基于百城提質(zhì)的老舊小區(qū)改造現(xiàn)狀及問題研究
——以許昌市魏都區(qū)為例

牛志鵬，張 艷，慕林利，張 歌

(1.許昌職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 許昌 461000；2.許昌市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，河南 許昌 461000)

近年來，隨著河南百城建設(shè)提質(zhì)工程的全面推進(jìn)，中原城市面貌煥然一新，居民生活水平得到穩(wěn)步提升和改善.但由于住宅建設(shè)經(jīng)歷了大規(guī)模建設(shè)、數(shù)量與質(zhì)量并舉的發(fā)展階段，即將進(jìn)入改造與功能提升新階段[1]，從而存在一些不容忽視的問題.改造就是解決老舊小區(qū)居民生活難題，改善老百姓的生活狀況，同時(shí)改善城市面貌[2].在分析許昌市魏都區(qū)老舊小區(qū)改造實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，針對其存在的主要問題，提出了老舊小區(qū)改造的對策，以期形成可復(fù)制可推廣的老舊小區(qū)改造“許昌經(jīng)驗(yàn)”，為以后的實(shí)踐提供科學(xué)依據(jù)．

1 老舊小區(qū)的現(xiàn)狀

魏都區(qū)是許昌市市轄行政區(qū)，成立于1986年，由原許昌地區(qū)下轄的老許昌市演變而來.總面積約88平方公里，常住人口約50萬人.按照2000年1月1日前竣工并交付使用，沒有專業(yè)化物業(yè)管理或原產(chǎn)權(quán)單位無力承擔(dān)管理職能、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施缺失并缺乏改造資金來源，居民群眾反映強(qiáng)烈的住宅小區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)，魏都區(qū)范圍內(nèi)共有符合條件的老舊小區(qū)約385個(gè)，主要是單位企業(yè)宿舍、集資房、回遷房、破產(chǎn)企業(yè)公房、商品房及部分經(jīng)濟(jì)適用房.總建筑面積約274.24萬平方米，涉及戶數(shù)約35 915戶、居民約14萬人，占全區(qū)常住人口的28.7%.居住環(huán)境普遍存在3個(gè)突出問題.

1.1 配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善

老舊住宅小區(qū)當(dāng)初規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，配套不完善，加之陳舊、老化、保養(yǎng)、維護(hù)不到位.很多小區(qū)整棟樓梯破舊，墻面脫落、破損嚴(yán)重；小區(qū)道路老化、路面坑洼不平；缺少公共照明和充電設(shè)備，治安防控缺失；缺少供氣、供暖管網(wǎng)；缺少機(jī)動(dòng)車停車位和公共停車棚.

1.2 居住環(huán)境和質(zhì)量差

部分小區(qū)樓房頂層滲漏無法修補(bǔ)，房屋前后下水管道破損、堵塞，雨污混流，化糞池定期得不到清理，強(qiáng)弱電線路架設(shè)不規(guī)范，雜亂無章.很多老舊小區(qū)各類違章搭建多，破墻開門等現(xiàn)象常見，綠地雜草叢生、布局混亂，有些公共綠地甚至被人用來種菜.這些已成為影響居民正常生活的頑癥.

1.3 管理較為混亂

老舊住宅小區(qū)物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、收費(fèi)難，管理標(biāo)準(zhǔn)低，部分老舊小區(qū)無人管理，或者管理不到位，機(jī)動(dòng)車、自行車無序停放，隨意占用便道甚至占用消防通道.個(gè)別小區(qū)甚至沒有圍墻、值班室，小區(qū)內(nèi)四通八達(dá)，自由進(jìn)出，存在極大的安全隱患.

2 老舊小區(qū)改造的實(shí)施過程

2.1 老舊小區(qū)改造的政策支持

魏都區(qū)地處中心城區(qū)，自2012年開始到2017年，對轄區(qū)部分無人管理小區(qū)進(jìn)行了路面、排水等基礎(chǔ)性改造.百城建設(shè)提質(zhì)工程實(shí)施以來，更是從補(bǔ)齊城市發(fā)展短板，改善群眾出行、居住作為一個(gè)專項(xiàng)工作進(jìn)行安排部署，其中最重要的環(huán)節(jié)和關(guān)鍵就是老舊小區(qū)改造.2017年12月，住建部在廈門會議中將許昌列為全國老舊小區(qū)改造15個(gè)試點(diǎn)城市之一，魏都區(qū)搶抓機(jī)遇，把實(shí)施老舊小區(qū)改造提升作為完善城市功能的重要抓手、提升百姓幸福指數(shù)的德政工程，市區(qū)兩級政府下發(fā)的《老舊小區(qū)改造提升實(shí)施方案》，明確改造范圍、改造內(nèi)容、改造時(shí)限，建立臺賬、掛圖作戰(zhàn)，實(shí)施臺賬化、項(xiàng)目化管理.

