省域尺度農(nóng)用地整理重點(diǎn)工程布局研究
——以廣東省為例*

吳家龍，楊淇鈞

（1.廣東省土地開(kāi)發(fā)整治中心，廣州 510635；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；3.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，廣州 510642）

0 引言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)面臨著人均耕地較少，耕地質(zhì)量不高，部分耕地退化嚴(yán)重，耕地后備資源不足的困境[1]。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展導(dǎo)致的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快[2]，非農(nóng)建設(shè)用地的擴(kuò)張難以逆轉(zhuǎn)，耕地保護(hù)壓力大，土壤資源承載量大與糧食增產(chǎn)的矛盾日益突顯[3-4]。廣東省處于華南熱帶亞熱帶紅壤區(qū)，生物、水熱條件優(yōu)越，地形多樣，生產(chǎn)潛力大[5-6]。同時(shí)，廣東省也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展最迅速的地區(qū)之一，非農(nóng)建設(shè)用地需求量大，土地資源的供需不平衡矛盾日益加劇。土地整治是保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用土地資源的重要手段[6]，土地整治重點(diǎn)工程布局作為省級(jí)土地整治規(guī)劃的重要組成部分，在指導(dǎo)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地整治活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)方面起到關(guān)鍵作用，合理、可行的重點(diǎn)工程布局方法有利于提高土地整治規(guī)劃質(zhì)量及編制效率。農(nóng)用地整理是土地整治的重要內(nèi)容之一。為提升土地生產(chǎn)力、保障糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并結(jié)合《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》等相關(guān)規(guī)劃及廣東省實(shí)際，選取高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、墾造水田和基塘整治為農(nóng)用地整理的重點(diǎn)工程。

文章以廣東省現(xiàn)階段土壤資源狀況和土地資源利用潛力分析為基礎(chǔ)，以布局廣東省“十三五”時(shí)期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、墾造水田和基塘整治重點(diǎn)工程為例，從宏觀層面研究土地整治重點(diǎn)工程布局，揭示廣東省農(nóng)用地整理潛力分布特征，明確重點(diǎn)區(qū)域劃分、重點(diǎn)工程布局及建設(shè)規(guī)模。并根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策要求和廣東省實(shí)際，分別提出糧食主產(chǎn)縣基本農(nóng)田建設(shè)示范工程、墾造水田集中區(qū)示范工程和珠三角基塘綜合整治和文化提升重點(diǎn)工程，且明確其范圍、規(guī)模和重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容。以期為省域尺度的不同區(qū)域、不同建設(shè)條件下的土地整治重點(diǎn)工程布局提供理論支撐。

1 研究區(qū)與數(shù)據(jù)

1.1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

廣東省地處中國(guó)大陸最南部，陸地范圍位于北緯20°09＇～25°31＇、東經(jīng)109°45＇～117°20＇，屬于東亞季風(fēng)區(qū)，從北向南分別為中亞熱帶、南亞熱帶和熱帶氣候，光、熱和水資源豐富。廣東省陸地面積1 797.17萬(wàn)hm2，約占全國(guó)陸地面積的1.87%。截止目前，全省共有21個(gè)地級(jí)市，20個(gè)縣級(jí)市，34個(gè)縣，3個(gè)自治縣，64 個(gè)市轄區(qū)。地貌類型復(fù)雜多樣，有山地、丘陵、臺(tái)地和平原，其面積分別占全省土地總面積的33.7%、24.9%、14.2%和21.7%。根據(jù)2015年廣東省土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，全省農(nóng)用地共計(jì)1 497.29萬(wàn)hm2，占土地總面積的83.31%，其中，耕地261.59 萬(wàn)hm2，占農(nóng)用地面積的17.47%。廣東省自然狀況數(shù)據(jù)來(lái)源于《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒-2017》，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)采用2015 年廣東省土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)；農(nóng)用地整理潛力原始數(shù)據(jù)來(lái)源于《廣東省土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》。

