訴源治理目標(biāo)下公證制度的優(yōu)勢(shì)、障礙與出路

摘要：訴源治理是當(dāng)前我國(guó)司法體制改革與社會(huì)治理的重要任務(wù)。公證制度的預(yù)防性、法定性、社會(huì)性與復(fù)合性契合訴源治理的實(shí)踐需求，且相較于其他非訴糾紛解決機(jī)制體現(xiàn)出獨(dú)特的訴源治理優(yōu)勢(shì)。但由于政策支持有限、適用空間狹窄、公信力有待加強(qiáng)等原因，我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的訴源治理參與度和參與水平不高，訴源治理路徑呈現(xiàn)調(diào)解一元化格局，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)防糾紛、減輕審判權(quán)壓力的改革初衷。因而應(yīng)從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公證機(jī)構(gòu)廣泛對(duì)接社會(huì)生活以及加強(qiáng)公證的過(guò)程監(jiān)督等路徑著手，充分釋放公證制度的訴源治理效能。

關(guān)鍵詞：訴源治理;公證制度; 糾紛預(yù)防

中圖分類(lèi)號(hào)：D916.6? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1672-0768（2022）02-0021-07

一、引言

2019年2月27日，最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見(jiàn)——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《五五改革綱要》），將“完善訴源治理機(jī)制”列入人民法院司法體制綜合配套改革任務(wù)。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量”。通過(guò)對(duì)上述文件內(nèi)容的解讀可以發(fā)現(xiàn)，訴源治理是對(duì)訴訟源頭的治理。其提出的背景是我國(guó)糾紛依然保持高發(fā)態(tài)勢(shì)，法院面臨案多人少的問(wèn)題（ 1 ）。其目的是將糾紛化解于訴訟前，減輕審判權(quán)的壓力、提升糾紛解決的效益。其實(shí)現(xiàn)路徑是運(yùn)用各類(lèi)預(yù)防性法律制度協(xié)助審判權(quán)預(yù)防、化解糾紛。

當(dāng)前實(shí)務(wù)界與理論界對(duì)于訴源治理的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)調(diào)解一元化的態(tài)勢(shì)。實(shí)踐中各地訴源治理的探索仍然體現(xiàn)出對(duì)調(diào)解的路徑依賴(lài)，而學(xué)界關(guān)于訴源治理的研究?jī)?nèi)容也集中于如何通過(guò)繁簡(jiǎn)分流、訴調(diào)對(duì)接以及司法權(quán)提前介入等方法實(shí)現(xiàn)糾紛的訴前解決與調(diào)解規(guī)范化等內(nèi)容[ 1-3 ]。少數(shù)論及公證訴源治理作用的研究?jī)H是對(duì)公證制度自身優(yōu)勢(shì)的羅列，或是論證某類(lèi)具體公證業(yè)務(wù)的糾紛治理效果，缺乏對(duì)于公證制度與訴源治理內(nèi)涵契合性的深入論述，無(wú)法體現(xiàn)公證制度相較于其他非訴糾紛解決手段的獨(dú)特治理優(yōu)勢(shì)[ 4-5 ]。

事實(shí)上，訴訟的源頭除了已成形但尚未進(jìn)入訴訟的糾紛，還包括尚未成形的糾紛風(fēng)險(xiǎn)，以及無(wú)法讓當(dāng)事人息訴服判的訴訟，原因在于：爭(zhēng)議高發(fā)的法律關(guān)系領(lǐng)域往往蘊(yùn)藏著糾紛風(fēng)險(xiǎn)，其未來(lái)可能轉(zhuǎn)化為真正糾紛;因?qū)嶓w認(rèn)定或程序適用存在錯(cuò)誤、瑕疵的訴訟同樣有衍生二審、再審、第三人撤銷(xiāo)之訴、案外人執(zhí)行異議之訴等新訴之可能。調(diào)解固然能夠分流、化解那些已成形但尚未進(jìn)入訴訟的糾紛，但無(wú)法作用于尚未成型的糾紛風(fēng)險(xiǎn)，更無(wú)法助益法院審判行為。除化解已成形的糾紛外，訴源的治理路徑理應(yīng)還包括預(yù)防糾紛產(chǎn)生以及提高審判質(zhì)量的方法。因此，本文將視角聚焦于公證制度，從公證制度與訴源治理內(nèi)涵的契合性出發(fā)，論證其參與訴源治理的優(yōu)勢(shì);從當(dāng)前公證制度參與訴源治理現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，分析其參與治理的障礙并指出其出路。這對(duì)擴(kuò)展我國(guó)訴源治理路徑、提升訴源治理水平、促進(jìn)公證制度參與社會(huì)治理均有積極意義。

二、公證制度的訴源治理優(yōu)勢(shì)

公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨?、有法律意義的事實(shí)和文書(shū)的真實(shí)性、合法性予以證明的活動(dòng)（ 2 ）。公證具有證明、賦予債權(quán)文書(shū)強(qiáng)制執(zhí)行效力、保全、保管、提存、法律咨詢(xún)以及調(diào)解等法律服務(wù)功能，能夠?qū)崿F(xiàn)增進(jìn)社會(huì)信用、降低交易風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防與化解糾紛的社會(huì)效果，有助于實(shí)現(xiàn)訴源治理的目標(biāo)。同時(shí)，相較于其他多元化糾紛解決機(jī)制，公證制度具有以下訴源治理優(yōu)勢(shì)。