2.2 實(shí)施改造

改造中，采取面對面入戶交流、召開座談會、發(fā)放《入戶調(diào)查表》等形式，充分征求居民對小區(qū)改造的意見建議.按照“先提升，后民生”原則，確立了“五好”(包括秩序維護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、綠化美化、經(jīng)費(fèi)管理、責(zé)任落實(shí))、“五有”(包括有居民自治主體、有組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、有日常維修經(jīng)費(fèi)、有水電氣等配套生活設(shè)施、有老庭院名稱和類型標(biāo)識牌)標(biāo)準(zhǔn)[3]，把老舊小區(qū)改造標(biāo)準(zhǔn)劃分3個(gè)等級，如表1所示.

表1 許昌市中心城區(qū)老舊小區(qū)改造標(biāo)準(zhǔn)劃分表

同時(shí)，針對性地進(jìn)行了3個(gè)方面的結(jié)合：一是針對老年人多的情況，在一些小區(qū)建設(shè)托老站，以辦事處綜合養(yǎng)老服務(wù)中心為依托，為小區(qū)老年人提供“助餐、助浴、助潔、助醫(yī)、助行、助急”等基礎(chǔ)性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)[4].通過“魏都養(yǎng)老一卡通”，實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老信息、專業(yè)醫(yī)護(hù)服務(wù)等平臺間互聯(lián)互通、信息共享.二是針對兒童多的情況，在一些小區(qū)建設(shè)幼兒園、“四點(diǎn)半課堂”、兒童游樂場，通過招聘小區(qū)志愿者和一些離休老教師等，為孩子輔導(dǎo)功課，滿足不同年齡段兒童需求，如延安路延中小區(qū).三是結(jié)合曹魏古都，歷史名城修復(fù)，精心對周邊的文會警苑、金地苑，關(guān)帝新村等11個(gè)老舊小區(qū)進(jìn)行連片打造，在改造風(fēng)格、顏色、內(nèi)容上與周邊景區(qū)進(jìn)行專門設(shè)計(jì)、規(guī)劃，融為一體.

2.3 老舊小區(qū)改造的成效

兩年來，共啟動(dòng)337個(gè)老舊小區(qū)改造提升，惠及群眾約38 385戶，拆除小區(qū)內(nèi)違章建筑4 258平方米，改造住宅樓573棟，提升小區(qū)道路98條，增設(shè)路燈625盞，改造供電線路2.3萬米、清淤2.1萬方，10余萬居民直接受益，走出了一條不大拆大建，老城更新、群眾收益的新路子.以春秋樓周邊的文會警苑小區(qū)改造為例，破損的墻壁粉刷一新，道路兩側(cè)的文明長廊醒目美觀，雜亂的電線規(guī)整到位，新建了書屋和涼亭，清理了衛(wèi)生死角，建設(shè)了可充電的車棚.房屋租金從改造前1 000元/月提高到1 400元/月；小區(qū)二手房房價(jià)從改造前5 000元/平方提高到6 500元/平方.通過老舊小區(qū)改造，群眾參與、理解、支持、融入社會治理、網(wǎng)格化管理、民主決策、基層黨建、城市創(chuàng)建的熱情大幅提升，獲得感、幸福感不斷攀升，居民幸福感指數(shù)全省第一[5].

