數(shù)字弱勢群體”權(quán)利的行政法保障研究

何立柯

引言

根據(jù)第49次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，我國網(wǎng)民規(guī)模達10.32億，較上年度增長4296萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率達73.0%，我國正處于全面數(shù)字時代。而隨著數(shù)字化進程的發(fā)展，一些群體卻逐漸在數(shù)字化時代下落伍。2020年2月，陜西商洛山村里的一個學生因網(wǎng)絡(luò)信號弱，只能去5公里之外的山上上網(wǎng)課；同年8月17日，哈爾濱的一位老人因手機不能掃健康碼而被司機拒載，數(shù)字化時代的今天，因為“二維碼”“電子支付”等數(shù)字技術(shù)被困住的人越來越多。

與此同時，黨中央在《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》中明確提出要全面建設(shè)數(shù)字法治政府。為保障數(shù)字時代下公民的數(shù)字人權(quán)，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難的實施方案》的通知，推動解決數(shù)字鴻溝帶來的負面問題。通知中著重提出要堅持解決突出問題與形成長效機制相結(jié)合的原則，兼顧突出問題的解決和長效機制的形成，有效解決數(shù)字鴻溝帶來的“數(shù)字弱勢群體”問題。

一、“數(shù)字弱勢群體”的概念及成因

（一）從“數(shù)字鴻溝”“數(shù)字難民”到“數(shù)字弱勢群體”

一般而言，“數(shù)字弱勢群體”的概念與“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)字難民”息息相關(guān)?！皵?shù)字鴻溝”是一個傳播學概念，用來描述由于數(shù)字技術(shù)而產(chǎn)生的社會不平等加劇的狀態(tài)。國外學者也將數(shù)字鴻溝視為是隨互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用技術(shù)擴散而產(chǎn)生的“另一種機會不平等”的狀態(tài)。[1]“數(shù)字鴻溝”具體表現(xiàn)為接入溝、使用溝、知識溝三個層面。由于個體的差異和社會環(huán)境的迥異，公民在接入、使用、知識上的差距限制了其數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，而“數(shù)字難民”也因此而產(chǎn)生?！皵?shù)字難民”也是一個傳播學的概念。美國學者Wesley Fryer在其著作《數(shù)字難民和橋梁》中第一次正式提出“數(shù)字難民”的概念，[2]“數(shù)字難民”用以指代被數(shù)字技術(shù)所拋棄或遺忘的老年人群體。國內(nèi)學者周裕瓊對于其概念也進行了辨析，認為“數(shù)字難民”是對數(shù)字技術(shù)使用最差的老年人群體，是“數(shù)字鴻溝”的直接產(chǎn)物。[3]

“數(shù)字弱勢群體”是一個法學概念。顧名思義“數(shù)字弱勢群體”就是數(shù)字時代下的新型弱勢群體，是數(shù)字社會中生活困難的群體。國內(nèi)學者認為，相比于“數(shù)字難民”，“數(shù)字弱勢群體”包含更廣闊的群體，其不僅包含如老年人這類遠離數(shù)字技術(shù)的人群，還包括難以有效享受數(shù)字技術(shù)帶來紅利的人群。[4]總之，“數(shù)字弱勢群體”是指在數(shù)字時代，由于數(shù)字科技本身的特質(zhì)以及社會發(fā)展不均衡等客觀因素，導(dǎo)致權(quán)利受到損害的特定群體。

（二）“數(shù)字弱勢群體”的成因

1.技術(shù)層面

數(shù)字技術(shù)的復(fù)雜性是“數(shù)字弱勢群體”產(chǎn)生的技術(shù)層面的原因。農(nóng)業(yè)文明時期，只需一些經(jīng)驗和充足的體力就可以換取生活所需的物質(zhì)條件；工業(yè)文明時期，分工大大提高了生產(chǎn)效率，相對細致的工作會比簡單的工作獲得更多，人群的分化也逐漸開始；數(shù)字文明時期，數(shù)字技術(shù)本身的復(fù)雜性和高門檻使得人群分化愈演愈烈，再加上數(shù)字技術(shù)快速傳播的特質(zhì)，遠離數(shù)字技術(shù)甚至會影響公民的生存和發(fā)展。[5]尤其是數(shù)字技術(shù)對于使用者的知識和學習能力要求極高，這也使得“數(shù)字弱勢群體”數(shù)量非常龐大。

