建立行業(yè)高水平自律機制推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

申永亮

行業(yè)協(xié)會是由同行業(yè)經(jīng)濟組織、相關(guān)單位和執(zhí)業(yè)人員自愿組成，經(jīng)合法登記注冊，實行行業(yè)服務(wù)和自律管理的社會中介組織，是同業(yè)者間自我協(xié)調(diào)、自我服務(wù)、自我約束、自我提升的有效工具，是聯(lián)系政府與企業(yè)的重要橋梁和紐帶，也是推動行業(yè)治理、促進行業(yè)規(guī)范健康運行、維護市場經(jīng)濟體系穩(wěn)定運行的重要力量。行業(yè)協(xié)會作用的發(fā)揮和治理效能，是行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必備條件。而提升行業(yè)自我管理能力，實現(xiàn)行業(yè)自治，核心在于行業(yè)自律機制的構(gòu)建與完善。

一、行業(yè)協(xié)會自律的內(nèi)涵及其重要性

行業(yè)自律是指為了規(guī)范行業(yè)內(nèi)企業(yè)行為，協(xié)調(diào)同行間利益關(guān)系，維護行業(yè)內(nèi)公平競爭和正當(dāng)利益格局，由行業(yè)組織所采取的自我規(guī)范、自我協(xié)商、自我約束的統(tǒng)一行動。行業(yè)自律從內(nèi)涵上看，包含五個方面：一是嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律、法規(guī)及行業(yè)主管部門制定的有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和管理規(guī)定。二是合法制定并有效執(zhí)行相應(yīng)的行規(guī)、行約、標(biāo)準(zhǔn)，即行業(yè)共同制定并認可的自我管理、自我約束的各項措施。三是誠實守信、規(guī)范經(jīng)營、樹立商譽。四是合理維護行業(yè)共同利益，避免惡性競爭，促進行業(yè)的持續(xù)健康繁榮。五是行業(yè)協(xié)會是行業(yè)自律天然的組織者、實施者和監(jiān)督者。

黨的十八大以來，黨中央明確提出要進一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)，夯實基層社會治理基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會提出：發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互助，夯實基層社會治理基礎(chǔ)。中辦和國辦2016年印發(fā)了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》等重要文件，民政部2021年頒布了《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》，進一步對行業(yè)協(xié)會發(fā)展提出了具體要求：持續(xù)深化行業(yè)協(xié)會商會改革，完善行業(yè)治理、行業(yè)自律、行業(yè)服務(wù)功能。根據(jù)黨和政府對行業(yè)自律功能的要求，結(jié)合各行業(yè)自律實踐，能夠看出行業(yè)自律在國家和行業(yè)治理中的重要地位。主要表現(xiàn)在三個層面：

從國家層面看，行業(yè)協(xié)會是市場經(jīng)濟的重要組成部分，是完善國家治理體系，構(gòu)建“企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管”的社會共治新機制的重要組成部分，行業(yè)自律是社會主義市場經(jīng)濟體系不斷健全和完善的重要體現(xiàn)，解決了無法用行政命令統(tǒng)一解決的市場問題，是國家行政監(jiān)管體系在市場經(jīng)濟中的有力支持和必要補充。

從行業(yè)層面看，行業(yè)自律依靠行業(yè)協(xié)會組織自身力量，通過促進行業(yè)成員的集體自律，引導(dǎo)行業(yè)良性競爭，防止劣幣驅(qū)逐良幣，解決涉及行業(yè)整體利益的共性問題，是促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有效手段，也是一種重要的行業(yè)自治形式。

從企業(yè)層面看，行業(yè)自律是引導(dǎo)企業(yè)依法依規(guī)，自我管理，自我約束的重要行為準(zhǔn)則，能有效解決單個企業(yè)想解決而無法解決的行業(yè)問題，避免企業(yè)因片面追求個體利益而導(dǎo)致的行業(yè)集體非理性行為。