1.2 研究方法

采用定性與定量相結(jié)合、宏觀與微觀相結(jié)合、傳統(tǒng)方法與GIS空間分析技術(shù)相結(jié)合，以定量為主，定性為輔，多學(xué)科交叉融合的研究方法。在廣東省農(nóng)用地重點(diǎn)工程潛力數(shù)據(jù)空間分析中，選取自然間斷點(diǎn)分級(jí)法（Natural breaks）[7-9]，基于ArcGIS 平臺(tái)建立研究區(qū)農(nóng)用地整理潛力數(shù)據(jù)庫(kù)，利用其空間分析工具，劃分潛力等級(jí)，直觀表征潛力分布特征；在廣東省農(nóng)用地整理重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)工程規(guī)劃中，具體定性分析研究區(qū)政策與實(shí)際情況，響應(yīng)國(guó)家和省級(jí)戰(zhàn)略決策，提升擬設(shè)定的重點(diǎn)工程內(nèi)涵與意義，基于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和空間分析中間成果劃分重點(diǎn)區(qū)域、布局重點(diǎn)工程、確定建設(shè)規(guī)模。技術(shù)路線圖如圖1所示。

圖1 研究技術(shù)路線

該研究以縣（市、區(qū)）為單位，按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、墾造水田建設(shè)和基塘整治等3 個(gè)農(nóng)用地整理方向，測(cè)算廣東省“十三五”時(shí)期農(nóng)用地整理潛力。計(jì)算方式如下。

（1）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力評(píng)價(jià)方法：根據(jù)不重復(fù)投資的原則，全省已開(kāi)展過(guò)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的農(nóng)田，不納入此次高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍。故此次高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力為：

式（1）中，GBQL 為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力；XHJBNT 代表廣東省永久基本農(nóng)田劃定成果中的新劃入的永久基本農(nóng)田；GHJBNT代表廣東省土地利用總體規(guī)劃中確定的基本農(nóng)田包括保留現(xiàn)狀的基本農(nóng)田；ZBNYD代表基本農(nóng)田周邊的且不在允許建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的耕地和可調(diào)整園地；KCNT代表全省已經(jīng)開(kāi)展過(guò)的且未超過(guò)有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的使用年限的土地整治項(xiàng)目的農(nóng)田。

（2）墾造水田建設(shè)潛力：先在省域范圍內(nèi)剔除坡度≥25°的區(qū)域，再對(duì)納入評(píng)價(jià)區(qū)域的旱地進(jìn)行新增水田開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。指標(biāo)的選取和優(yōu)化采用專家咨詢法，結(jié)合水田的影響評(píng)價(jià)因素，初步選取水源距離、水量、坡度、高程、剖面構(gòu)型、土壤質(zhì)地、有效土層厚度、連片性、田面坡度、有機(jī)質(zhì)含量和pH 值等11 個(gè)指標(biāo)，通過(guò)頻數(shù)分析對(duì)專家咨詢，最終選擇水源距離、坡度、土壤質(zhì)地和有效土層厚度等4 個(gè)指標(biāo)，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確定指標(biāo)權(quán)重。依據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB∕T 33469-2016）華南區(qū)的分級(jí)和賦分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分級(jí)。由此建立新增水田開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)綜合分值的數(shù)學(xué)模型，采用自然間斷法，將新增水田開(kāi)發(fā)適宜性等級(jí)分為最適宜、中等適宜、勉強(qiáng)適宜和不適宜，其中最適宜和中等適宜區(qū)域面積之和，即為墾造水田建設(shè)潛力面積。

（3）基塘整治潛力：采用ArcGIS 聚合分析法，結(jié)合廣東省各縣區(qū)基塘面積和分布的調(diào)研成果，將集中連片面積66.67 hm2以上的基塘面積作為整治潛力面積。

2 結(jié)果與分析

2.1 農(nóng)用地整理潛力分級(jí)