（一）公證制度的預(yù)防性契合治理糾紛源頭的要求

公證是對(duì)無(wú)爭(zhēng)議事項(xiàng)的證明制度，意味著公證制度從風(fēng)險(xiǎn)已產(chǎn)生、而糾紛尚未形成的糾紛潛在階段便可對(duì)其干預(yù)治理，體現(xiàn)了公證制度的源頭治理優(yōu)勢(shì)。這一優(yōu)勢(shì)避免糾紛經(jīng)過(guò)發(fā)酵進(jìn)入訴訟后，審判權(quán)的剛性難以彌合矛盾激化帶來(lái)的社會(huì)關(guān)系裂痕，只能定紛而無(wú)法止?fàn)幍膯?wèn)題。具體表現(xiàn)為：第一，公證制度通過(guò)對(duì)待證事項(xiàng)真實(shí)性、合法性的核實(shí)與證明，過(guò)濾了當(dāng)事人意愿與行為中不真實(shí)、不合法、不合理與不可行之處，為民事權(quán)利提供正當(dāng)性依據(jù);也解決了行政領(lǐng)域中政府在為具體行政行為需要事實(shí)依據(jù)與相對(duì)人無(wú)法自證間的矛盾，降低了行政風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防了民事與行政糾紛產(chǎn)生。此外，公證的保管功能也能起到保全證據(jù)、消除分歧的效果（ 3 ）。第二，對(duì)于已經(jīng)形成的糾紛，公證員可組織調(diào)解促使當(dāng)事人重新達(dá)成合意，再對(duì)涉及給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力公證，確保案結(jié)事了。這意味著當(dāng)事人的調(diào)解協(xié)議無(wú)需再通過(guò)申請(qǐng)司法確認(rèn)或人民法院制作調(diào)解書(shū)的方式獲得強(qiáng)制執(zhí)行效力，減輕法院工作量。此外，如存在因債權(quán)人原因?qū)е聜鶆?wù)無(wú)法履行，提存公證也可幫助債務(wù)人完成履行行為，及時(shí)消滅債權(quán)債務(wù)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)關(guān)系盡快恢復(fù)安定。第三，公證制度事前介入當(dāng)事人法律關(guān)系中，固定具有推定真實(shí)效力的證據(jù)，降低了法官查明事實(shí)的難度與出現(xiàn)事實(shí)真?zhèn)尾幻髑闆r的幾率，提升了審判質(zhì)量與當(dāng)事人息訴服判的可能。加之公證機(jī)構(gòu)還可參與送達(dá)、取證、保全、調(diào)解、拍賣(mài)等司法輔助事務(wù)，進(jìn)一步釋放了法官審判與執(zhí)行精力，提升司法質(zhì)量與效率，降低了衍生新訴的可能。

（二）公證制度的法定性彌補(bǔ)非訴糾紛解決機(jī)制法律軟化短板

公證是法定證明制度，決定了一切公證行為都必須依法進(jìn)行，確保了公證制度的中立與公正，這也成為了公證制度治理訴源的正當(dāng)性基礎(chǔ)，使其具有了依法治理的優(yōu)勢(shì)。具體表現(xiàn)為：第一，公證制度具有嚴(yán)格的規(guī)范性，公證權(quán)的運(yùn)作必須嚴(yán)格依照法定程序方能產(chǎn)生法律效力，因而公證的主體、客體、程序、效力以及法律責(zé)任等事項(xiàng)均由法律明確規(guī)定。這意味著相較于訴訟，公證制度即使更加注重當(dāng)事人的需求與意愿，但也絕不會(huì)逾越事實(shí)與法律的底線(xiàn)。第二，公證證明必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，公證證明的主要內(nèi)容包括事實(shí)的核實(shí)、合法性判斷以及公證員心證的形成，且經(jīng)公證證明的事項(xiàng)在訴訟中產(chǎn)生推定真實(shí)的效力，上述內(nèi)容決定了正當(dāng)程序是公證質(zhì)量與效力的生命線(xiàn)，只有符合正當(dāng)程序的公證證明才能滿(mǎn)足真實(shí)性與合法性要求[ 6 ]。因而，相較于其他非訴糾紛解決制度，公證制度更加重視正當(dāng)程序的作用，確保了公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。第三，公證員是法律專(zhuān)家，其具有國(guó)家法律職業(yè)資格證書(shū)，準(zhǔn)入門(mén)檻高、職業(yè)倫理完善。其在公證證明中所形成的追求真實(shí)性、合法性的職業(yè)思維將延續(xù)于公證調(diào)解以及其他法律服務(wù)中，避免了以往非訴糾紛解決中強(qiáng)制調(diào)解或以壓、誘、騙促調(diào)等違法現(xiàn)象的發(fā)生，保障了當(dāng)事人的合法權(quán)利。