3 目前存在的問題及原因

3.1 現(xiàn)階段仍處于政府“獨(dú)唱戲”，過度依賴政府投入

居民改造意愿強(qiáng)、出資意愿低，社會資本參與度低是目前的現(xiàn)實(shí).2018年以來魏都區(qū)老舊小區(qū)改造累計(jì)投資約1.7億元，戶均改造成本約5 000元，主要來源仍為地方財(cái)政資金及上級政策，雖然部分小區(qū)有原單位出資，或者無償提供房產(chǎn)、物資使用，也有社會捐助、個(gè)別居民出資，但所占比例很少，主要原因有3個(gè)：首先，據(jù)統(tǒng)計(jì)魏都區(qū)前期改造的老舊小區(qū)中有很大比例為改制或破產(chǎn)企業(yè)職工宿舍區(qū)甚至是無人管理庭院，大多數(shù)居民，很大比例收入偏低.其次，存在無償享受服務(wù)的傳統(tǒng)觀念，認(rèn)為自己入戶門外的改造就是應(yīng)該由政府兜底、大包干模式，甚至有一些居民要求政府出資進(jìn)行雨搭更換、個(gè)人屋頂改造等.第三，目前老舊小區(qū)改造被認(rèn)為是純公益項(xiàng)目，無收益或者收益很少，企業(yè)、社會資本不看好，不愿意投入.

3.2 改造過程中還有制約因素，距離群眾期望有差距

老舊小區(qū)畢竟是老建筑、老小區(qū)，和配套設(shè)施完備的新建小區(qū)還有一定差距，只能在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行提升、改造.以停車位建設(shè)為例，雖然通過平整菜地，拆除私搭亂建騰出了一些場地，規(guī)劃了停車場、停車位，但是和日益增加的車輛相比，還是滿足不了需要.再如，加裝電梯，雖然群眾呼聲很高但是實(shí)施難度極大.主要是資金問題，電梯安裝一次性投入成本大，后期運(yùn)行、維護(hù)也需要資金，業(yè)主對加裝電梯的資金來源渠道、使用費(fèi)用分?jǐn)傄庖姴唤y(tǒng)一.加之電梯加裝規(guī)劃、設(shè)計(jì)、審批流程較為復(fù)雜，故該項(xiàng)工作推進(jìn)較為緩慢.

3.3 改造后期的長效管理和運(yùn)營仍需下大功夫

現(xiàn)有小區(qū)改造后根據(jù)實(shí)際情況，初步探索出市場物業(yè)管理、連片基礎(chǔ)物業(yè)管理、居民自治管理三種模式進(jìn)行試行，但更多的由辦事處、社區(qū)管理或委托物業(yè)管理，不是完全概念上的物業(yè)管理、市場運(yùn)營，還是政府行為，不利于小區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展，并且給政府造成包袱或者隱患.主要原因是一方面一部分小區(qū)原來沒有物業(yè)管理群眾已經(jīng)習(xí)以為常，日常支出以水電費(fèi)收繳為主，群眾不愿意出物業(yè)費(fèi)，狹隘的認(rèn)為只是多收錢不認(rèn)可增值服務(wù)，為此需正確引導(dǎo)居民的觀念；另一方面是物業(yè)公司實(shí)地調(diào)研后，認(rèn)為小區(qū)大部分規(guī)模小、基礎(chǔ)弱、盈利低，人員素質(zhì)雜，達(dá)不到他們的經(jīng)營要求；第三，有單位的原單位不愿意管理害怕成為包袱，沒有單位的人員構(gòu)成復(fù)雜，關(guān)起門來各過各的，業(yè)主委員會真正能發(fā)揮作用很有限.

4 對策與建議

要不折不扣落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2020〕23號)文件部署[6]，通過老舊小區(qū)改造讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好.要推動(dòng)構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區(qū)治理體系[7-9]，探索一條能夠協(xié)調(diào)各方利益的改造模式，通過老舊小區(qū)改造提升基層治理能力.

4.1 注重科學(xué)規(guī)劃

老城區(qū)是城市發(fā)展的根基、源泉，老舊小區(qū)是整個(gè)城市的老宅子，蘊(yùn)含著一個(gè)時(shí)代的歷史記憶，在一定程度上體現(xiàn)了城市的靈魂、氣質(zhì)和沉淀，要在改造中進(jìn)行挖掘、保護(hù)和體現(xiàn)，形成自己的特色，這也是城市文脈的記憶、傳承，是城市發(fā)展的“成長坐標(biāo)、軌跡”.確保在改善居住條件、提高環(huán)境品質(zhì)的同時(shí)，展現(xiàn)城市特色，延續(xù)歷史文脈.