二、我國行業(yè)協(xié)會自律面臨的困境

當(dāng)前，盡管政府對行業(yè)開展自律給予了很高的重視和期待，很多行業(yè)也在積極努力推進行業(yè)自律工作，但在實際工作中，能夠有效發(fā)揮行業(yè)自律功能和作用的并不多，究其原因有多個方面。

（一）規(guī)則體系不完善，自律意識不強

從立法層面看，行業(yè)協(xié)會法律地位一直沒有得以明確。我國至今尚未制定有關(guān)行業(yè)協(xié)會的專門性法律。目前規(guī)范行業(yè)協(xié)會運行的主要法律依據(jù)，仍然為國務(wù)院1998年制定（2016年修訂）的《社會團體登記管理條例》，屬于政府法規(guī)層級。該條例主要針對的是社會團體登記的程序性事項，對行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、職能定位沒有明確細化的規(guī)定，更沒有建立起系統(tǒng)化、規(guī)范化的行業(yè)協(xié)會運行管理體系。做好行業(yè)自律是行業(yè)協(xié)會的重要職責(zé)和使命，但目前在缺乏明確法律地位和政策保障的前提下，行業(yè)協(xié)會對違反自律規(guī)約的行為，缺乏行之有效的約束力和制裁手段。特別是全國性行業(yè)協(xié)會，在開展全行業(yè)自律過程中，面臨著地域廣、會員多、地區(qū)情況復(fù)雜等不利因素，尤其是會員自律意識普遍較弱，行業(yè)內(nèi)還有不少不愿加入?yún)f(xié)會的非會員企業(yè)，自律工作缺乏天然的強制力和約束力。

從政策環(huán)境看，黨的十八大以來，各部門在相關(guān)文件中多次提出，要推動和促進行業(yè)協(xié)會建設(shè)，加強行業(yè)自律，規(guī)范會員行為，維護公平競爭等要求。但這些要求都分散在相關(guān)政策文件或地方性法規(guī)中，內(nèi)容也缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，嚴(yán)控和限制類居多，培育和支持類很少，有些政策較模糊，操作性不佳。特別是行業(yè)協(xié)會脫鉤改革以后，配套出臺的支持性政策的原則要求多，具體措施少，往往難以落實到位。

從協(xié)會自身看，章程作為行業(yè)協(xié)會最重要的行為規(guī)范指引，在協(xié)會實際作用發(fā)揮并不突出，尤其在制定并監(jiān)督執(zhí)行行規(guī)行約、規(guī)范行業(yè)行為、維護公平競爭等方面的規(guī)定，大多過于簡單或籠統(tǒng)。盡管多數(shù)協(xié)會都在章程中明確了行規(guī)行約，提出要建立自律機制，但多數(shù)都是原則性的表述，在章程的內(nèi)部管理制度和矛盾解決中，并沒有專門的應(yīng)對機制，對會員違反行規(guī)行約的行為，也沒有處罰的標(biāo)準(zhǔn)或原則。

（二）自律機制不健全，自律手段匱乏

自律機制是為維護行業(yè)成員的共同利益，保障行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展而制定的，對成員具有普遍約束力的規(guī)則體系，包括行業(yè)自律公約、經(jīng)營服務(wù)規(guī)范、誠信承諾制度、信用評價制度、違規(guī)懲戒制度等一系列維護自律功能的制度規(guī)范。多數(shù)行業(yè)都十分重視行業(yè)自律工作，但在面對行業(yè)亂象或困局時，往往還停留在通過媒體呼吁、發(fā)布自律倡議等基礎(chǔ)階段。自律制度完備、自律機制健全的行業(yè)不多。主要表現(xiàn)為三個方面問題：

一是自律目標(biāo)體系不清晰。多數(shù)行業(yè)的自律工作存在應(yīng)急性及單打一現(xiàn)象，即出現(xiàn)問題才想對策，解決問題目標(biāo)單一。沒有從提升產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、杜絕假冒偽劣產(chǎn)品、防止行業(yè)惡性競爭、建立企業(yè)誠信檔案、維護會員合法權(quán)益等多目標(biāo)出發(fā)，系統(tǒng)性建立行業(yè)自律的目標(biāo)體系。