（三）公證制度的社會(huì)性緩解國(guó)家權(quán)力在糾紛解決中的失靈

公證是非訴糾紛解決制度，非訴性表明了公證權(quán)并非國(guó)家司法權(quán)，具有強(qiáng)烈的社會(huì)屬性，公證機(jī)構(gòu)也屬于社會(huì)力量（ 4 ）。允許公證機(jī)構(gòu)參與訴源治理，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的協(xié)同共治精神，能夠在一定程度上彌補(bǔ)國(guó)家權(quán)力在糾紛解決中的失靈問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：一方面，公證制度參與訴源治理緩解了行政權(quán)與司法權(quán)在糾紛解決中的滯后性與供給不足問(wèn)題。公證機(jī)構(gòu)于2017年底全部脫離行政體制，成為了獨(dú)立的社會(huì)力量，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加清晰，內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)更加科學(xué)，法人自主權(quán)得到保障，能夠自主、靈活地開(kāi)展訴源預(yù)防與化解活動(dòng)，擺脫曾因行政化導(dǎo)致的內(nèi)部管理僵化、外部與市場(chǎng)脫節(jié)的問(wèn)題。社會(huì)性使公證機(jī)構(gòu)在訴訟前端能及時(shí)感知訴源治理的新需求、新問(wèn)題，并以此安排自身的業(yè)務(wù)內(nèi)容與發(fā)展方向。同時(shí)，允許公證機(jī)構(gòu)參與訴源治理，也更能調(diào)動(dòng)其在糾紛解決領(lǐng)域的專(zhuān)家、場(chǎng)所等方面資源，減輕政府與法院負(fù)擔(dān)[ 7 ]。另一方面，公證制度參與訴源治理避免了由國(guó)家權(quán)力強(qiáng)硬回應(yīng)糾紛帶來(lái)的當(dāng)事人關(guān)系齟齬與判決履行的不配合。公證員不是國(guó)家公務(wù)人員，無(wú)法以身份或權(quán)力施壓當(dāng)事人，強(qiáng)迫其接受調(diào)解協(xié)議。特別是當(dāng)前自收自支事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)已成為公證行業(yè)的中流砥柱，合作制公證機(jī)構(gòu)總數(shù)也在穩(wěn)步增長(zhǎng)，兩類(lèi)公證機(jī)構(gòu)的公證員收入主要來(lái)源于業(yè)務(wù)收入，完全不再由財(cái)政撥款，他們只能憑借專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、優(yōu)良信譽(yù)與周到的服務(wù)獲得市場(chǎng)青睞。在業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中，公證員在保證真實(shí)、合法的前提下，會(huì)更加注重滿(mǎn)足當(dāng)事人需求與期待。公證靈活性和專(zhuān)業(yè)性的疊加能夠促使糾紛解決過(guò)程和結(jié)果達(dá)成當(dāng)事人在法律和情理上的雙重適應(yīng)[ 8 ]。

（四）公證制度的復(fù)合性提升糾紛治理的綜合效果

公證是復(fù)合性法律服務(wù)制度，復(fù)合性體現(xiàn)在公證制度的糾紛治理依據(jù)、治理階段、治理工具與治理維度等方面。前文已述，公證制度糾紛治理依據(jù)包括法律與當(dāng)事人需求等，治理階段包括糾紛產(chǎn)生前后，治理工具包括證明、調(diào)解、提存、保管、賦予債權(quán)文書(shū)強(qiáng)制執(zhí)行效力等。而公證制度糾紛治理維度的復(fù)合性同樣具有提升訴源治理綜合效果的功能。具體表現(xiàn)為：第一，直接治理。公證制度直接介入高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)領(lǐng)域，通過(guò)理順?lè)申P(guān)系，保全證據(jù)、制作具有強(qiáng)制執(zhí)行力的公證文書(shū)的方式，排查風(fēng)險(xiǎn)、威懾違約違法意圖，降低后續(xù)糾紛發(fā)生可能。對(duì)于當(dāng)前在我國(guó)法院受案數(shù)量位于前列的婚姻家庭繼承糾紛、合同糾紛、侵權(quán)責(zé)任糾紛，公證制度在實(shí)踐中均形成一套成熟且有針對(duì)性的預(yù)防與解決辦法（ 5 ）。第二，廣泛治理。與人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁等糾紛解決方式不同的是，公證制度的適用范圍并不局限于某些案情簡(jiǎn)單的、特定種類(lèi)的糾紛，也不以雙方合意選擇公證為限。公證以提供具有法定效力的證明為核心內(nèi)容，其體現(xiàn)的工具理性決定了其可以廣泛適用于各類(lèi)糾紛治理（ 6 ），同時(shí)也可與調(diào)解、仲裁、訴訟保全、送達(dá)、執(zhí)行等各類(lèi)制度組合應(yīng)用，釋放更廣泛的訴源治理效能。第三，根本治理。糾紛的根本減少需要公眾法治意識(shí)的形成，這有賴(lài)于公眾在實(shí)踐中切身感受法的權(quán)威與公正。公證員在與當(dāng)事人在雙向溝通中不斷解釋、適用法律的過(guò)程實(shí)際起到了為當(dāng)事人生動(dòng)普法的效果。而公證員通過(guò)詢(xún)問(wèn)、調(diào)查、舉證、簽字等程序與當(dāng)事人共同推動(dòng)事實(shí)的發(fā)現(xiàn)與公證效力實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，也使當(dāng)事人真切感受到正當(dāng)程序?qū)纳膳c保障作用，進(jìn)而形成對(duì)法治的認(rèn)同與信任。此外，當(dāng)事人為了通過(guò)公證審查獲得公證權(quán)的背書(shū)與增信，也必須主動(dòng)以法律為標(biāo)桿衡量自身言行，作為第三方審查者的公證制度事實(shí)上起到了信用平臺(tái)作用，有助于增進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信、從根本上減少糾紛。