根據(jù)農(nóng)用地整理原始數(shù)據(jù)，廣東省各縣（市、區(qū)）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力在0.004 7 萬(wàn)～6.363 6 萬(wàn)hm2，墾造水田潛力在0.002 2 萬(wàn)～1.069 6 萬(wàn)hm2，基塘整治潛力在0.101 6 萬(wàn)～2.343 1 萬(wàn)hm2。利用自然間斷點(diǎn)分級(jí)，將3個(gè)類別的農(nóng)用地整理潛力分別劃分為3個(gè)等級(jí)，一級(jí)到三級(jí)代表潛力由高到低排列。分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1，再依據(jù)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，確定各縣（市、區(qū)）農(nóng)用地整理潛力等級(jí)，結(jié)果見(jiàn)圖2～4。

表1 廣東省農(nóng)用地整理各類型潛力分級(jí)標(biāo)準(zhǔn) 萬(wàn)hm2

2.2 農(nóng)用地整理潛力空間分析

根據(jù)潛力面積和分級(jí)結(jié)果（圖2～4），分區(qū)域和地級(jí)市對(duì)各類型潛力的各級(jí)面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（表2）：如圖5 所示，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力方面，一級(jí)潛力區(qū)聚集于粵西和粵北，規(guī)模分別為15.56 萬(wàn)和4.95 萬(wàn)hm2，總規(guī)模為20.51 萬(wàn)hm2，占總潛力面積18.27%；二級(jí)潛力區(qū)主要分布在粵北（27.62 萬(wàn)hm2）、珠三角（20.75萬(wàn)hm2）和粵西（11.65萬(wàn)hm2），合計(jì)規(guī)模為61.39 萬(wàn)hm2，占總潛力面積54.68%，是其最主要構(gòu)成部分；三級(jí)潛力區(qū)在各區(qū)域均有分布，規(guī)模在3.13 萬(wàn)～11.19 萬(wàn)hm2不等，合計(jì)規(guī)模為30.36 萬(wàn)hm2，占總潛力面積27.04%。

表2 廣東省農(nóng)用地整理潛力分級(jí)統(tǒng)計(jì) 萬(wàn)hm2

圖2 廣東省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力分級(jí)

圖3 廣東省墾造水田潛力分級(jí)

圖4 廣東省基塘整治潛力分級(jí)

圖5 廣東省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力分級(jí)統(tǒng)計(jì)

如圖6所示，墾造水田潛力方面，一級(jí)潛力區(qū)聚集于粵西和粵東，兩地區(qū)規(guī)模均為1萬(wàn)hm2左右，合計(jì)規(guī)模為2.01萬(wàn)hm2，占總潛力面積14.87%；二級(jí)潛力區(qū)和三級(jí)潛力區(qū)分別在各區(qū)域均有分布，粵北和珠三角規(guī)模相對(duì)較大，兩區(qū)域的二級(jí)、三級(jí)潛力分別為2.40萬(wàn)和1.30萬(wàn)hm2左右，而粵西和粵東規(guī)模不到前者的70%；二級(jí)潛力區(qū)合計(jì)規(guī)模為7.35萬(wàn)hm2，占總潛力面積54.04%；三級(jí)潛力區(qū)合計(jì)規(guī)模為4.24萬(wàn)hm2，占總潛力面積31.18%。

圖6 廣東省墾造水田潛力分級(jí)統(tǒng)計(jì)

如圖7 所示，由于基塘的分布具有地域性，只涉及珠三角地區(qū)，一級(jí)潛力區(qū)分布于佛山市、江門市、肇慶市、中山市和珠海市5 個(gè)地級(jí)市，其中佛山市（5.37 萬(wàn)hm2）、江門市（4.03 萬(wàn)hm2）規(guī)模最大，合計(jì)規(guī)模為15.58 萬(wàn)hm2，占總潛力面積63.48%，是其最主要構(gòu)成部分；二級(jí)潛力區(qū)在除深圳市、中山市和江門市的6 個(gè)地級(jí)市均有分布，規(guī)模在0.71 萬(wàn)～1.88 萬(wàn)hm2不等，合計(jì)規(guī)模為6.43 萬(wàn)hm2，占總潛力面積25.82%；三級(jí)潛力區(qū)主要分布在江門市（2.63 萬(wàn)hm2），在其余各地級(jí)市規(guī)模較小或沒(méi)有分布，合計(jì)規(guī)模為6.34萬(wàn)hm2，占總潛力面積10.70%。

