城市突發(fā)極端氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的若干思考

黃思琦，顧雄萍，肖志鵬，曾小團(tuán)

（1.廣東省氣象公共安全技術(shù)支持中心，廣州 510080；2.賓陽縣氣象局，廣西 賓陽 530400；3.百色市氣象局，廣西 百色 533000；4.廣西壯族自治區(qū)氣象臺(tái) 南寧 530022）

引言

隨著全球變暖趨勢(shì)加劇，極端天氣事件頻發(fā)，給我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民群眾生活、生產(chǎn)等方面造成嚴(yán)重的影響和損失［1-2］。我國(guó)是世界上受氣象災(zāi)害影響最嚴(yán)重的國(guó)家之一，氣象災(zāi)害種類多、影響范圍廣、發(fā)生頻率高，所造成的損失占到了自然災(zāi)害損失的70%以上［3］。城市氣象災(zāi)害指發(fā)生在城市區(qū)域內(nèi)，由于某些氣象要素異常，對(duì)城市居民生活、城市設(shè)施與建筑、城市資源與環(huán)境等造成損失的事件［4］，包括暴雨洪澇、高溫?zé)崂恕⒌蜏貎龊?、城市干旱、雷電、大風(fēng)等，其中暴雨洪澇災(zāi)害是目前我國(guó)城市最突出的氣象災(zāi)害之一。過去不少學(xué)者對(duì)氣象災(zāi)害對(duì)城市的影響及災(zāi)害防御能力評(píng)估等方面做了深入研究，胡堅(jiān)等［5］指出城市發(fā)生的自然災(zāi)害中氣象災(zāi)害約占90%，且城市氣象災(zāi)害具有復(fù)合多元化、連鎖效應(yīng)、放大效應(yīng)等特點(diǎn)。鄭傳新等［6］運(yùn)用文獻(xiàn)法、德爾菲法和層次分析法，構(gòu)建了“氣象災(zāi)害應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”，從而對(duì)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理能力進(jìn)行量化綜合評(píng)價(jià)。陳文龍等［7］基于鄭州“7·20”特大暴雨對(duì)城市的影響，分析我國(guó)高密度城市暴雨洪澇主要特征、成因，從而提出高密度城市暴雨洪澇防治對(duì)策。康邵鈞［8］提出基于時(shí)空差異的重大氣象災(zāi)害應(yīng)急防御能力實(shí)時(shí)評(píng)估方法，建立重大氣象災(zāi)害應(yīng)急防御模型，有效提高了氣象災(zāi)害評(píng)估準(zhǔn)確率。劉偉［9］采用SWOT系統(tǒng)思維理論，分析當(dāng)前氣象災(zāi)害應(yīng)急管理面臨的優(yōu)勢(shì)、機(jī)遇、劣勢(shì)和威脅等方面，得出提升氣象災(zāi)害應(yīng)急管理效能的基本途徑，包括加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理、提高天氣情報(bào)精細(xì)化水平和災(zāi)害預(yù)警時(shí)效、及時(shí)開展災(zāi)害普查和評(píng)估等。隨著城市化進(jìn)程加快，城市經(jīng)濟(jì)活力快速增長(zhǎng)，氣象災(zāi)害的發(fā)生更為復(fù)雜多變，在極端天氣多發(fā)頻發(fā)的背景下，如何提升城市突發(fā)極端氣象災(zāi)害應(yīng)急能力成為當(dāng)前的熱點(diǎn)話題。因此，本文以河南鄭州“7·20”特大暴雨過程為例，基于我國(guó)目前城市氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的發(fā)展與現(xiàn)狀，分析突發(fā)極端氣象完善情況下城市氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作存在的不足，并提出提升城市突發(fā)極端氣象災(zāi)害應(yīng)急管理能力的幾點(diǎn)設(shè)想，以期提高城市氣象災(zāi)害防災(zāi)救災(zāi)成效。