三、公證制度的訴源治理障礙

訴源治理雖為近年新興概念，但以非訴手段分流、化解糾紛的嘗試早在興于本世紀(jì)初的大調(diào)解運(yùn)動(dòng)中便已出現(xiàn)。根據(jù)上文論述可知，與調(diào)解、信訪(fǎng)、仲裁等非訴糾紛治理機(jī)制相較，公證具有：主辦人具有法律職業(yè)資格，立場(chǎng)堅(jiān)守中立與公益，目標(biāo)追求合法與真實(shí)，結(jié)果依靠正當(dāng)程序等優(yōu)點(diǎn)。公證制度也是我國(guó)非訴糾紛治理體系中唯一以事前預(yù)防為本，集事前預(yù)防、事中監(jiān)管和事后救濟(jì)于一身的糾紛治理制度，本應(yīng)在訴源治理中大有可為。然而遺憾的是，當(dāng)前我國(guó)糾紛解決的主要手段仍然是訴訟與調(diào)解，公證制度的訴源治理作用進(jìn)一步發(fā)揮遇到障礙。

首先，政策支持有限?？疾飚?dāng)前最高人民法院與各省高級(jí)人民法院落實(shí)訴源治理文件與實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其主要措施均是通過(guò)設(shè)立名為“矛盾調(diào)解中心”“訴源治理工作站”等實(shí)體機(jī)構(gòu)，在法院外開(kāi)展案件分流、訴前調(diào)解、訴調(diào)對(duì)接等訴訟服務(wù)（ 7 ）。相較于之前的大調(diào)解運(yùn)動(dòng)，其創(chuàng)新之處是強(qiáng)調(diào)司法權(quán)對(duì)調(diào)解的介入與指導(dǎo)，以及通過(guò)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)糾紛的一站式解決。但總的治理思路仍然是以人民調(diào)解分流法院糾紛為主，公證機(jī)構(gòu)參與不足。部分省市甚至直接在原有人民調(diào)解中心加掛非訴訟爭(zhēng)議解決中心標(biāo)識(shí)，體現(xiàn)出當(dāng)前政府在訴源治理中對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)家力量的倚重，而社會(huì)力量訴源治理作用發(fā)揮不明顯（ 8 ）。雖然《最高人民法院關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制一站式訴訟服務(wù)中心的意見(jiàn)》《最高人民法院、司法部關(guān)于擴(kuò)大公證參與人民法院司法輔助事務(wù)試點(diǎn)工作的通知》等文件均提及加強(qiáng)訴源治理機(jī)構(gòu)與公證機(jī)構(gòu)的對(duì)接，但這意味著當(dāng)前政策對(duì)于公證訴源治理作用的認(rèn)知仍限于糾紛產(chǎn)生后的調(diào)解再公證，公證與其他人民調(diào)解組織的發(fā)揮作用并無(wú)不同，仍然是解決已有糾紛，其最為重要的預(yù)防潛在糾紛功能并未納入訴源治理的政策框架內(nèi)，“治未病”的政策初衷也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此外，相較于公證機(jī)構(gòu)的社會(huì)性與專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，隸屬于各級(jí)基層政府的人民調(diào)解委員會(huì)從組織形式、人員組成再到調(diào)解行為內(nèi)在邏輯均體現(xiàn)出較強(qiáng)行政化取向，部分調(diào)解組織“和稀泥”“以嚇唬、哄騙、威脅促調(diào)解”的工作方法依然存在。單純以人民調(diào)解作為訴源治理的主要路徑，大調(diào)解時(shí)代下強(qiáng)制調(diào)解、阻礙訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題可能死灰復(fù)燃，并不利于糾紛的源頭治理與法治信仰的形成。雖然上述文件強(qiáng)調(diào)司法權(quán)應(yīng)深度參與人民調(diào)解與社區(qū)治理，實(shí)踐中體現(xiàn)為法院派法官培訓(xùn)調(diào)解員、進(jìn)駐基層矛盾調(diào)解中心等，這些做法可能對(duì)于人民調(diào)解的規(guī)范性、合法性有一定提升效果，但也意味著法院及法官需要在審判之外付出額外成本與精力，通過(guò)訴源治理釋放法官精力、使其專(zhuān)心審理疑難案件的初衷有落空可能。因而，提升以公證機(jī)構(gòu)為代表的社會(huì)力量在訴源治理中的參與度仍然是減輕審判權(quán)壓力的重要路徑。

