大時(shí)，就認(rèn)為取得了“經(jīng)濟(jì)效率”，達(dá)到了“帕累托最優(yōu)”，即公平與效率的“理想王國(guó)”。因此，西部合資鐵路重組整合，既要注重技術(shù)要素引入“外部”調(diào)節(jié)變量，也要充分重視標(biāo)的資產(chǎn)的特珠性，統(tǒng)籌路地雙方優(yōu)質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化[5]。

3.1 優(yōu)先推進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整

按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)受益”原則，充分考慮重組資產(chǎn)涉及服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合路網(wǎng)規(guī)劃及標(biāo)的資產(chǎn)建設(shè)階段、經(jīng)營(yíng)情況及其潛在關(guān)聯(lián)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況，實(shí)施股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化重組范圍及時(shí)序，快速推進(jìn)重組整合。

（1）加強(qiáng)股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案研究。堅(jiān)持通道公司股權(quán)向國(guó)鐵集中、省域公司股權(quán)向地方集中的方向，重點(diǎn)推進(jìn)干線(xiàn)通道公司地方股權(quán)與省域公司國(guó)鐵股權(quán)進(jìn)行置換，實(shí)施既有線(xiàn)增二線(xiàn)、大型場(chǎng)站擴(kuò)能改造工程及綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)工程涉及地方投資轉(zhuǎn)為省域公司股權(quán)的權(quán)益化處理，推進(jìn)新建鐵路投資作為對(duì)既有通道公司、省域公司或其子公司的增資擴(kuò)股，從源頭上減少合資公司數(shù)量。高度關(guān)注省域內(nèi)關(guān)聯(lián)資產(chǎn)納入省域公司的可行性預(yù)案研究，如國(guó)鐵支線(xiàn)、盡頭線(xiàn)和地方鐵路、大型廠礦企業(yè)專(zhuān)用鐵路、專(zhuān)用線(xiàn)等“同類(lèi)項(xiàng)”資產(chǎn)分立改制方案，配套土地綜合開(kāi)發(fā)等“強(qiáng)關(guān)聯(lián)”資產(chǎn)同步重組整合方案等，著力提高資產(chǎn)體量、質(zhì)量及運(yùn)輸協(xié)同效應(yīng)。例如，可將納入蘭州局集團(tuán)公司轄區(qū)干線(xiàn)通道公司重組范圍的銀西鐵路有限公司省方出資，和國(guó)鐵既有線(xiàn)干武增二線(xiàn)工程、敦煌鐵路擴(kuò)能改造及聯(lián)絡(luò)線(xiàn)工程、蘭州鐵路綜合貨場(chǎng)等已完工程省方投資，以無(wú)償劃轉(zhuǎn)等方式轉(zhuǎn)為對(duì)省域性公司或其子公司投資等[6]。

（2）動(dòng)態(tài)調(diào)整重組范圍。原則上將“八縱八橫”路網(wǎng)通道組成納入干線(xiàn)通道公司重組范圍，將區(qū)域聯(lián)絡(luò)線(xiàn)、城際鐵路、支線(xiàn)、盡頭線(xiàn)納入省域公司重組范圍，確保路網(wǎng)骨干通道、車(chē)流徑路設(shè)計(jì)及運(yùn)輸清算便捷化；對(duì)雖屬干線(xiàn)通道重組范圍、仍處于建設(shè)期或暫時(shí)未能聯(lián)通路網(wǎng)的項(xiàng)目公司，也可以子公司等形式納入?yún)^(qū)域性公司；對(duì)雖屬省域公司重組范圍，但國(guó)鐵集團(tuán)持股比例較大，主要服務(wù)于國(guó)防建設(shè)、國(guó)土開(kāi)發(fā)等國(guó)家戰(zhàn)略的強(qiáng)公益性區(qū)域聯(lián)絡(luò)線(xiàn)，研究通過(guò)股權(quán)置換等辦法納入國(guó)鐵序列的可行性。例如，甘肅省境內(nèi)的蘭新鐵路甘青有限公司、蘭渝鐵路有限責(zé)任公司、銀西鐵路有限公司，屬于“八縱八橫”陸橋通道、包海通道的組成部分，已建成投產(chǎn)，直接納入干線(xiàn)通道公司。中蘭鐵路客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)有限公司、蘭合鐵路有限公司、西成鐵路有限責(zé)任公司的項(xiàng)目處于在建階段，地方持股比例較大，可以子公司的形式先納入省域公司重組范圍，待投產(chǎn)后，視后續(xù)股權(quán)調(diào)整置換情況和路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)及通道變化情況，或繼續(xù)保留或吸引合并，或置入干線(xiàn)通道公司。敦煌、酒額鐵路線(xiàn)路里程較長(zhǎng)、資產(chǎn)體量較大、國(guó)鐵持股比例超過(guò)80%、項(xiàng)目已經(jīng)投產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼兌現(xiàn)困難，也可通過(guò)股權(quán)置換等方式，置出地方權(quán)益性投資，直接納入國(guó)鐵序列[7-8]。