二是自律制度體系不健全。在目標(biāo)體系不健全的情況下，多數(shù)行業(yè)還沒有建立對應(yīng)的自律規(guī)約、職業(yè)道德準(zhǔn)則、信用評價規(guī)則以及違規(guī)懲戒辦法等制度體系。

三是自律監(jiān)督體系不到位。沒有建立起專門性行業(yè)自律工作機構(gòu)，缺乏強有力的監(jiān)督和制約機制，難以真正有效落實監(jiān)督職能。即使發(fā)現(xiàn)一些違規(guī)行為，最多只是采取一般性警告、業(yè)內(nèi)通報批評、公開譴責(zé)等涉及名譽的懲罰手段。制裁手段較少，懲戒力度較弱，違規(guī)成本較低，很難保證自律規(guī)則得以全面落實。

（三）行業(yè)集中度較低，自律效果不佳

行業(yè)自律工作的效果與行業(yè)發(fā)展的階段緊密相關(guān)。通常情況下，大中型企業(yè)多，產(chǎn)業(yè)集中度高的行業(yè)，行業(yè)自律效果較為明顯。反之，中小型企業(yè)多，產(chǎn)業(yè)集中度低的行業(yè)，自律工作難度較大，自律效果也欠佳。反映行業(yè)集中度的計量指標(biāo)有多種，從行業(yè)集中率（CRn指數(shù)）來看，行業(yè)前8位的企業(yè)市場占有率低于40%，則認定該行業(yè)為競爭型行業(yè)；大于等于40%，則認定為寡占型行業(yè)。在競爭型行業(yè)內(nèi)，企業(yè)數(shù)量眾多，集中度不高，市場競爭激烈，行業(yè)呈現(xiàn)“小、散、亂”的特點，企業(yè)意見不統(tǒng)一，行業(yè)協(xié)調(diào)難度大，自律效果常常大打折扣。相對來講，寡占型行業(yè)大企業(yè)多，產(chǎn)業(yè)集中度高，市場競爭相對有序，無論是達成行業(yè)共識，還是開展自律監(jiān)督，都更為容易。

此外，行業(yè)協(xié)會的會員覆蓋面也是關(guān)鍵因素。如果協(xié)會會員在行業(yè)內(nèi)占比不高，且存在“一業(yè)多會”現(xiàn)象，行業(yè)自律行動則難以步調(diào)一致。在協(xié)會會員覆蓋企業(yè)面較低時，開展行業(yè)自律勢必還會造成自律會員企業(yè)受損，違規(guī)非會員企業(yè)得利的局面。長此以往，必將導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣，行業(yè)自律難以為繼。

三、構(gòu)建行業(yè)自律機制的對策與建議

行業(yè)自律機制的構(gòu)建要以國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為根本指引，嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)和政策規(guī)定，充分結(jié)合行業(yè)自身現(xiàn)狀、運行規(guī)律及發(fā)展階段等特征，努力適應(yīng)新階段、新理念和新格局的總要求。

（一）加強頂層設(shè)計，加快推進行業(yè)協(xié)會立法進程

規(guī)范行業(yè)治理，完善自律機制必須立法先行。要堅持以習(xí)近平法治思想為指引，從國家治理的頂層設(shè)計出發(fā)，加快推進行業(yè)協(xié)會專項立法進程。全國性行業(yè)協(xié)會，在功能定位和運行特征上有別于其他類型的社會組織。在政府管理實踐中，應(yīng)堅持分類指導(dǎo)的原則，加快制定《行業(yè)協(xié)會商會法》，對行業(yè)協(xié)會的法律地位、性質(zhì)、職能、管理和組織機制等方面做出明確合理的規(guī)定，并同步建立健全相關(guān)配套政策措施，推動行業(yè)協(xié)會依法辦會、制度強會、服務(wù)立會，為行業(yè)協(xié)會依法參與市場經(jīng)濟活動，有效開展行業(yè)自律，提供明確的法律保障和政策支持。