1 我國(guó)城市氣象災(zāi)害應(yīng)急管理體系概況

氣象災(zāi)害應(yīng)急管理是指根據(jù)氣象災(zāi)害的衍生與發(fā)展的規(guī)律，開展一系列針對(duì)災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)對(duì)措施。為了應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害的發(fā)生，降低災(zāi)害造成的損失，我國(guó)氣象部門逐步建立和完善了氣象災(zāi)害應(yīng)急管理體系。2005 年9 月，中國(guó)氣象局成立了氣象部門最高應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)——中國(guó)氣象局應(yīng)急管理辦公室，各?。▍^(qū)、市）成立了應(yīng)急辦和各直屬單位應(yīng)急機(jī)構(gòu)，把應(yīng)急管理工作納入常態(tài)管理，做到預(yù)防為主、快速響應(yīng)。2010 年3 月，中國(guó)氣象局發(fā)布了《國(guó)家氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，各地氣象部門也組織制定了地方氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，具有氣象部門特色的應(yīng)急預(yù)案體系逐步形成，圍繞“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急體制、機(jī)制、法制）的城市氣象災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)逐漸完善。近年來，我國(guó)開始建立全覆蓋立體化的氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，在原有氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高和發(fā)展了衛(wèi)星監(jiān)測(cè)、高性能無人機(jī)觀測(cè)、探空觀測(cè)、地面探空等多種氣象觀測(cè)手段，有效地提升了我國(guó)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理能力。同時(shí)，建立了國(guó)家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)，初步實(shí)現(xiàn)了多災(zāi)種預(yù)警信息的統(tǒng)一發(fā)布，有效促進(jìn)了預(yù)警信息發(fā)布機(jī)構(gòu)與政府應(yīng)急管理部門、突發(fā)事件應(yīng)急處置部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)同，基本解決了預(yù)警信息“最后一公里”問題［10］。

2 河南鄭州“7·20”特大暴雨過程應(yīng)急服務(wù)分析

2.1 “7·20”暴雨過程特征及其影響

2021 年7 月17 日至22 日，河南省鄭州市遭遇了歷史罕見特大暴雨，此次暴雨過程具有歷時(shí)長(zhǎng)、范圍廣、突發(fā)性強(qiáng)、短時(shí)雨量極強(qiáng)等特征［11］。20 日8 時(shí)至21 日8 時(shí)，鄭州日降水量達(dá)到624.1mm，接近鄭州年平均降水量（640.8mm）。20 日16 時(shí)至17 時(shí)，小時(shí)降水量達(dá)到了201.9mm·h-1，突破我國(guó)大陸氣象觀測(cè)記錄歷史極值（198.5mm·h-1）。段汀等［12］分析了“21·7”鄭州極端暴雨過程的致災(zāi)機(jī)理，認(rèn)為主要原因有幾點(diǎn)：一是大氣環(huán)流形勢(shì)穩(wěn)定，河南地區(qū)高層存在高空輻散低空輻合，低層切變線及地面輻合線在鄭州地區(qū)維持，穩(wěn)定少動(dòng)。二是西太平洋副高加強(qiáng)西伸過程中，臺(tái)風(fēng)“煙花”西進(jìn)使太平洋上的水汽源源不斷的輸送至河南地區(qū)。三是低空急流將水汽輸送至鄭州地區(qū)，其低層高能高濕，具備較強(qiáng)的不穩(wěn)定條件。此次特大暴雨災(zāi)害導(dǎo)致全市多處小區(qū)地下空間和重要公共設(shè)施受淹，多個(gè)區(qū)域斷電斷水?dāng)嗑W(wǎng)，道路交通斷行，地鐵全網(wǎng)停運(yùn)。直接經(jīng)濟(jì)損失409 億元，造成重大人員傷亡，因?yàn)?zāi)死亡失蹤人數(shù)占全省的95.5%［13］，引發(fā)了重大社會(huì)影響。