2.行業(yè)層面

互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的沖擊是“數(shù)字弱勢群體”形成的重要原因。從行業(yè)層面講，有兩方面的因素導(dǎo)致了“數(shù)字弱勢群體”的形成。一方面，大量的資本涌入使得整個行業(yè)變得浮躁，資本帶來了更強大的逐利性，許多缺乏責任感的企業(yè)家通過不規(guī)范的商業(yè)行為損害用戶的權(quán)益以謀取利益，客觀地增加了“數(shù)字弱勢群體”的數(shù)量。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)雖為大家?guī)砹吮憬莸慕涣鞣绞剑布觿×司W(wǎng)絡(luò)環(huán)境的快節(jié)奏局面。互聯(lián)網(wǎng)中，人與人之間的信任度較低，給無法熟練使用數(shù)字技術(shù)的人群造成了不小的心理壓力。

3.社會層面

社會結(jié)構(gòu)不均衡是“數(shù)字弱勢群體”形成的重要原因。從社會層面講，有兩方面因素導(dǎo)致了“數(shù)字弱勢群體”的形成。一方面，社會傳統(tǒng)的弱勢群體在數(shù)字技術(shù)的沖擊下很容易變成新型的“數(shù)字弱勢群體”。一是弱勢群體本身生存的需求導(dǎo)致其難以適應(yīng)數(shù)字技術(shù)的浪潮，二是弱勢群體缺乏學習能力會限制其使用數(shù)字技術(shù)。另一方面，立法本身的穩(wěn)定性和滯后性也加速了“數(shù)字弱勢群體”的形成。同時數(shù)字化社會的進程也使得遠離數(shù)字技術(shù)所付出的代價日漸高昂，這也加速了“數(shù)字弱勢群體”產(chǎn)生的進程。

二、“數(shù)字弱勢群體”行政法保障的內(nèi)容和必要性

（一）“數(shù)字弱勢群體”行政法保障的內(nèi)容

“數(shù)字弱勢群體”的權(quán)利并不是某種單獨的權(quán)利，而是一個“權(quán)利束”。[6]目前學界討論“數(shù)字弱勢群體”的權(quán)利主要通過列舉法的方式，包括社會活動權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、出行權(quán)、受教育權(quán)、知情權(quán)、其他社會發(fā)展的權(quán)利等。而根據(jù)“數(shù)字弱勢群體”在出行、教育、醫(yī)療、消費等方面權(quán)利受到的侵害，可以將其行政法保障的內(nèi)容歸結(jié)為生存權(quán)和發(fā)展權(quán)兩方面。

法律上的生存權(quán)概念最早被記錄于思想家安東·門格爾1886 年所寫的《全部勞動權(quán)史論》中，書中提到生存權(quán)是個人依照生存標準提出的被給予物質(zhì)保障的權(quán)利。國際上的《世界人權(quán)宣言》和《世界人權(quán)公約》也都對生存權(quán)的概念進行了說明，國內(nèi)學界同時也對于生存權(quán)的概念和內(nèi)容有一些討論。生存權(quán)是一個人在社會上擁有平等生存的權(quán)利，是一項基本人權(quán)?！皵?shù)字弱勢群體”在數(shù)字技術(shù)普及使用的當今，生存權(quán)已經(jīng)受到了嚴重的危害。公民乘坐公共交通工具需要掃的二維碼，需要線上預(yù)約的醫(yī)院門診，要求手機點餐的飯店，需要線上才能團到的蔬菜等等，這些都限制了“數(shù)字弱勢群體”在這個社會平等生存的權(quán)利。

發(fā)展權(quán)也是一種基本人權(quán)，指的是人滿足基本的生存需求之后的發(fā)展需求。1966年的《經(jīng)濟社會文化權(quán)利國際公約》第一次對于公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利加以確認，而20年后的《發(fā)展權(quán)利宣言》則對發(fā)展權(quán)的含義進行了定義，那就是公民擁有平等的享有發(fā)展的權(quán)利。同時《宣言》認為保障每個公民的發(fā)展權(quán)是各國政府的責任和義務(wù)。關(guān)于發(fā)展權(quán)的權(quán)屬定義，1993年的《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》就將發(fā)展權(quán)列為一項基本人權(quán)進行討論，我國學界也對于發(fā)展權(quán)的含義和內(nèi)容進行了討論。簡言之，發(fā)展權(quán)是公民關(guān)于發(fā)展機會均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利，是一項基本的人權(quán)。[7]而“因為網(wǎng)絡(luò)信號差翻山上網(wǎng)課”“因為公開渠道數(shù)字化無法獲知信息”這些現(xiàn)象都體現(xiàn)出“數(shù)字弱勢群體”發(fā)展權(quán)受到了損害。

（二）“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利行政法保障的必要性

1.“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利保障是服務(wù)型法治政府的職能

政府對于“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利保障的責任來自政府的職能。國內(nèi)學者對于政府的職能研究是開放式的，學界對政府“服務(wù)”職能的認知是共識。[8]政府有責任服務(wù)公民，打造安全、平等、和諧的社會氛圍。尤其弱勢群體，也是需要政府關(guān)注的特殊人群。