4.2 理清職責(zé)分工

首先，改造主導(dǎo)必須是政府，負(fù)責(zé)明確任務(wù)分工和職責(zé)，負(fù)責(zé)整合各方資源、力量，共同參與，負(fù)責(zé)提供政策支持.其次，改造、運(yùn)營以及公共服務(wù)供給等費(fèi)用的明確，僅改造一項(xiàng)所需資金少則幾十萬，多則上百萬.最后，財(cái)政資金是兜底資金、引導(dǎo)資金，主要用于基礎(chǔ)類完善和提升，滿足居民生活最基本需要，起到雪中送炭作用.通過發(fā)政府債券籌資，研究政策找準(zhǔn)切入點(diǎn).完善類、提升類工程更多的是錦上添花增值服務(wù)，立體停車場、燃?xì)鉄崃θ霊簟⑽飿I(yè)管理以及市場化的養(yǎng)老、托育、家政都有收費(fèi)甚至是盈利點(diǎn)，需要社會化運(yùn)作，即凡是打小區(qū)和居民主意、賣服務(wù)掙錢的，前期要提前投入.居民樓原管理單位、現(xiàn)居住居民更是直接受益者，必須明確出資比例，加裝電梯等特定居民受益的更是如此.

4.3 抓好過程控制

要本著實(shí)事求是、量力而行的原則，結(jié)合財(cái)力、群眾意愿，按照基礎(chǔ)類、完善類、提升類三類進(jìn)行提升改造.既要扎實(shí)做好前期科學(xué)規(guī)劃，做好前期摸底、甄別、論證工作；同時(shí)要充分尊重群眾意愿、生活習(xí)慣、要求，明確改造標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方法、步驟.要繼續(xù)強(qiáng)化小區(qū)改造事前審核和事中事后監(jiān)管，把民生工程建設(shè)成為放心工程，聘請第三方審核機(jī)構(gòu)，全程監(jiān)督改造實(shí)施過程，對項(xiàng)目圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、編制預(yù)算進(jìn)行初步審核，使改造設(shè)計(jì)和編制預(yù)算更加規(guī)范化、合理化；在工程施工建設(shè)中，對監(jiān)理單位的工作進(jìn)行督促，在竣工驗(yàn)收中，對改造內(nèi)容、改造標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核準(zhǔn)，確保老舊小區(qū)改造每個(gè)項(xiàng)目都成為民心工程.

4.4 建立長效管理機(jī)制

老舊小區(qū)改造是前提、基礎(chǔ)，后期運(yùn)行、管理是關(guān)鍵，“三分改、七分管”，真正提升小區(qū)居住品質(zhì)檔次關(guān)鍵在于建立小區(qū)長效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)小區(qū)“造血”功能.通過黨建引領(lǐng)物業(yè)管理，構(gòu)建“社區(qū)當(dāng)管家、物業(yè)大家抓”的管理機(jī)制[8]，對老舊小區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)性物業(yè)服務(wù)管理.首先，要圍繞老舊小區(qū)改造、運(yùn)營，通過廣告權(quán)等經(jīng)營、物業(yè)增值服務(wù)等，挖掘盈利點(diǎn)、包裝盈利點(diǎn)，吸引物業(yè)公司進(jìn)駐.同時(shí)，針對基礎(chǔ)薄弱、規(guī)模小、盈利不足的小區(qū)，探索由政府成立非營利性老舊小區(qū)物業(yè)公司，政府適度補(bǔ)貼資金，在改造資金中預(yù)留一定比例的資金用于小區(qū)后期長效管理，政府以獎(jiǎng)補(bǔ)資金形式補(bǔ)貼物業(yè)公司，改造后的前三年小區(qū)管理采取政府補(bǔ)貼和居民分?jǐn)偟姆绞?，三年后，政府不再對物業(yè)公司進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，由物業(yè)公司挖掘小區(qū)自身的造血功能，同時(shí)在日常生活中加大對居民自覺主動(dòng)承擔(dān)物業(yè)費(fèi)的宣傳，引導(dǎo)居民繳納物業(yè)費(fèi).

5 結(jié)語

隨著我國建筑行業(yè)日新月異的發(fā)展，以及河南省百城提質(zhì)工程的進(jìn)一步深入，老舊小區(qū)的改造，較好地回答了城市發(fā)展更新究竟“為誰發(fā)展”“靠誰發(fā)展”的根本性問題[9].通過合理規(guī)劃、各方分工協(xié)作、制定政策及標(biāo)準(zhǔn)、抓好實(shí)施過程控制、建立長效機(jī)制促進(jìn)項(xiàng)目良性推進(jìn)，從而提高原居民居住體驗(yàn)、減少安全隱患、延長使用壽命，進(jìn)一步增強(qiáng)了廣大居民的幸福感與獲得感，讓惠民工程真正得民心真正落實(shí)到位.