（二）把握工作原則，建立高水平的行業(yè)自律機制

打造守信經(jīng)營、規(guī)范生產(chǎn)、良性競爭的行業(yè)自律環(huán)境，建立高水平行業(yè)自律機制，要把握好三項基本原則：

一是共同參與原則。協(xié)會在開展行業(yè)自律過程中，要加強會員間的協(xié)調(diào)與動員，樹立重點企業(yè)、龍頭企業(yè)的帶頭意識和擔(dān)當(dāng)意識，激發(fā)會員企業(yè)的大局意識和責(zé)任意識，這樣才能引領(lǐng)方向，凝聚力量，更好地發(fā)揮會員整體效能，共同支持并參與行業(yè)自律。同時，會員自律并不等于行業(yè)自律，協(xié)會對非會員沒有對應(yīng)的約束力，因此還要盡可能吸引非會員企業(yè)共同參與，在整個行業(yè)內(nèi)形成大家共同參與的良好自律環(huán)境。

二是多路推進原則。單一機制或手段難以達成有效自律，行業(yè)協(xié)會在推進自律過程中要有計劃、有策略的打出組合拳。如發(fā)布自律倡議、簽署自律公約、加強制度建設(shè)、建立誠信體系、開展督促檢查、發(fā)動社會監(jiān)督等等。通過多種形式或途徑，營造“講誠信、重自律、守規(guī)矩”的行業(yè)自律氛圍。

三是守法合規(guī)原則。行業(yè)自律的目標(biāo)是為了維護市場的良性競爭環(huán)境，因而在自律的方式方法選擇上，要特別重視和注意法律法規(guī)的邊界，防止出現(xiàn)行業(yè)價格、生產(chǎn)數(shù)量或劃分銷售市場的卡特爾現(xiàn)象，出現(xiàn)違反市場公平競爭原則，以至觸犯國家《反壟斷法》《價格法》等法律法規(guī)的行為。

建立高水平行業(yè)自律，核心在于自律制度和機制建設(shè)，要在標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、制度、規(guī)約上下功夫。系統(tǒng)構(gòu)建行業(yè)自律機制，要從三個層面出發(fā)：首先,要建立起頂層的自律承諾機制。承諾是根本，解決想不想做好自律的問題。應(yīng)通過加大宣傳教育，提高自律意識，發(fā)布自律公約，簽訂自律承諾，建立產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范服務(wù)定價，培育誠信文化等方式，讓會員提高自我約束意識，營造良好營商環(huán)境，建立自律合規(guī)機制。其次,要設(shè)計好中層的信用評價機制。信用是基礎(chǔ)，解決能不能完成自律的問題。應(yīng)探索建立適合本行業(yè)特征的誠信評價指標(biāo)和評價體系，開展信用試點，構(gòu)建信用體系，設(shè)立誠信檔案和紅黑名單，表彰先進典型，威懾失信行為；同時，在制度不斷完善和條件成熟的基礎(chǔ)上，逐步推動行業(yè)信用評價體系與國家信用體系及相關(guān)征信系統(tǒng)融合貫通。最后,要構(gòu)筑起底層的違規(guī)懲戒機制。懲戒是保障，解決敢不敢違反自律條約的問題。應(yīng)通過成立專門的行業(yè)自律工作委員會或?qū)Ｘ?zé)機構(gòu)，設(shè)置規(guī)范的受理、核查及裁定、執(zhí)行等程序，并按照協(xié)會章程的有關(guān)規(guī)定，對會員企業(yè)違反行規(guī)行約等行為進行處罰和懲戒。根據(jù)違規(guī)的程度，可采?。壕妗⑼▓笈u、暫停行使會員權(quán)利、除名等；同時還可以聯(lián)合相關(guān)媒體，對行業(yè)違規(guī)失信行為進行曝光和譴責(zé)，并向上級有關(guān)部門通報，開展聯(lián)合懲戒等。