參照HJ/T 300—2007，取一定量的飛灰樣品于2L提取瓶中，按液固比為20∶1（L/kg） 加入pH為2.64±0.05的冰醋酸溶液，蓋緊瓶蓋后固定在全自動翻轉(zhuǎn)式振蕩器上，調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)速為（30±2） r/min，于（23±2） ℃下振蕩（18±2） h。浸提完成后過濾并收集浸出液，于4℃下保存，用于提取后測定浸出液中重金屬含量。每組穩(wěn)定化實驗做3組平行，取其平均值作為檢測結(jié)果。

履行好服務(wù)職能就需要政府樹立公民本位的執(zhí)政思想，[9]依法行政、公開行政、公平行政，完善行政監(jiān)督機制和權(quán)利救濟體制，聽見弱勢群體聲音，解決弱勢群體問題。[10]以憲法為綱領(lǐng)，以法律為準繩，在正義價值的引領(lǐng)下，充分關(guān)注社會不平等狀況，保障所有公民擁有平等權(quán)利，推進社會主義法治政府建設(shè)，確保數(shù)字時代下“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利得到有效保障。

2.“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利保障是“以人民為中心”的體現(xiàn)

“數(shù)字弱勢群體”的權(quán)利是人民最基本的權(quán)利，保障其權(quán)利是落實全面依法治國的重要方面，也是法治政府建設(shè)最根本的追求。[11]《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025年）》中描繪了社會主義法治政府建設(shè)的美好藍圖，也體現(xiàn)了人民群眾特別是“數(shù)字弱勢群體”等困難群眾的殷切希望。在新時代，建立數(shù)字法治服務(wù)型政府不僅要牢牢跟隨技術(shù)發(fā)展的時代脈搏，更要始終將人民放在法治政府建設(shè)的中心位置，把維護人民的各項權(quán)利放在實現(xiàn)政府職能責任的首要位置，把保障“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利放在社會主義法治建設(shè)的突出位置，幫助數(shù)字弱勢群體獲得實質(zhì)的平等發(fā)展機會，以人民為中心，對人民負責。

三、“數(shù)字弱勢群體”行政法保障建議

保障“數(shù)字弱勢群體”的權(quán)利是政府的職責所在，然而目前政府對于“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利的保障措施還存在著一些問題，根據(jù)目前我國“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利保障存在的問題，筆者將從兩個方面提出完善建議。

（一）樹立保障“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利的行政思想意識

1.堅持解決突出問題與形成長效機制相結(jié)合的立法原則

“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利保障問題是隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展而出現(xiàn)的，不管是“二維碼”還是“電子支付”在最初使用時都是為了節(jié)約時間等各項成本而被推廣使用，但因較為高昂的學習成本逐漸造成了對“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利的損害。換言之，“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利損害的發(fā)生是快速而緊迫的，這就要求立法做出相對迅速的反應(yīng)和反饋。相比于一般意義上的立法活動，行政規(guī)范的產(chǎn)生更加高效，也更直接地作用于參與權(quán)利保障的行政機關(guān)。尤其是對于關(guān)乎生存發(fā)展的基本人權(quán)問題，行政立法活動也能快速有效地使得“數(shù)字弱勢群體”擺脫困境。同時各級行政機關(guān)在及時解決“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利的突出問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)當及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。通過經(jīng)驗總結(jié)摸索規(guī)律，提高數(shù)字化社會中行政立法的水平，完善“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利的行政立法保障體系，建立長效的“數(shù)字弱勢群體”問題的解決機制。不僅有效地解決突出問題，也有效防止后續(xù)產(chǎn)生的新問題。

2.牢固“以人民為中心”的行政服務(wù)意識

行政機關(guān)的職責是為人民服務(wù)?！耙匀嗣駷橹行摹币笮姓C關(guān)在保障“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利的時候要時刻保持服務(wù)意識，從一個管理者的角色向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)化。一方面，行政機關(guān)需要做一個幫助者，幫助“數(shù)字弱勢群體”維護其權(quán)利，解決其生存和發(fā)展存在的問題；另一方面做一個引導(dǎo)者，引導(dǎo)“數(shù)字弱勢群體”放下戒心擁抱數(shù)字技術(shù)。同時行政機關(guān)在政策執(zhí)行時要改變“官本位”的思想，時刻把人民的切身利益放在首位，認真解決“數(shù)字弱勢群體”遇到的問題，幫助其更好地融入數(shù)字化社會。

（二）加強“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利保障的制度建設(shè)