其次，公證適用空間狹窄。公證制度訴源治理優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮有賴(lài)于公證制度的廣泛、高頻應(yīng)用，但目前公證尚不是社會(huì)成員普遍、剛性需求，公證制度適用空間十分有限，限縮了其訴源治理作用的規(guī)?；l(fā)揮。造成此情況的原因如下：一是公眾申請(qǐng)公證意愿低。公證程序同樣遵循當(dāng)事人主義，公證程序的開(kāi)始、推動(dòng)都要依賴(lài)公證申請(qǐng)人的行為。這也意味著如果缺少當(dāng)事人的申請(qǐng)，公證制度很難通過(guò)個(gè)案的適用發(fā)揮訴源治理作用。當(dāng)前隨著個(gè)人財(cái)富的增值與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活躍，我國(guó)民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)有所提升，但總體依然不足。多數(shù)人對(duì)公證功能的認(rèn)識(shí)仍停留于為訴訟保全證據(jù)，認(rèn)為不打官司就無(wú)需公證;在交易、確權(quán)等行為中，若非締約方或業(yè)務(wù)辦理機(jī)構(gòu)明確將公證作為前置條件，多數(shù)人沒(méi)有通過(guò)公證降低風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防糾紛的意識(shí)。二是部分公證機(jī)構(gòu)工作方式陳舊。我國(guó)公證機(jī)構(gòu)原屬司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，部分公證機(jī)構(gòu)仍沿襲原有的“坐堂等證、辦證”模式，造成了公證制度輻射社會(huì)生活范圍有限的問(wèn)題。三是我國(guó)缺乏法定公證制度。法定公證是指國(guó)家通過(guò)立法確立某些法律行為、法律事件和文書(shū)必須經(jīng)公證才發(fā)生法律效力的制度，制度目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)某些影響重大但糾紛高發(fā)的領(lǐng)域的間接治理與預(yù)先治理，這一制度也被拉丁公證國(guó)家普遍采納。《中華人民共和國(guó)公證法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公證法》）第38條雖然規(guī)定了公證的法定事項(xiàng)生效力，但由于沒(méi)有其他實(shí)體法律與其承接，造成法定公證制度的落空。公證制度的適用空間大為縮減，其能被動(dòng)等待當(dāng)事人申請(qǐng)，訴源治理作用的發(fā)揮呈現(xiàn)出自發(fā)化、被動(dòng)化、隨機(jī)化與零星化的特點(diǎn)。

最后，公證公信力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。公證的公信力是指公證證明活動(dòng)所產(chǎn)生的，以公證書(shū)為載體并被社會(huì)普遍認(rèn)同、信賴(lài)的法定證明力與公共權(quán)威性[ 9 ]。公證的本質(zhì)是第三方的證明，這意味著社會(huì)對(duì)其認(rèn)同與信賴(lài)的前提是公證證明的事實(shí)、法律行為與文書(shū)總是與客觀(guān)真實(shí)一致，并且能夠產(chǎn)生強(qiáng)制力。而當(dāng)這種個(gè)案中的客觀(guān)真實(shí)性與強(qiáng)制效力具有了持久性與穩(wěn)定性，公眾對(duì)于具體公證行為的認(rèn)同與信賴(lài)就會(huì)上升至整個(gè)公證制度，由此產(chǎn)生了制度層面的公信力。可見(jiàn)，公證的公信力建立是一個(gè)長(zhǎng)久的過(guò)程，公證制度只有具有了公信力，才能得到公眾信賴(lài)并被廣泛、頻繁地適用，其訴源治理作用才能得以發(fā)揮。我國(guó)公證體制改革歷經(jīng)數(shù)十年，公證程序、責(zé)任制度、保險(xiǎn)制度、職業(yè)規(guī)范等均得到完善，公證案件質(zhì)量與公證制度公信力顯著提升。《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《公證法》確立了公證法定效力，司法實(shí)踐中法院對(duì)于公證書(shū)內(nèi)容的證明力、強(qiáng)制執(zhí)行力均予以充分肯定，這也是對(duì)于我國(guó)公證質(zhì)量的認(rèn)可。然而，社會(huì)公眾對(duì)于公證制度的客觀(guān)真實(shí)性、乃至制度價(jià)值尚未產(chǎn)生完全的認(rèn)同與信賴(lài)。由于我國(guó)公證立法尚不完善，公證改革仍在摸索中進(jìn)行，有關(guān)公證權(quán)與公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的界定、公證機(jī)構(gòu)非營(yíng)利性定位與盈利實(shí)際狀態(tài)間矛盾的闡釋等一些重大理論與實(shí)踐問(wèn)題尚未得到妥善解決，公眾關(guān)于“公證以國(guó)家權(quán)力收費(fèi)營(yíng)利”“公證制度就是蓋章收費(fèi)、拿錢(qián)辦事”的誤解尚未得到根本澄清，加之“以房養(yǎng)老套路貸”等個(gè)別涉及公證制度且影響重大的案件發(fā)酵，進(jìn)一步加深了公眾對(duì)公證制度的不理解、不信任，阻礙了公證制度適用與訴源治理作用的發(fā)揮。