（三）加強政策支持，努力提高行業(yè)集中度

提高行業(yè)集中度是解決自律效果不佳的最有效的途徑。因此，加快推進行業(yè)兼并重組，提高行業(yè)集中度，是改變行業(yè)“大而不強，多而不精”“小、散、亂”格局，促進產(chǎn)業(yè)有序競爭，高質(zhì)量發(fā)展的核心要素。

一是要加強市場優(yōu)勢主體培育。從產(chǎn)業(yè)趨勢、競爭格局以及國家戰(zhàn)略出發(fā)，重點培育具有全球影響力的大型中央企業(yè)，有區(qū)域號召力的地方骨干企業(yè)和有業(yè)內(nèi)影響力的優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)，通過這三類企業(yè)在市場中的專業(yè)化整合，發(fā)揮行業(yè)內(nèi)龍頭及重點企業(yè)的自律帶頭作用。

二是以市場化法治化手段推進。企業(yè)的兼并重組應(yīng)以市場化、法治化為原則，充分發(fā)揮資本市場推動作用，通過探索資產(chǎn)證券化等市場化方式，盤活存量資產(chǎn)，激發(fā)市場主體重組活力，達到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整行業(yè)結(jié)構(gòu)、提升資源配置效率的目的，促進行業(yè)產(chǎn)能利用率和企業(yè)經(jīng)營效益快速提升。

三是從政策層面積極鼓勵引導(dǎo)。一方面，應(yīng)重點消除企業(yè)兼并重組的制度性障礙，加強政策引導(dǎo)，破除跨地區(qū)重組的限制性制度，理順地區(qū)間利益分配關(guān)系，進一步放寬民營資本的市場準(zhǔn)入，鼓勵民營企業(yè)參與重要領(lǐng)域的混合所有制改革。另一方面，應(yīng)切實加強政策支持，落實支持企業(yè)兼并重組的產(chǎn)業(yè)支持政策、金融貸款政策、財稅扶持政策等等。

（四）全面提升治理能力和行業(yè)協(xié)會自律水平

行業(yè)自律必須建立在強有力的行業(yè)協(xié)會治理的基礎(chǔ)之上。沒有一個高效運行的行業(yè)協(xié)會組織，自律也將成為無源之水，無本之木。行業(yè)自律的權(quán)力在于行業(yè)的認同和會員權(quán)力的讓渡。行業(yè)協(xié)會要努力加強自身能力建設(shè)，履行好政府和行業(yè)賦予的職能。

一方面，要擴大會員覆蓋面，提升協(xié)會權(quán)威性。主動吸收更多規(guī)范企業(yè)加入?yún)f(xié)會，幫助業(yè)內(nèi)落后企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，為會員提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，增強行業(yè)服務(wù)本領(lǐng)和能力，不斷提高行業(yè)協(xié)會的代表性和吸引力；同時，積極發(fā)揮協(xié)會的專業(yè)化優(yōu)勢，努力承接政府轉(zhuǎn)移職能，通過參與行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場準(zhǔn)入等政策文件的制修訂工作，不斷提升行業(yè)協(xié)會的權(quán)威性和影響力。

另一方面，要加強人才隊伍建設(shè)，提高實干能力。一是要大力建設(shè)協(xié)會高素質(zhì)專業(yè)化人才隊伍，不斷優(yōu)化協(xié)會從業(yè)人員年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和經(jīng)歷結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的人才選拔機制，把愿干事、真干事、干成事的人才任用起來，營造“人盡其才、才盡其用，引得進、留得住”的人才環(huán)境。二是加強人員的培訓(xùn)賦能。通過開展分層分類的專項培訓(xùn)，加強人員思想淬煉、實踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，通過組織賦能，提升行業(yè)協(xié)會從業(yè)者的政治素養(yǎng)、管理水平、專業(yè)能力和實干本領(lǐng)，滿足行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對人才能力的需要。

參考文獻略