圖7 廣東省基塘整治潛力面積分級(jí)統(tǒng)計(jì)

綜上所述，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和墾造水田的一級(jí)潛力區(qū)分別涵蓋全省4 個(gè)縣（市、區(qū)），面積占比不足20%，而二、三級(jí)潛力區(qū)占比較高，分布較廣，說(shuō)明全省大部分縣（市、區(qū)）均有此兩類農(nóng)用地整理潛力，但規(guī)模相對(duì)較小，聚集程度不高；基塘整治的一級(jí)潛力區(qū)涵蓋珠三角5 個(gè)地級(jí)市，面積占比超過(guò)60%，規(guī)模相對(duì)較大，聚集程度高。

2.3 廣東省農(nóng)用地整理重點(diǎn)區(qū)域劃定

劃定重點(diǎn)區(qū)域是進(jìn)一步細(xì)化重點(diǎn)工程布局區(qū)域的定性分析手段。結(jié)合《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020 年）》劃定的廣東省農(nóng)用地整理重點(diǎn)區(qū)域、耕地集中連片分布的產(chǎn)糧大縣及全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范縣等區(qū)域的分布，綜合考慮整治潛力大，集中連片程度高，非農(nóng)建設(shè)用地類型對(duì)區(qū)域分割少等因素，確定廣東省農(nóng)用地整理重點(diǎn)區(qū)域。涵蓋珠三角、粵東、粵西、粵北4 個(gè)區(qū)域，共涉及14 個(gè)地級(jí)市的55 個(gè)縣（市、區(qū)）（圖8）。

圖8 廣東省農(nóng)用地整理重點(diǎn)區(qū)域分布

2.4 農(nóng)用地整理建設(shè)重點(diǎn)工程布局

根據(jù)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需要，在農(nóng)用地整理重點(diǎn)區(qū)域范圍內(nèi)，選取《廣東省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“十三五”規(guī)劃》劃定的年產(chǎn)量超10 萬(wàn)t 的優(yōu)質(zhì)水稻大縣（市、區(qū)），依據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力測(cè)算結(jié)果，在所選出縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)，將每個(gè)地級(jí)市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力最大的縣（市、區(qū)）及大于2 萬(wàn)hm2的縣（市、區(qū)）確定為項(xiàng)目區(qū)，最終設(shè)定惠州市、江門市、肇慶市等14個(gè)地級(jí)市的16個(gè)縣（市、區(qū)）為糧食主產(chǎn)縣基本農(nóng)田建設(shè)示范工程建設(shè)范圍。布局區(qū)域高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力合計(jì)40.91 萬(wàn)hm2，結(jié)合實(shí)際情況和“十二五”時(shí)期各地級(jí)市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的平均完成率（79.00%），確定該重點(diǎn)工程規(guī)模為32.32 萬(wàn)hm2。為滿足國(guó)家“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的占補(bǔ)平衡要求和耕地提質(zhì)改造需要，在農(nóng)用地整理重點(diǎn)區(qū)域范圍內(nèi)，依據(jù)墾造水田潛力測(cè)算結(jié)果，選取位于一級(jí)、二級(jí)潛力區(qū)范圍內(nèi)的縣（市、區(qū)），設(shè)定惠州市、江門市、潮州市等9 個(gè)地級(jí)市的20 個(gè)縣（市、區(qū)）為墾造水田集中區(qū)示范工程建設(shè)范圍。布局區(qū)域墾造水田潛力合計(jì)7.58 萬(wàn)hm2，參考“十二五”時(shí)期類似重點(diǎn)工程完成率（79.00%），確定該重點(diǎn)工程規(guī)模為5.99 萬(wàn)hm2。為加強(qiáng)?；~(yú)塘的保護(hù)，維護(hù)?；~(yú)塘生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)的基本功能，促進(jìn)?；~(yú)塘資源可持續(xù)利用，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，傳承發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)耕文化。設(shè)定珠三角基塘綜合整治和文化提升重點(diǎn)工程?；琳碇攸c(diǎn)工程區(qū)域的確定遵循具有平原特色的原生態(tài)桑基魚(yú)塘；保持桑葉養(yǎng)蠶、魚(yú)塘養(yǎng)魚(yú)、蠶沙喂魚(yú)的生態(tài)農(nóng)耕模式；連片面積在33.33 hm2（500畝）的原則。通過(guò)實(shí)地調(diào)研和專家咨詢，確定佛山市和中山市為珠三角基塘整治和文化提升重點(diǎn)工程建設(shè)區(qū)域。綜合考慮該重點(diǎn)工程地域特色和生態(tài)型土地整治的特殊性，參考以往基塘整治項(xiàng)目的實(shí)施情況，確定該重點(diǎn)工程建設(shè)規(guī)模為0.60萬(wàn)hm2。擬布局的重點(diǎn)工程的工程范圍、規(guī)模和重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容如表3所示。