四、公證制度的訴源治理出路

首先，形成正確認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)政策支持。當(dāng)前單純依靠人民調(diào)解分流訴訟的路徑已無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)需要。一方面，糾紛的調(diào)解時(shí)間發(fā)生于糾紛產(chǎn)生后，調(diào)解合意性、非程序性弱化了法的教育與引導(dǎo)作用，無(wú)法使社會(huì)形成對(duì)法治的尊崇，從源頭上減少糾紛發(fā)生。另一方面，當(dāng)下我國(guó)高發(fā)的糾紛類(lèi)型已不再限于傳統(tǒng)的熟人之間的糾紛，對(duì)于標(biāo)的額大、案情復(fù)雜、當(dāng)事人權(quán)利意識(shí)強(qiáng)的糾紛，傳統(tǒng)人民調(diào)解組織“老娘舅”式的調(diào)解行為無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)事人需要，反而引起部分法律知識(shí)水平較高當(dāng)事人的逆反與猜疑。在新形勢(shì)下，人民調(diào)解一元化的訴源治理機(jī)制已無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展要求，理想的糾紛治理機(jī)制應(yīng)做到對(duì)事前預(yù)防與事后解決的并重、依法治理與靈活便利的兼顧，公證制度恰符合這一要求。然而，全國(guó)公證員13? 620人，公證機(jī)構(gòu)2? 942家（ 9 ），平均每個(gè)公證機(jī)構(gòu)公證員不足5人，不少公證機(jī)構(gòu)甚至處于“一人處”的困境。在公證體制中處于主力地位的自收自支事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)需自行解決機(jī)構(gòu)生存問(wèn)題，極大地束縛了廣大公證機(jī)構(gòu)參與訴源治理的意愿。此外，當(dāng)前我國(guó)對(duì)于公證費(fèi)用的減免，主要是基于當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)情況以法律援助名義提供的，惠及范圍較窄?？紤]到部分特定類(lèi)型糾紛的高發(fā)性與普遍性，治理此類(lèi)糾紛的行為將惠及絕大多數(shù)社會(huì)成員，因而公證機(jī)構(gòu)為治理此類(lèi)糾紛而提供的公證產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。政府應(yīng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公證服務(wù)、給予公證機(jī)構(gòu)人事與稅收等方面的優(yōu)惠政策等方式，解決公證機(jī)構(gòu)參與訴源治理的物質(zhì)與人力顧慮，減輕當(dāng)事人申請(qǐng)公證的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，增加公證機(jī)構(gòu)的訴源治理參與意愿。

其次，對(duì)接社會(huì)生活，擴(kuò)大治理范圍。短期而言，通過(guò)設(shè)立法定公證制度增加公證適用空間的路徑缺乏現(xiàn)實(shí)可行性，這是因?yàn)榉ǘüC制度的確立將會(huì)對(duì)各類(lèi)民商事行為產(chǎn)生重要影響，其背后涉及交易便捷、交易安全、社會(huì)穩(wěn)定等價(jià)值的衡量以及多個(gè)部門(mén)法的修改，有待詳細(xì)的論證與先期試點(diǎn)。此外，法定公證制度正向作用的發(fā)揮也需要以我國(guó)公證制度公信力的整體提升為保障。顯然上述問(wèn)題在短期內(nèi)無(wú)法得到妥善解決。更具可操作性的路徑是，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮其作為獨(dú)立法人所具有的靈活性以及對(duì)市場(chǎng)的敏銳度，創(chuàng)造更多與社會(huì)生活的“接口”，以擴(kuò)大訴源治理范圍，也可降低部分公證機(jī)構(gòu)的案源壓力。特別是司法部近期頒布的《關(guān)于優(yōu)化公證服務(wù)更好利企便民的意見(jiàn)》將法律關(guān)系簡(jiǎn)單的公證業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)區(qū)域放寬至省一級(jí)，為上述路徑提供了政策可行性。具體而言，一是公證機(jī)構(gòu)應(yīng)與在訴源治理大潮中廣泛建立的各類(lèi)一站式糾紛解決中心對(duì)接，開(kāi)展法律咨詢(xún)、公證、調(diào)解業(yè)務(wù)，深度參與由政府主導(dǎo)的訴源治理活動(dòng)，獲取政府與公眾認(rèn)可，促進(jìn)當(dāng)前自發(fā)、零星的訴源治理作用向規(guī)?；鹦мD(zhuǎn)變。二是應(yīng)與人民調(diào)解組織對(duì)接。在我國(guó)，人民調(diào)解組織遍及各地域、各行業(yè)，公證制度與其對(duì)接可借助其網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大自身輻射范圍。公證機(jī)構(gòu)代替人民法院指導(dǎo)調(diào)解，賦予調(diào)解協(xié)議法定證明力、強(qiáng)制執(zhí)行力，可以釋放法官精力，提升人民調(diào)解的專(zhuān)業(yè)性與規(guī)范性，保障當(dāng)事人權(quán)利。三是應(yīng)與社區(qū)、婚姻登記機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)等單位對(duì)接。我國(guó)當(dāng)前部分高發(fā)糾紛背后的法律關(guān)系在上述地點(diǎn)產(chǎn)生、變更與消滅。公證機(jī)構(gòu)與上述單位對(duì)接，可在一定程度上發(fā)揮類(lèi)似法定公證的效果，提高我國(guó)公證制度訴源治理作用發(fā)揮的針對(duì)性與效率。四是應(yīng)進(jìn)一步在基層地區(qū)推廣在線(xiàn)公證服務(wù)。隨著人臉識(shí)別、電子簽名、區(qū)塊鏈存證、在線(xiàn)公證系統(tǒng)等技術(shù)的進(jìn)一步完善，部分法律關(guān)系明確的公證全程線(xiàn)上辦理的障礙僅僅是軟硬件的不普及問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前公證服務(wù)水平與公證信息化建設(shè)水平呈現(xiàn)出東西差距、城鄉(xiāng)差距，應(yīng)盡快在落后地區(qū)推廣在線(xiàn)公證的相關(guān)技術(shù)與設(shè)備，以實(shí)現(xiàn)公證公共法律服務(wù)的均等化，促進(jìn)糾紛在基層得到預(yù)防與解決。