2.2 城市氣象應(yīng)急管理情況及存在問題

7 月19 日21 時(shí)59 分，鄭州市氣象臺(tái)發(fā)布第一條暴雨紅色預(yù)警信號(hào)，隨后于20 日6 時(shí)2 分、9 時(shí)8分和11 時(shí)50 分，分別發(fā)布第二、第三和第四次暴雨紅色預(yù)警信號(hào)。從7 月19 日晚起，鄭州市氣象臺(tái)發(fā)布暴雨橙色、紅色預(yù)警信號(hào)共11 條，短信接收總?cè)舜芜_(dá)1.2 億，向2.25 萬名應(yīng)急責(zé)任人發(fā)送預(yù)警54 萬條［14］。全市進(jìn)入應(yīng)急響應(yīng)命令后，氣象部門嚴(yán)格按照相關(guān)制度規(guī)定，落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急管理和服務(wù)工作，做好應(yīng)急響應(yīng)期間的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警、滾動(dòng)服務(wù)、部門聯(lián)動(dòng)等各項(xiàng)工作。這次災(zāi)害雖為極端天氣過程引發(fā)，但集中暴露出城市氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作中許多問題和不足。一是預(yù)警與響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠完善。雖然氣象部門第一時(shí)間發(fā)布暴雨紅色預(yù)警信號(hào)，但相關(guān)部門、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，未及時(shí)采取有效的防御措施，對(duì)極端氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足、應(yīng)急處置不當(dāng)，在連發(fā)5 次紅色預(yù)警的情況下才啟動(dòng)Ⅰ級(jí)響應(yīng)［13］。二是暴雨預(yù)報(bào)能力有限。雖然氣象部門密切監(jiān)視天氣變化，滾動(dòng)發(fā)布監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警信息，為黨委政府、有關(guān)部門防汛救災(zāi)和社會(huì)公眾避險(xiǎn)自救及時(shí)提供了氣象預(yù)報(bào)服務(wù)。但由于此次特大暴雨突發(fā)性強(qiáng)、極端性強(qiáng)，現(xiàn)有預(yù)報(bào)技術(shù)水平有限，給精準(zhǔn)預(yù)報(bào)帶來很大難度，導(dǎo)致降雨區(qū)域、時(shí)間、雨強(qiáng)不夠精準(zhǔn)等問題。三是公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)不高。在此次特大暴雨應(yīng)對(duì)過程中，新聞媒體宣傳存在災(zāi)害預(yù)警信息傳播不充分、警示效果不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致群眾對(duì)此次特大暴雨的危害認(rèn)知不足，防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和自救能力不強(qiáng)。

3 關(guān)于城市突發(fā)極端氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的幾點(diǎn)思考

在全球氣候變暖和城市化進(jìn)程加快的背景下，極端天氣氣候事件頻頻發(fā)生，給城市帶來巨大的損失和影響，因此，要加強(qiáng)和完善氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提升監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)的能力以及綜合應(yīng)急能力，最大限度的減輕災(zāi)害造成的損失。

3.1 轉(zhuǎn)變氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)理念

首先要改進(jìn)氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的理念，氣象災(zāi)害防御要從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，從以“救”為中心向以“防”為中心的氣象應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變，把災(zāi)害的防御關(guān)口前移，使氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)效率大幅提高，全面提升城市的防災(zāi)減災(zāi)水平［15］。其次，各城市要深入開展氣象災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查，把極端天氣應(yīng)對(duì)、氣象災(zāi)害防御融入城市發(fā)展規(guī)劃中，為制定防災(zāi)減災(zāi)政策及改進(jìn)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理體系奠定基礎(chǔ)［16］。與此同時(shí)，在做好氣象災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化細(xì)化工作成果應(yīng)用，增加地方特色項(xiàng)目，與城市網(wǎng)格化管理銜接起來，真正使風(fēng)險(xiǎn)管理工作惠及廣大市民［17］。把風(fēng)險(xiǎn)普查成果應(yīng)用于氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案中，使其成為城市氣象災(zāi)害應(yīng)急管理發(fā)展的一個(gè)亮點(diǎn)。

3.2 提高氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的智慧化水平

隨著信息化技術(shù)和人工智能技術(shù)的迅猛發(fā)展，各領(lǐng)域的智慧化建設(shè)成為常態(tài)，因此氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的智慧化建設(shè)是氣象災(zāi)害應(yīng)急管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，需要加強(qiáng)新一代信息技術(shù)與氣象應(yīng)急管理的深度融合。與此同時(shí)，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能算法技術(shù)的進(jìn)一步應(yīng)用，應(yīng)急管理的智慧化建設(shè)應(yīng)融合于智慧化城市建設(shè)中。例如，打造氣象防災(zāi)減災(zāi)與專業(yè)氣象服務(wù)的一體化氣象災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急指揮平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)預(yù)警推送等的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和科學(xué)指揮調(diào)度，從氣象災(zāi)害信息監(jiān)控的智能化識(shí)別研判，智能化的預(yù)警評(píng)估等，全鏈條引進(jìn)智能算法技術(shù)［18］。智能化建設(shè)要受惠于廣大市民，通過手機(jī)APP，向市民智能提示，何時(shí)何地有何種氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，如果下暴雨，什么區(qū)域容易積水，開車導(dǎo)航應(yīng)回避，從而降低極端氣象災(zāi)害及其次生衍生災(zāi)害對(duì)城市的影響。