表3 廣東省農(nóng)用地整理重點(diǎn)工程

3 討論與結(jié)論

3.1 以往重點(diǎn)工程實(shí)施情況對(duì)重點(diǎn)工程布局的影響

工程布局集中問(wèn)題是影響該研究重點(diǎn)工程布局主要問(wèn)題之一。重點(diǎn)工程對(duì)于土地整治規(guī)劃的主要作用是指導(dǎo)土地整治活動(dòng)的實(shí)施和支撐規(guī)劃所確定的任務(wù)[10]，規(guī)劃者通?；谕恋卣螡摿Ψ植记闆r對(duì)其進(jìn)行分區(qū)與布局[11-13]，由于自然地理空間分異特征，潛力分布往往會(huì)出現(xiàn)聚集效應(yīng)[14-15]，因此，工程布局易優(yōu)先考慮潛力較高、集中連片的區(qū)域，從而易導(dǎo)致工程布局集中問(wèn)題。區(qū)域工程規(guī)模過(guò)大帶來(lái)的邊際效益和遞減效應(yīng)將降低工程效率。該問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是重點(diǎn)工程“示范”作用和“支撐”作用的失衡，土地整治重點(diǎn)工程布局應(yīng)在保證一定工程規(guī)模以支撐規(guī)劃任務(wù)的基礎(chǔ)上，考慮其以點(diǎn)帶面的示范和指導(dǎo)作用。以往重點(diǎn)工程的完成情況是確定該研究重點(diǎn)工程規(guī)模的重要參考。重點(diǎn)工程規(guī)模通常根據(jù)土地整治潛力大小確定，由于土地整治的復(fù)雜性，往往需要對(duì)工程布局區(qū)域的潛力求和結(jié)果進(jìn)行修正，以確保工程規(guī)模切實(shí)可行。在此過(guò)程中，以往類似的工程實(shí)施情況成為重要參考。例如，廣東省“十二五”時(shí)期的農(nóng)用地整理重點(diǎn)工程相對(duì)完成率為79.00%，其內(nèi)容為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，與該研究基本農(nóng)田建設(shè)示范工程和墾造水田集中區(qū)示范工程的工程內(nèi)容較為相似，故該研究將79.00%作為潛力求和結(jié)果修正系數(shù)。