最后，強(qiáng)化公信力，優(yōu)化治理效果。公證公信力關(guān)乎訴源治理的效果，只有公證機(jī)構(gòu)對(duì)于待證事項(xiàng)的真實(shí)性與合法性證明無(wú)誤，法律安排是可行的、符合當(dāng)事人利益的，才能避免糾紛發(fā)生。如果錯(cuò)證、假證頻發(fā)，不僅導(dǎo)致公證制度難以得到公眾認(rèn)同，還會(huì)導(dǎo)致原有糾紛進(jìn)一步激化，同時(shí)衍生出公證責(zé)任賠償?shù)刃录m紛，訴源治理作用無(wú)從談起。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公證公信力存在的問(wèn)題，一方面應(yīng)加強(qiáng)公證質(zhì)量的事中監(jiān)督，這是取得公眾認(rèn)同與信賴(lài)的切實(shí)辦法。公證證明極其依賴(lài)正當(dāng)程序，法定的正當(dāng)程序?yàn)楣C員行使公證權(quán)劃定底線(xiàn)，只要相關(guān)法律規(guī)則落實(shí)到位，公證的真實(shí)性與合法性就不會(huì)失準(zhǔn)，公證質(zhì)量至少保持在合格以上水平，因而應(yīng)改變以往以事后監(jiān)督為主的監(jiān)管路徑，著重關(guān)注公證過(guò)程中公證程序規(guī)則是否得到遵守、公證員與公證機(jī)構(gòu)等主體是否履行法定義務(wù)與職責(zé)等問(wèn)題。另一方面應(yīng)提升公證機(jī)構(gòu)的調(diào)查核實(shí)能力。目前部分公證機(jī)構(gòu)由于能力不足，或基于節(jié)約成本、規(guī)避責(zé)任等因素考量，將原本自身的調(diào)查核實(shí)職責(zé)轉(zhuǎn)移給公證申請(qǐng)人，要求其提供超出合理范圍的證據(jù)材料，甚至異化為要求當(dāng)事人進(jìn)行“我爸是我爸”式的循環(huán)證明。同時(shí)，由于現(xiàn)行司法部制定的公證書(shū)格式對(duì)于有法律意義的文書(shū)的證明僅體現(xiàn)對(duì)真實(shí)性審查的要求，因而公證機(jī)構(gòu)實(shí)際采用認(rèn)證的方法，滋生了“公證就是蓋章收費(fèi)”的誤解。當(dāng)前全國(guó)各省內(nèi)的公證機(jī)構(gòu)與各類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)已基本打通，應(yīng)盡快打破跨省信息壁壘，提升公證機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)能力，保障公證質(zhì)量的同時(shí)，也有助于減輕當(dāng)事人證明負(fù)擔(dān)。公證機(jī)構(gòu)在辦理公證時(shí)也應(yīng)積極向當(dāng)事人釋明權(quán)利義務(wù)、法律風(fēng)險(xiǎn)，告知公證后臺(tái)的審核與監(jiān)督程序，以及公證書(shū)作出后再次發(fā)生糾紛，當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)途徑以及公證機(jī)構(gòu)提供的事后服務(wù)，保障當(dāng)事人知情權(quán)的同時(shí)，促進(jìn)其對(duì)于公證制度的理解與認(rèn)同。

五、結(jié)論

公證制度兼具證明、調(diào)解與賦予強(qiáng)制執(zhí)行力等多項(xiàng)功能，分別對(duì)應(yīng)糾紛的預(yù)防、糾紛產(chǎn)生后當(dāng)事人合意的重新促成以及合意達(dá)成后當(dāng)事人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的三個(gè)階段，涵蓋了訴源治理的全過(guò)程。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)公證參與訴源治理的障礙，只有通過(guò)給予政策支持、拓展適用空間、加強(qiáng)公證質(zhì)量建設(shè)等措施，方能最大化發(fā)揮公證制度的訴源治理優(yōu)勢(shì)，公證也才能與調(diào)解、仲裁等形成制度合力，推動(dòng)我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的合理布局，促使糾紛在源頭階段得到預(yù)防、疏導(dǎo)與化解，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人民法院受案壓力的減輕與我國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