3.3 加強(qiáng)氣象與其他部門間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作能力

進(jìn)一步加強(qiáng)各部門間的合作和聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)與各部門防災(zāi)減災(zāi)工作的有效銜接。首要是建立健全統(tǒng)一權(quán)威高效的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，完善“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、極端天氣和重大風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制及預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮好氣象部門及各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，構(gòu)建覆蓋全災(zāi)種、全流程、全方位的應(yīng)急管理體系，全面提升全社會(huì)抵御氣象災(zāi)害的綜合防范能力［19］。加大各部門、各領(lǐng)域?qū)＜覀兊臉I(yè)務(wù)科研協(xié)作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指揮，真正做到分工不分家。氣象部門要完善與其他部門聯(lián)動(dòng)相關(guān)運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)信息聯(lián)絡(luò)員制度建設(shè)，完善信息聯(lián)絡(luò)員快速溝通機(jī)制，切實(shí)做好防汛抗旱和搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。同時(shí)，改進(jìn)氣象應(yīng)急管理相關(guān)辦法，使防災(zāi)減災(zāi)部門進(jìn)一步集約化，從根本上促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)的聯(lián)動(dòng)協(xié)作問題。

3.4 開展城市規(guī)劃及項(xiàng)目建設(shè)的氣候可行性論證

氣候可行性論證，是指對(duì)與氣候條件密切相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)等項(xiàng)目進(jìn)行氣候適宜性、風(fēng)險(xiǎn)性以及可能對(duì)局地氣候產(chǎn)生影響的分析、評(píng)估活動(dòng)，承擔(dān)著氣象防災(zāi)減災(zāi)、氣象區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、開發(fā)利用氣候資源、應(yīng)對(duì)氣候變化等氣象保障服務(wù)作用［20］。城市規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施及大型工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行氣候可行性論證，從基本情況調(diào)查、氣候背景分析、氣象災(zāi)害的影響評(píng)估、氣候極值的推算等方面進(jìn)行評(píng)估。受限于城市排洪設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的歷史局限性，很多城市對(duì)目前極端氣象災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力不足，出現(xiàn)極端暴雨天氣時(shí)，城市道路極易出現(xiàn)區(qū)域性洪澇［21］。因此，應(yīng)在城市規(guī)劃中引入氣象因素，進(jìn)一步加強(qiáng)氣候可行性論證，增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)氣候變化和增強(qiáng)氣象防災(zāi)減災(zāi)能力，從源頭上有效避免或者減輕城市規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目遭受氣象災(zāi)害、氣候變化的不利影響，避免造成重大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。

3.5 加大氣象防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳力度

深入開展氣象防災(zāi)減災(zāi)科普與公共服務(wù)，尤其是極端天氣氣象災(zāi)害科普宣傳，有助于提高社會(huì)公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)性氣象災(zāi)害防災(zāi)自救意識(shí)，全面提高城市綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，最大程度地減少氣象災(zāi)害對(duì)城市發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定可能造成的損失。過去，氣象部門會(huì)以宣傳手冊(cè)、科普展板、現(xiàn)場(chǎng)咨詢等方式在人流量大的公共場(chǎng)所宣傳氣象防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)，或者充分利用世界氣象日、防災(zāi)減災(zāi)日、科技活動(dòng)周等組織開展一系列科普宣傳活動(dòng)，推進(jìn)氣象科普進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)［22］。但傳統(tǒng)的科普宣傳手段方式單一，趣味性、互動(dòng)性不強(qiáng)。隨著新媒體技術(shù)迅速發(fā)展，科普教育形式也應(yīng)有所創(chuàng)新。比如，積極推廣“互聯(lián)網(wǎng)+科普”、“云端”氣象科普新模式，定期開展氣象科普直播課堂、氣象防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)競(jìng)賽等；充分利用網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新媒體［23-24］，傳播氣象災(zāi)害科普知識(shí)與發(fā)布視頻、動(dòng)畫等［25］；開發(fā)適應(yīng)性廣、互動(dòng)性強(qiáng)、操作簡(jiǎn)單快捷的氣象科普App，普通市民也可及時(shí)查看氣象預(yù)警、災(zāi)害防御指南及實(shí)時(shí)災(zāi)情信息等。

4 結(jié)論

城市氣象應(yīng)急管理是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)，在應(yīng)對(duì)城市氣象災(zāi)害過程中，應(yīng)吸取以往重大氣象災(zāi)害事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善氣象災(zāi)害應(yīng)急管理體系，提升氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警能力。一是要轉(zhuǎn)變防災(zāi)減災(zāi)理念，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變；二是提高氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的智慧化水平，加強(qiáng)新一代信息技術(shù)與應(yīng)急管理的融合；三是加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)響應(yīng)、應(yīng)急處置能力；四是加強(qiáng)氣候可行性論證，增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)氣候變化和增強(qiáng)氣象防災(zāi)減災(zāi)能力；五是加大氣象防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳，提高公眾氣象災(zāi)害防御意識(shí)和自救能力。