3.2 潛力空間分析對(duì)重點(diǎn)工程布局的影響

潛力測(cè)算是土地規(guī)劃編制的一項(xiàng)前期工作[16]，測(cè)算結(jié)果通常是規(guī)劃編制的重要定量依據(jù)，其在土地整治規(guī)劃的規(guī)劃任務(wù)確定、劃分重點(diǎn)區(qū)域、布局重點(diǎn)工程等方面發(fā)揮重要作用。該研究選用的潛力原始數(shù)據(jù)以縣（市、區(qū)）為統(tǒng)計(jì)單元，包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、墾造水田和基塘整治等3個(gè)方向的潛力，利用自然間斷點(diǎn)分級(jí)法[7]，將其按照規(guī)模大小劃分為3 個(gè)等級(jí)，以此得到全省農(nóng)用地整理潛力分級(jí)結(jié)果，再結(jié)合潛力數(shù)據(jù)對(duì)潛力分布情況進(jìn)行空間分析，表征不同農(nóng)用地整理方向的不同潛力分布。潛力空間分析是布局重點(diǎn)工程的主要依據(jù)之一[17]。例如，該研究依據(jù)潛力空間分布形態(tài)設(shè)置了兩個(gè)“以點(diǎn)帶面”的示范型重點(diǎn)工程：設(shè)定的墾造水田集中區(qū)示范工程選取了農(nóng)用地整理重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)墾造水田潛力等級(jí)為一級(jí)和二級(jí)的縣（市、區(qū)），珠三角基塘整治和文化提升重點(diǎn)工程選取了實(shí)際情況較好的基塘整治潛力為一級(jí)的4 個(gè)縣（市、區(qū)），并分布基于潛力確定工程規(guī)模。可見(jiàn)，潛力空間分析是重點(diǎn)工程布局的基礎(chǔ)性工作，為規(guī)劃編制提供主要定量依據(jù)。

3.3 重點(diǎn)工程布局的路徑

土地整治規(guī)劃是土地整治活動(dòng)的基本依據(jù)和行動(dòng)指南[18]。從規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)土地整治規(guī)劃體系涵蓋國(guó)家、省、市、縣4 級(jí)，省級(jí)規(guī)劃在落實(shí)全國(guó)規(guī)劃、指導(dǎo)省域土地整治建設(shè)中發(fā)揮承上啟下的作用[19]。作為土地整治規(guī)劃重要組成部分，土地整治重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)工程布局則是指導(dǎo)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地整治活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行方案。農(nóng)用地整理是土地整治的主要內(nèi)容之一，是保障糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、為建設(shè)用地提供儲(chǔ)備指標(biāo)等方面的重要抓手。農(nóng)用地整理所涉及的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模、土地整治提高耕地質(zhì)量和補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量等，是國(guó)土管理部門最主要的管控指標(biāo)[20]。因此，農(nóng)用地整理是土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)，是其首要組成部分。我國(guó)已編制實(shí)施了3輪土地整治規(guī)劃，頒布了市（地）級(jí)、縣級(jí)土地整治規(guī)劃編制規(guī)程等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了政府組織、專家領(lǐng)銜、公眾參與、上下銜接的規(guī)劃編制方法體系，積累了大量規(guī)劃編制和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)[18-21]。但如何布局土地整治規(guī)劃的重大、重點(diǎn)工程，目前暫無(wú)統(tǒng)一方法，該研究將土地整治重點(diǎn)工程布局路徑梳理為政策與實(shí)際情況分析—空間布局—建設(shè)措施3個(gè)步驟，以回答重點(diǎn)工程“做什么—在哪里—怎么做”關(guān)鍵問(wèn)題。

梳理設(shè)定依據(jù)是確定重點(diǎn)工程的基礎(chǔ)，包含國(guó)家和區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、區(qū)域土地利用中的重要問(wèn)題兩個(gè)方面。一方面，土地整治規(guī)劃是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，是土地利用總體規(guī)劃的細(xì)化、補(bǔ)充和落實(shí)，同時(shí)又必須遵循國(guó)家規(guī)劃安排，與相關(guān)行業(yè)規(guī)劃進(jìn)行銜接[19-22]。例如，《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2015—2020 年）》提出的“十三五”期間建成2 666.67 萬(wàn)～4 000.00 萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)，與《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》保持一致，其建設(shè)用地整理布局安排亦符合《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》要求。該研究基于研究對(duì)象與規(guī)劃期考慮，在國(guó)家層面選取了《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2015—2020 年）》及自然資源部高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)文件，在省級(jí)層面規(guī)劃選取了《廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《廣東省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020 年）》及土地、農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域省級(jí)規(guī)劃與文件，利用“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”“耕地質(zhì)量”“生態(tài)保護(hù)”“特色農(nóng)業(yè)”等一系列相關(guān)詞匯，對(duì)選取資料進(jìn)行逐一檢索，最后對(duì)檢索結(jié)果進(jìn)行梳理得到國(guó)家和區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃方面的設(shè)定依據(jù)。另一方面，解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等土地整治活動(dòng)中出現(xiàn)的土地利用中重大問(wèn)題是重點(diǎn)工程主要目標(biāo)之一，摸清研究區(qū)實(shí)際情況對(duì)保證重點(diǎn)工程布局科學(xué)性有重要作用。該研究通過(guò)對(duì)珠三角?；~(yú)塘的歷史與現(xiàn)狀分析，在基塘整治方面提出設(shè)立珠三角基塘整治和文化提升重點(diǎn)工程。

