地方立法基地的運行和完善

摘要：地方立法地方立法權的擴大對地方立法能力和立法質量也帶來了風險和挑戰(zhàn)。地方立法過程中立法觀念出現(xiàn)偏差，立法權限不明確和重復立法，地方立法“抄襲”現(xiàn)象，地方保護主義、部門利益傾向明顯等問題。十八大提出的探索委托第三方起草法律法規(guī)草案，地方立法基地在地方立法如何接地氣，使其具有更好針對性、及時性、可操作性是加強地方立法必須要面對的課題。立法基地在地方立法過程中要轉變立法觀念，建立專家智庫，建立合理有效的論證修改機制和績效考核機制，促進地方立法基地的運行和完善。

關鍵詞：地方立法問題；立法基地；運行完善的建議；監(jiān)督機制

中圖分類號： D920文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）08-0106-01

法規(guī)的起草，既是立法的第一步，也是把守立法質量的第一關。十八大以來，地方立法權得到擴大。在地方立法探索過程中，各地方推進地方立法機關與高校共建立法基地，這一舉措是貫徹與落實黨的十八屆四中全會創(chuàng)新與完善立法體系的重要舉措，也是整合高校智庫資源為地方立法建設提供了有利的嘗試對于立法基地如何建立，建立后怎樣規(guī)范，如何評估，目前國內還沒有系統(tǒng)的論述，本文通過分析地方立法中出現(xiàn)的問題，提出些嘗試性的意見，讓立法基地建設運行更加完善。

一、地方立法存在問題

近年來，各個地方為提高地方立法質量制定了一系列的措施，如通過吸收專家參與立法，通過舉辦聽證會、座談會等方式聽取公眾的意見和建議等。但是，影響地方立法質量提高的因素有很多，目前地方立法尚存在一些問題。主要包括以下幾個方面：

（一）不合理地分配權利（力）和義務，與社會主流價值取向相悖。這樣的立法主要表現(xiàn)為行政權的偏袒、對政府責任的回避，對公民權利的限制，對公民之間的權利的不平等保護。例如2014年12月深圳市政府舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布《深圳市人民政府關于實行小汽車增量調控管理的通告》，決定從當日18時起實行小汽車限購。這種特殊情形下必要限度限購，具有現(xiàn)實合理性。但法理上的正當性，并不能賦予限購合法性，限購需要明確的法條依據(jù)。從實體法的角度來看，在目前的法律體系框架下，地方政府以出臺地方規(guī)章的方式實現(xiàn)限購，在合法性上并無問題。但限購政策限制剝奪了公民的私有財產(chǎn)使用權和與4s店的合同自由的權利。

（二）地方立法在制定地方立法規(guī)劃時，未進行充分的調研和可行性評估，未正確反映客觀規(guī)律，違反科學立法的原則。例如，《深圳市公共廁所管理辦法》中規(guī)定“在便器外便溺罰款100元”，該規(guī)定頒布一年半，以來，并未取得實效。地方立法本身缺乏足夠科學性，就不能起到應有的實效，那么就可能與立法法修改的精神背道而馳，該地方便立法形同一紙空文。

（三）地方立法在實踐中存在重復立法和立法“抄襲”的問題。地方立法抄襲主要表現(xiàn)在內容上直接使用其他法律條款，根本不考慮或者較少考慮本地方的政治、經(jīng)濟和文化狀況；在形式上套用其他法律文件的形式結構，不考慮是否必要性，從而降低了地方立法的質量。

二、立法基地建設的必要性

地方立法基地的建設，就是在地方立法質量不高，立法素質跟不上的現(xiàn)狀下提出的重要舉措。地方立法基地的運行和完善，對于地方立法的重要作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，地方立法基地的建設，有利于摒棄地方保護主義和部門保護主義的弊端。地方立法基地介入地方立法，會打破原有地方利益和部門利益驅使下制定的與國家意志不相符合的法律規(guī)范。其二，這一舉措的推行，有利于發(fā)揮高校專家學者在地方立法中的實質性作用。地方立法基地在服務地方立法的過程中，發(fā)揮專家學者在立法的各個環(huán)節(jié)的立法作用。其三，地方立法基地的建設，能充分調動公眾參與立法的積極性和主動性，及時有效的采納公眾的立法建議和意見，提高立法民主化的程度。

三、地方立法基地運行和完善的嘗試性建議

造成地方立法困境的原因有很多，我們有必要再法制建設的道路上，找出一條適合地方立法的路徑。地方立法基地的建設，在提高地方立法質量和提高地方立法科學化、民主化上具有重要的作用。如何發(fā)揮立法基地的作用，如何搞好立法服務工作，如何就提高立法質量和科學民主化的水平進行探討，是當代法治建設的重要課題。

（一）端正地方立法的目的，明確地方立法以服務為宗旨，更新地方立法的觀念。地方立法基地要明確服務于地方立法的宗旨，才能解決地方立法中存在的問題，才能制定出地方立法的“良法”。

（二）提高地方立法基地的專業(yè)性，構建專家智囊團，為地方立法建設提供智力支持。

引進吸收法律行業(yè)各類人才，比如專家學者、律師、法務顧問等具有法律專業(yè)知識，也具有豐富實踐經(jīng)驗的人才參與地方立法，使地方立法的草案更具有專業(yè)性和針對性。

（三）在法制教育的背景下，改革高校法律人才培養(yǎng)方案，制定靈活的培養(yǎng)方案，為基地平臺建設提供后備力量支持。可以將立法基地的工作與正在進行的重大課題相結合，提高學術水平的同時，立法基地工作的質量。

（四）建立健全科學合理的論證修改機制和績效考評機制。

地方立法基地可以通過建立法規(guī)草案論證制度，增強地方性法規(guī)的可行性和科學性。針對立法基地提供的立法草案，地方立法機關可以采取專家實地考評或網(wǎng)絡匿名考評的方式，對立法基地的日常運作和承擔項目進行績效考評。

（五）完善地方立法調研論證機制和公眾參與制度。

立法調研要將調查與研究相結合。在實踐中要從下列方面進行論證：一是法規(guī)制定的目的是什么；法規(guī)草案所要解決的主要問題和焦點是什么；三是法規(guī)的基本原則和內容是否與上位法相抵觸；四是法規(guī)草案通過后，實施過程中可能遇到的障礙等方面。在立法基地草擬法規(guī)過程中，要充分調動公眾參與立法的積極性和主動性，及時采納公眾有益的立法建議和意見。

結語

地方立法基地的建設，充分發(fā)揮高校和研究機構的優(yōu)勢，更好地發(fā)揮專家學者在立法中的專業(yè)、智力和資源優(yōu)勢，做好服務保障工作，切實發(fā)揮高校聯(lián)盟及立法基地的作用。采取一系列措施，初步建立立法基地參與立法工作的機制制度。在地方立法工作中，了立法基地要發(fā)揮在法制宣傳教育的重要作用，推進法治建設的進程。

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[3]《評論：從“尿歪罰款”談地方立法科學性》[J/OL].http：//www.baidu.com/link url=xliNk 2015-3-26

[4]周偉.我國地方立法存在的問題及其解決[]J 河南財經(jīng)政法大學學報，2013，（4）

[5]周偉.我國地方立法存在的問題及其解決[]J 河南財經(jīng)政法大學學報，2013，（4）

作者簡介：曹雪（1991—），女，漢族，山東泰安人，研究生，法律碩士，煙臺大學法學院法律（非法學），研究方向：國際法。