注釋?zhuān)?/p>

（1）2020年全國(guó)各級(jí)人民法院案件受理數(shù)量3? 084.4萬(wàn)件，同比2017年增長(zhǎng)86%，與此對(duì)應(yīng)全國(guó)員額法官同期并未大幅增加。數(shù)據(jù)來(lái)源：《2017年最高人民法院工作報(bào)告》《2021年最高人民法院工作報(bào)告》《最高人民法院關(guān)于民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告》《最高人民法院關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第1552號(hào)（政治法律類(lèi)164號(hào)）提案的答復(fù)》。

（2）參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)公證法》第2條。

（3）公證制度的糾紛預(yù)防作用可從下述數(shù)據(jù)中得到印證：我國(guó)經(jīng)公證的合同履約率在98%以上，未經(jīng)公證的合同履約率僅在70%左右，部分公證機(jī)構(gòu)公證后的合同履約率甚至能達(dá)到99.67%，受理執(zhí)行率達(dá)100%。數(shù)據(jù)來(lái)源：張文章. 公證制度新論[M].廈門(mén)： 廈門(mén)大學(xué)出版社， 2005. 28; 合同履約率99.67% 受理執(zhí)行率100%[N]，深圳特區(qū)報(bào)， 2017-07-25（A08）.

（4）理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)公證權(quán)的“社會(huì)性”逐步達(dá)成共識(shí)。部分觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為公證權(quán)的性質(zhì)應(yīng)屬社會(huì)公權(quán)力，參見(jiàn)洪英. 國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下公證機(jī)構(gòu)體制改革相關(guān)問(wèn)題研究[J]. 中國(guó)法律評(píng)論，2015（1）：222-228. 也有觀(guān)點(diǎn)雖不認(rèn)可其社會(huì)公權(quán)力屬性，但認(rèn)為公證權(quán)應(yīng)授予社會(huì)組織行使，參見(jiàn)湯維建. 關(guān)于公證權(quán)性質(zhì)的若干思考[J]. 司法改革論評(píng)，2007（2）：1-16.

（5）有關(guān)在我國(guó)法院受案數(shù)量位于前列的民事糾紛類(lèi)型及具體數(shù)據(jù)參見(jiàn)《2020中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，載國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2021年6月11日。與高發(fā)糾紛對(duì)應(yīng)的公證治理辦法參見(jiàn)李繼偉，張莉. 主要民事訴源及公證解決方案[J]. 中國(guó)公證，2021（3）：26-33，39.

（6）當(dāng)前公證業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣泛，從涉及個(gè)人生老病死的繼承、監(jiān)護(hù)糾紛，到關(guān)系國(guó)家發(fā)展的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融糾紛等，公證制度均可涵蓋。

（7）參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制一站式訴訟服務(wù)中心的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2019〕19號(hào)），湖南省高級(jí)人民法院《關(guān)于全面考建設(shè)訴源治理工作站的通知》（湘高法〔2020〕88號(hào)），《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)施辦法》。

（8）參見(jiàn)上海市司法局《關(guān)于在各區(qū)人民調(diào)解中心增掛非訴訟爭(zhēng)議解決中心標(biāo)識(shí)的通知》（滬司發(fā)〔2019〕127號(hào)）。

（9）數(shù)據(jù)來(lái)源：《國(guó)新辦舉行優(yōu)化公證服務(wù)更好利企便民國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)圖文實(shí)錄》，載http：//www.scio.gov.cn/32344/32345/44688/45725/tw45727/Document/1704889/1704889.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2021年6月21日。

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Advantages， Obstacles and Way Out of the Notary System Under the Goal of Litigation Source Governance

SHI Shuyi

（School of Law ， Beihang University， Beijing 100191，China）

Abstract： Source governance of litigation is an important task of judicial system reform and social governance in China. The prevention， legality， sociality and complexity of the notary system meet the practical needs of source governance of litigation. Compared with other alternative dispute resolutions， it has unique advantages in the field. However， due to the limited policy support， narrowly applicated space， weak credibility and etc.， the level and quality of the notary institutions to participate in source governance of litigation are low in China， and the path of source governance of litigation shows a strong dependence on the mediation system， which are difficult to realize the original intention of the reform to prevent disputes and reduce the pressure of judicial power. Therefore， we should start from government purchasing service， notary institutions connecting with social life extensively and strengthening the process supervision of the notary system， so as to fully release the efficiency of the notary system in source governance of litigation.

Key words： source governance of litigation;the notary system;dispute prevention

收稿日期：2021-10-30

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“正當(dāng)當(dāng)事人制度的理論與實(shí)踐研究”（18BFX070）

作者簡(jiǎn)介：史書(shū)一（1993-），男，內(nèi)蒙古包頭人，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事民事訴訟法學(xué)與司法制度研究。