（3）架構(gòu)控股型省域公司。結(jié)合國(guó)家路網(wǎng)規(guī)劃，適當(dāng)保留屬于路網(wǎng)通道組成的項(xiàng)目公司獨(dú)立法人地位，為規(guī)劃路網(wǎng)建設(shè)及深化重組整合奠定基礎(chǔ)。例如，甘肅省境內(nèi)的中川鐵路(含蘭州—張掖三四線(xiàn))與已納入國(guó)家《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》《甘肅省“十四五”綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》的蘭州—平?jīng)觥獞c陽(yáng)—延安等規(guī)劃鐵路構(gòu)成甘肅省河西地區(qū)至隴東南區(qū)域路網(wǎng)高速通道，保留中川鐵路有限公司法人地位作為建設(shè)業(yè)主，可為納入西北至山東半島和西北至華中、華南國(guó)家路網(wǎng)干線(xiàn)通道創(chuàng)造主體條件。天平鐵路北接中衛(wèi)—平?jīng)觥⑵經(jīng)觥獞c陽(yáng)鐵路，南接在建天水至隴南地方鐵路，有望成為西部陸海通道重慶向北延伸至天水、包頭、銀川方向的重要組成，保留天平鐵路有限公司獨(dú)立法人地位，有利于甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古等省區(qū)參與西部陸海通道建設(shè)及資產(chǎn)整合。國(guó)鐵紅會(huì)支線(xiàn)與包蘭線(xiàn)朱家窯至白銀西段，朱家窯—中川、中川—馬家坪地方鐵路共同構(gòu)成規(guī)劃鐵路環(huán)縣至海原至中川區(qū)域路網(wǎng)通道，通道內(nèi)還有白銀有色公司專(zhuān)用鐵路和銀光化學(xué)、華能靖遠(yuǎn)電廠、靖遠(yuǎn)煤業(yè)等大型鐵路專(zhuān)用線(xiàn)，對(duì)其分立改制納入重組，有利于整體利益最大化[9]。

3.2 配套組建土地綜合開(kāi)發(fā)合作平臺(tái)

合資鐵路站場(chǎng)及周邊區(qū)域土地與運(yùn)輸主營(yíng)業(yè)務(wù)高度關(guān)聯(lián)，整合土地資源，對(duì)于改善省域公司資產(chǎn)構(gòu)成、 經(jīng)營(yíng)狀況、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮著重要作用。

（1）堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念。將地方政府在城市規(guī)劃、建設(shè)用地、征地拆遷、項(xiàng)目審批及稅費(fèi)減免等方面政策優(yōu)勢(shì)、土地儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)、社會(huì)資源整合優(yōu)勢(shì)，與鐵路客流、貨流運(yùn)輸組織優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，由省域公司和鐵路局集團(tuán)公司共同發(fā)起設(shè)立土地綜合開(kāi)發(fā)平臺(tái)，構(gòu)建運(yùn)營(yíng)公司、土地綜合開(kāi)發(fā)公司“1+1模式”組織構(gòu)架。新設(shè)土地綜合開(kāi)發(fā)公司是省域公司重要組成，全面統(tǒng)籌鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)的獨(dú)立法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，是迅速做大省級(jí)投資平臺(tái)下資產(chǎn)體量、提升再融資能力、化解鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)不利局面的“外部”力量。