空間方位與規(guī)模是重點(diǎn)工程布局的核心問(wèn)題，主要依據(jù)是土地整治潛力、相關(guān)規(guī)劃區(qū)劃及研究區(qū)實(shí)際情況。該研究以3類農(nóng)用地整理潛力為基本依據(jù)，根據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力和《廣東省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“十三五”規(guī)劃》劃定優(yōu)質(zhì)水稻大縣（市、區(qū)）確定糧食主產(chǎn)縣基本農(nóng)田建設(shè)示范工程區(qū)域與規(guī)模；根據(jù)墾造水田潛力確定墾造水田集中區(qū)示范工程區(qū)域與規(guī)模；根據(jù)基塘整治潛力和珠三角?；~(yú)塘開(kāi)發(fā)保護(hù)實(shí)際情況，確定珠三角基塘整治和文化提升重點(diǎn)工程區(qū)域與規(guī)模。提出建設(shè)措施是對(duì)擬設(shè)定重點(diǎn)工程內(nèi)容與方向的進(jìn)一步把控，通過(guò)安排各項(xiàng)具體建設(shè)內(nèi)容，確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確各分區(qū)的建設(shè)任務(wù)，并按照劃分的各整理區(qū)片，安排土地平整、農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體方案。

3.4 “十三五”期間重點(diǎn)工程實(shí)施情況

2020年是“十三五”的收官之年?！稄V東省土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》中的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模為69.73 萬(wàn)～95.26 萬(wàn)hm2，是約束性指標(biāo)。目前，廣東省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已完成規(guī)劃期任務(wù)?！笆濉逼陂g廣東省高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模超過(guò)了全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)一級(jí)、二級(jí)潛力區(qū)規(guī)?？偤停?1.90萬(wàn)hm2）。目前，廣東省已動(dòng)工墾造水田項(xiàng)目共2.20萬(wàn)hm2，其中已完工2.03萬(wàn)hm2，超額完成全省在2020年底前墾造水田2.00 萬(wàn)hm2的任務(wù)，完成量與全省墾造水田一級(jí)潛力區(qū)規(guī)模（2.01 萬(wàn)hm2）相當(dāng)?；琳我?guī)模在《廣東省土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》中為預(yù)期性指標(biāo)，目前已知開(kāi)展的僅為佛山珠三角基塘農(nóng)業(yè)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)建設(shè)一例，位于西樵山西南側(cè)，包括基塘農(nóng)業(yè)恢復(fù)重建區(qū)、基塘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護(hù)示范區(qū)、基塘文化宣教展示區(qū)和管理服務(wù)區(qū)和自然山水保育區(qū)，總規(guī)模為710.6 hm2。

4 結(jié)論

廣東省大部分縣（市、區(qū)）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和墾造水田潛力規(guī)模較小，聚集程度不高；基塘整治潛力全部位于珠三角，規(guī)模較大，聚集程度高。廣東省“十三五”時(shí)期宜于惠州市、江門市、肇慶市等14個(gè)地級(jí)市的16個(gè)縣（市、區(qū)）布局糧食主產(chǎn)縣基本農(nóng)田建設(shè)示范工程，規(guī)模為32.32萬(wàn)hm2；宜在惠州市、江門市、潮州市等9個(gè)地級(jí)市的20個(gè)縣（市、區(qū)）布局墾造水田集中區(qū)示范工程，規(guī)模為5.99萬(wàn)hm2；可在佛山市和中山市布局0.60萬(wàn)hm2的基塘整治和文化提升重點(diǎn)工程。