淺析江西省林地定額管理存在的問題及建議

陸禹，毛旭鵬，羅改改

（1.國家林業(yè)和草原局中南調查規(guī)劃院，湖南 長沙 410014；2．江西省林業(yè)資源監(jiān)測中心，江西南昌 330046；3．湖南省第一測繪院，湖南 長沙 410118）

林地作為森林資源的基本組成部分，是國家重要自然資源和戰(zhàn)略資源，對森林可持續(xù)性具有決定性作用[1]。統(tǒng)籌兼顧保護與發(fā)展的關系，保護好、利用好林地資源是重要的途徑，建立并執(zhí)行林地定額是關鍵抓手。林地定額是指年度內國家允許勘察、開采礦藏和各項建設工程占用征收林地面積的最大限量[2]。為了加強征占用林地管理，嚴格保護林地資源，2006年國家林業(yè)主管部門開始探索林地定額管理制度，從2008年起開始將年度使用林地定額下達至省級層面[3]。實行林地定額管理不僅是落實《森林法》及其實施條例等法律法規(guī)的重要舉措，也是執(zhí)行林地保護利用規(guī)劃制度的重要手段，對于加強使用林地管理、落實林地用途管制、促進節(jié)約集約使用林地等意義重大[4]。江西省屬于我國南方重點集體林區(qū)省份，生態(tài)秀美的特色越來越彰顯，習近平總書記贊譽其“廬山天下悠、三清天下秀、龍虎天下絕”。豐富的森林資源、良好的生態(tài)環(huán)境已成為江西省最大的財富、最大的優(yōu)勢、最大的品牌。林地是筑牢生態(tài)安全底線的基本空間，嚴格執(zhí)行林地管理制度，節(jié)約集約使用林地，將為保護、鞏固和發(fā)展江西省綠色生態(tài)優(yōu)勢提供堅強保障。

1 林地使用基本情況

“十三五”期間江西省嚴格執(zhí)行林地管理制度，節(jié)約集約使用林地水平得到了較大提升，林地保護成效顯著。截至“十三五”末，江西省森林面積達1 033.33萬hm2，森林覆蓋率穩(wěn)定在63.1%以上。據統(tǒng)計，“十三五”期間，江西省審核使用林地面積約5.05萬hm2，其中2016年0.73萬hm2、2017年0.96萬hm2、2018年1.13萬hm2、2019年1.06萬hm2、2020年1.17萬hm2。

2 林地定額管理典型經驗

2.1 上下高效聯動，主動擔當作為

一方面，省級層面積極爭取國家政策支持，全力保障各級重點項目落地；另一方面，全省各級林業(yè)主管部門不斷加強對建設項目使用林地的服務和指導，對擬使用林地的建設項目提前介入、主動服務，積極參與建設項目前期論證，對建設項目使用林地的必要性、選址合理性和用地規(guī)模等提出建議，引導建設項目不占或少占、節(jié)約集約使用林地。

2.2 優(yōu)化審批流程，提高服務效率

一是按照“放管服”改革要求，不斷優(yōu)化林地許可辦事流程、簡化申請材料。二是取消中介服務事項的資質要求，壓縮許可全流程辦理時限。三是采用標準化材料申報和流程轉報管理，方便申請人申報和基層林業(yè)部門審核轉報。四是采取許可申請集中聯審、分批預審、分縣對接等創(chuàng)新服務方式，讓群眾少跑腿、辦成事。五是舉辦全省林地管理工作人員培訓班，提升工作人員業(yè)務水平，增強服務意識。六是籌備開發(fā)新的占用林地審核系統(tǒng)，推進線上線下融合，由“人工線下檢查”向“網上智慧自檢”延伸，實行“同一套數據檢查”，實現“審、檢、監(jiān)”一體化林業(yè)政務服務體系，不斷提升政務服務水平，更好營造投資營商環(huán)境。

2.3 建立獎勵機制，促進廢舊礦山生態(tài)修復

因歷史原因，江西省存在不少亟待生態(tài)修復的礦山，主要包括兩類：一是礦山地質環(huán)境恢復治理保證金制度實施之前采礦權已滅失的；一是礦山地質環(huán)境恢復治理保證金制度實施之后，因政策性關閉且在關閉時地方政府已與礦山企業(yè)簽訂協(xié)議由政府履行治理責任的。大力推進廢舊礦山生態(tài)修復，對于促進山水林田湖草系統(tǒng)修復，深入推進全省生態(tài)文明試驗區(qū)建設具有重要意義。

為進一步鼓勵企業(yè)開展礦山修復工作，各地相繼開展了礦山修復工作實行建設項目使用林地定額獎勵制度。以縣級為單位，按照檢查驗收合格面積，以每修復667 m2林地獎勵建設項目使用林地定額667 m2的標準進行獎勵，最高獎勵上限為33.33 hm2/年。這在一定程度上緩解了縣級層面建設項目使用林地定額緊張的矛盾。