（2）新設(shè)土地綜合開(kāi)發(fā)公司控股權(quán)，根據(jù)出資人置入的資產(chǎn)價(jià)值確定。原則上，合資鐵路公司土地全部納入土地綜合開(kāi)發(fā)公司。為減少同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、迅速做強(qiáng)企業(yè)、做優(yōu)產(chǎn)業(yè)，鐵路局集團(tuán)公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)的土地和物業(yè)，地方政府投資平臺(tái)所持同類(lèi)資產(chǎn)(包括但不限于鐵路站場(chǎng)周邊或綜合交通樞紐區(qū)域、軌道交通、公共交通站點(diǎn)等土地資產(chǎn)資源)，依法納入新設(shè)公司。鼓勵(lì)鐵路局集團(tuán)公司采取主城區(qū)既有線(xiàn)、停車(chē)庫(kù)、檢修庫(kù)等運(yùn)輸設(shè)施遷改騰退置換綜合開(kāi)發(fā)用地，鼓勵(lì)大型客站、市域(郊)鐵路改擴(kuò)建及綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)配套商業(yè)開(kāi)發(fā)服務(wù)設(shè)施，納入土地綜合開(kāi)發(fā)公司專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。為便于國(guó)有資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)處置，有條件的地區(qū)可優(yōu)先吸納國(guó)有專(zhuān)業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司共同參與組建，解決土地綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)業(yè)人才、經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)缺乏、融資能力和渠道單一等問(wèn)題。

（3）綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)收益反哺鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)。以發(fā)展站城融合開(kāi)發(fā)功能綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)為牽引，結(jié)合城際鐵路、市域(郊)鐵路和大型客站改擴(kuò)建工程，重點(diǎn)發(fā)展大型客站站場(chǎng)融合功能綜合交通運(yùn)輸體系及市域(郊)列車(chē)乘降點(diǎn)周邊商業(yè)地產(chǎn)(停車(chē)場(chǎng))、物流地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)、沿線(xiàn)棚戶(hù)區(qū)改造、大型站區(qū)CBD等與鐵路運(yùn)輸業(yè)具有良好協(xié)同效益的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)與運(yùn)輸業(yè)良性互動(dòng)及鐵路外部效應(yīng)的內(nèi)部化[10-12]。

3.3 統(tǒng)籌兼顧省域公司建立混合所有制

建立紓困基金是基于西部地區(qū)地方合資鐵路股東再注資或消納虧損能力、政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支付能力，以及省域公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)與探索混合所有制改革而提出的，是股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的“金融工具”。

（1）充分借鑒國(guó)家綠色發(fā)展基金、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展基金、國(guó)華軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、航天產(chǎn)業(yè)基金等模式，爭(zhēng)取由中央政府、省級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)(如中國(guó)誠(chéng)通、中國(guó)國(guó)新等)、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等組建，鼓勵(lì)中央預(yù)算內(nèi)投資、中央專(zhuān)項(xiàng)資金、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券、社會(huì)企業(yè)、私人資本參與，本質(zhì)上是政策性過(guò)橋基金。

（2）在具體操作上，可由紓困基金承接省域公司部分國(guó)鐵股權(quán)，作為獨(dú)立第三方，與其它出資人共同承擔(dān)省域公司出資人責(zé)任和義務(wù)，所持股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給股東以外的第三方，亦可隨標(biāo)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)改善或重組改制，由原股東回購(gòu)?fù)顺觥＜偫Щ鹨?guī)?？梢允∮蚬镜胤较鄬?duì)控股為目標(biāo)募集，統(tǒng)籌中央與地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等事項(xiàng)設(shè)計(jì)。

省域公司組織結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 省域公司組織結(jié)構(gòu)Fig.1 Organizational structure of provincial companies

4 結(jié)束語(yǔ)

西部地區(qū)合資鐵路經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀、股權(quán)構(gòu)成、可持續(xù)發(fā)展要求的特殊性，客觀上提高了合資鐵路股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整及重組整合的難度，延緩了重組進(jìn)程。研究這些疑難問(wèn)題的客觀性及其次生風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，融合公司治理體系及資本運(yùn)作、資產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)融結(jié)合等技術(shù)，提出有針對(duì)性的措施建議，對(duì)于改變目前合資公司“小、散、弱”狀況，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)和決策運(yùn)行機(jī)制，降低管理成本，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展有重要現(xiàn)實(shí)意義。