政策的良好效果不僅需要合理的政策制定，也需要良好的政策執(zhí)行。不論是國務(wù)院辦公廳還是工信部都發(fā)布了針對“數(shù)字鴻溝”問題的相關(guān)文件指示，都對于“數(shù)字弱勢群體”的權(quán)利保障工作進行了指導(dǎo)和要求。但是根據(jù)對于2021年和2022年各省的政府公報的查閱可以看出，“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利的保障工作還未得到有效的執(zhí)行，而這是行政資源分配機制失衡的結(jié)果。“數(shù)字弱勢群體”問題的解決通常是突出問題的應(yīng)急式解決，這種應(yīng)急式的行政解決方式雖然可以很快地解決問題，但需耗費較多的行政資源，而且無法形成長效機制，無法長期有效地保障“數(shù)字弱勢群體”的權(quán)利。尤其當行政機關(guān)遭遇疫情防控等大型事件時，行政力量的分配就會更加捉襟見肘。行政機關(guān)應(yīng)利用大數(shù)據(jù)平臺建立與“數(shù)字弱勢群體”的溝通渠道，為“數(shù)字弱勢群體”的權(quán)利保障制定長效的行政資源分配機制，確保其權(quán)利保障政策的有效實施。

2.推動行政程序適“數(shù)字弱勢群體”化改造

行政程序的適“數(shù)字弱勢群體”化改造是包含行政司法適老化改造和行政公開制度完善。

首先，司法適老化改造是數(shù)字化社會發(fā)展后流行的術(shù)語。在2017年國務(wù)院提出對于老人等“數(shù)字弱勢群體”進行照顧并對于智能設(shè)備進行改造后，司法機關(guān)也在國務(wù)院的規(guī)劃下做出了努力。為解決數(shù)字司法化改革中“數(shù)字弱勢群體”的權(quán)利救濟問題，浙江溫州的各縣級法院紛紛提出新方案，平陽縣就提出了六“化”措施來推進適老化改造，為老年人提供差異化的服務(wù)。鹿城縣也提出了對于“數(shù)字弱勢群體”的權(quán)利救濟問題進行定制化的一對一服務(wù)。這些司法適老化的措施讓“數(shù)字弱勢群體”更加適應(yīng)數(shù)字司法化，體現(xiàn)了“以人民為中心”的行政理念。但是這樣的案例多發(fā)生于我國東部的發(fā)達地區(qū)，并未完全在全國范圍內(nèi)普及。而相比于東部沿海地區(qū)，西部大量的勞動人口向發(fā)達地區(qū)遷移，老齡化趨勢更甚，行政司法適老化也更加迫在眉睫。筆者認為應(yīng)在全國的范圍內(nèi)推行行政司法適老化的措施，保證“數(shù)字弱勢群體”權(quán)利救濟渠道的順暢，保障其權(quán)利。

數(shù)字時代，信息資源尤為可貴，隨著數(shù)字政府的建設(shè)行政信息公開的手段越來越現(xiàn)代化，許多的政府網(wǎng)站開設(shè)了類似“政務(wù)公開”的模塊，也通過“市長熱線”等政務(wù)公開熱線來保障公眾的知情權(quán)利。行政公開本應(yīng)成為一種建立民眾和政府信任的渠道，拉近民眾與行政機關(guān)的距離，但是行政機關(guān)默認信息公開已經(jīng)不存在傳播障礙的行為卻使得距離增大。將信息公開途徑放在更易傳播的互聯(lián)網(wǎng)媒介上確實可以提高傳播的效率，但是對于難以熟練使用數(shù)字技術(shù)的“數(shù)字弱勢群體”而言，其知情權(quán)并沒有得到有效的保障。筆者認為行政機關(guān)應(yīng)該為“數(shù)字弱勢群體”保留傳統(tǒng)的信息公開渠道并提供特殊的關(guān)照。例如，為老年人等群體設(shè)置市長熱線的專門線路，可以安排熟知當?shù)胤窖缘墓ぷ魅藛T耐心疏導(dǎo)。行政機關(guān)需要站在“數(shù)字弱勢群體”的角度思考知情權(quán)的保障，完善行政信息公開制度，使得每一個公民的知情權(quán)都能得到平等的保障。

結(jié)語

數(shù)字技術(shù)是一把雙刃劍，在促進社會發(fā)展的同時，也帶來了“數(shù)字弱勢群體”等問題。在數(shù)字化浪潮無法逆轉(zhuǎn)的今天，應(yīng)始終堅持“以人民為中心”的思想，將數(shù)字技術(shù)與社會主義法治政府建設(shè)結(jié)合起來，切實保障“數(shù)字弱勢群體”的權(quán)利，使得每一個公民都能在數(shù)字社會中平等地生存與發(fā)展。