3 林地定額管理突出問題

3.1 林地定額供需矛盾依舊突出

“十三五”期間，江西省如期全面建成小康社會，主要經濟指標增速連年位居全國“第一方陣”，但同時也造成了大量的土地資源消耗。期間審批建設項目使用林地數量總體上呈現較快的增長態(tài)勢，從2016年的0.73萬hm2增長到2020年的1.17萬hm2，增長率高達60.3%。“十四五”是江西省高質量跨越式發(fā)展的重要時期，預計全省主要經濟指標增速繼續(xù)保持全國“第一方陣”，重大基礎設施項目和省級重點項目將會大量增加。據調查統(tǒng)計，滬昆高速梨園（贛浙界）至東鄉(xiāng)段改擴建工程等重點高速公路建設項目預期用地規(guī)模將超過4.0萬hm2；鄱陽湖區(qū)重點圩堤升級提質工程等重點水利樞紐建設項目預期用地規(guī)模將超過2.0萬hm2；川氣東送二線天然氣管道工程皖贛支干線等重點能源類建設項目預期用地規(guī)模將超過0.4萬hm2。

綜上，可以判斷江西省“十四五”林地定額需求量將比“十三五”顯著增加。按照目前國家下達的林地定額，除基礎設施、公共事業(yè)和民生及省級重點工程項目外，旅游開發(fā)、工礦業(yè)等經營性項目及城鎮(zhèn)、園區(qū)建設項目將在一定程度上受限于林地定額不足的影響。

3.2 地方重點項目林地需求難以充分保障

林地需求量大與林地定額有限的矛盾依然存在，即使近年來江西省積極爭取國家備用林地定額、提前使用次年度林地定額，但很多基礎設施建設項目和重點項目，如電力、交通、能源、水利項目和一般性商業(yè)項目等，都因使用林地面積不符合國家備用定額標準，或不屬于重點基礎設施建設項目，所需林地定額只能在省域范圍內統(tǒng)籌解決，導致部分地方重點項目所需林地定額得不到充分保障。

3.3 違法使用林地情況依然存在

部分縣級層面推動的建設項目不屬于林地定額優(yōu)先保障項目，加之有的項目建設時間緊、任務重、涉及面廣，難以及時取得林地定額；有的地方政府為加快推進項目落地，忽視其在生態(tài)環(huán)境和資源保護方面的主體責任，不惜采取行政干預建設項目使用林地審核審批，甚至采用“未批先占”“少批多占”“邊批邊干”等違法違規(guī)方式使用林地。

4 林地定額管理建議

4.1 制定地方林地定額管理辦法

制定與地方經濟社會發(fā)展相適應的林地定額管理辦法，對于壓實地方資源保護、發(fā)展保障、基礎保證責任以及服務經濟社會高質量發(fā)展等具有重要意義。例如北京、廣東、浙江、四川及安徽等地已相繼制定了省級林地定額管理辦法，四川省遂寧市等也制定了市級層面的林地定額管理辦法。目前，盡管江西省采取了將林地定額與森林督查掛鉤等一系列措施加強林地保護管理，還是缺乏適合本地實際的省級層面林地定額管理辦法。建議將國家層面的林地定額管理辦法與江西林地定額管理實際相結合，從定額分配、監(jiān)督管理等制度方面[5]，著手制定適宜江西省級層面林地定額管理辦法，以更好開展林地定額管理工作。

4.2 建立林地定額管理目標責任制

一是加強林地資源監(jiān)督體系建設。各級政府要高度重視林地保護管理工作，切實把保護林地作為政府重要工作，堅持并完善林業(yè)建設目標責任制；各級政府主要負責人要對本行政區(qū)域內林地保護管理負總責，不僅要對審批的用地負責，而且要對所有實際發(fā)生的用地負責。二是將林地控制指標納入土地利用年度計劃，嚴格控制。三是各級林業(yè)主管部門要把林地保護利用作為重要議事日程，加強林地保護利用管理機構與組織建設，明確專人負責，建立能夠適應新時期林地管理工作的專業(yè)隊伍。

4.3 加強使用林地定額全過程監(jiān)督

一是加強建設項目使用林地的全過程監(jiān)管與服務。進一步完善建設項目使用林地審核審批制度，對建設項目使用林地選址情況和用地規(guī)模實行預先論證，確保項目建設不占或少占、集約節(jié)約使用林地。二是加強全省基層林業(yè)執(zhí)法隊伍建設。為充分發(fā)揮執(zhí)法人員在林地保護管理中的重要作用，應定期組織林地管理執(zhí)法人員進行培訓，全面提高林地管理執(zhí)法人員整體素質，努力打造一支政治堅定、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、公平公正的執(zhí)法隊伍。三是嚴格控制林地定額。在確保林地保護利用目標實現前提下，合理使用林地資源。四是建立健全林地資源監(jiān)測體系。充分利用全省森林資源監(jiān)測網絡對現有林地資源進行動態(tài)監(jiān)測，推動建立運用現代技術手段和裝備武裝的林地資源監(jiān)測體系，進一步提升林地資源監(jiān)測能力和水平。