城鄉(xiāng)土地要素市場化配置方式改革探討

楊秀琴

（廣東省社會科學(xué)院，廣東廣州 510610）

從要素配置的角度而言，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程是各種要素不斷得到優(yōu)化配置的過程，政府與市場是要素配置的2 種手段。在實行市場經(jīng)濟(jì)的國家，市場決定要素配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，中共十八屆三中全會也提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。2020 年3 月30 日，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，進(jìn)一步為我國深化要素市場化配置改革、促進(jìn)要素自主有序流動、提高要素配置效率等提出了新的指導(dǎo)意見，在土地要素市場化配置方面明確提出了建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、完善土地管理體制等要求。

如何落實國家對要素市場化配置提出的新要求是需要認(rèn)真研究的問題。因此，以城鄉(xiāng)土地要素市場化配置為研究內(nèi)容，在分析我國城鄉(xiāng)土地要素市場化配置發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，指出城鄉(xiāng)土地要素市場化配置存在的問題，并探討城鄉(xiāng)土地要素市場化配置的改革路徑，以求推進(jìn)我國城鄉(xiāng)土地要素市場化配置的改革，提高城鄉(xiāng)土地要素市場化配置的效率，使城鄉(xiāng)土地要素在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。考慮到我國國有土地要素市場化配置模式已較為成熟，探討如何補(bǔ)齊農(nóng)村土地要素市場化配置和建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場這兩個短板問題。

1 概況

我國長期實行城鄉(xiāng)二元土地所有制，城市土地實行國有制，農(nóng)村土地實行農(nóng)村集體所有制。在我國城鄉(xiāng)二元土地所有制的框架下，國有土地與集體土地具有不同的配置方式，市場在這2 種不同所有制的土地要素配置中所發(fā)揮的作用大不相同，與此相對應(yīng)，國有土地與農(nóng)村土地具有完全不同的市場化配置狀況。

1.1 國有土地要素市場化配置的概況

在1987 年深圳實施招拍掛制度之前，我國對國有土地僅采用行政劃撥的配置方式。在深圳率先以招拍掛方式供給土地之后，國有土地要素配置逐漸步入市場化配置階段。市場在國有土地要素配置中開始發(fā)揮非常重要的作用，它直接增加了國有土地的使用成本，使土地成為了全國各地撬動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要引擎，顯著地提高了國有土地要素的配置效率。以深圳市為例，1982—1986 年，深圳市累計劃撥土地7 090.2 hm2，但僅收取了3 848 萬元土地使用費，每平方米價格為0.54 元，而1987 年第一塊以招拍掛方式供給的土地，其每平米成交價達(dá)611.32 元，比劃撥方式供給的土地使用成本高了610.78 元［1］。1998 年，深圳實施土地市場化改革，以招標(biāo)、拍賣的市場化方式供應(yīng)的13.39 hm2經(jīng)營性用地，其總成交價達(dá)3.31億元［2］。深圳市通過國有土地配置方式的市場化改革不僅撬動了工業(yè)化，也獲得了城市建設(shè)發(fā)展的資金。

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)的高端化發(fā)展，國有土地市場也得到了快速的發(fā)展和成熟，國有土地各項市場交易規(guī)則、市場監(jiān)管體制、市場運作機(jī)制等都得到了較好的建設(shè)和完善，市場對國有土地要素的配置作用也不斷得到增強(qiáng)，突出表現(xiàn)在3 個方面。1）我國國有土地的主要配置方式已由劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?，出讓形式也已由協(xié)議出讓轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢信膾臁背鲎尅?）國有土地市場化配置的范圍不斷擴(kuò)大。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國經(jīng)營性用地、工業(yè)用地等均已實行“招拍掛”的配置方式。3）我國國有土地市場交易規(guī)模，土地出讓收入高。據(jù)自然資源部統(tǒng)計，截至2017 年，我國以出讓方式配置的國有建設(shè)用地累計達(dá)23.09 萬hm2，其中以招拍掛方式出讓的國有建設(shè)用地達(dá)2 134 km2，占出讓國有建設(shè)用地總面積的92.41%，僅2017 年國有建設(shè)用地出讓價款已達(dá)5.2 萬億元。

1.2 農(nóng)村土地要素市場化配置的概況

目前，我國農(nóng)村土地市場主要包括農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)市場和集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場。與國有土地要素市場化配置水平相比，我國農(nóng)村土地公開市場發(fā)展較為緩慢，農(nóng)村土地要素的市場化配置總體上仍處于低水平、低效率階段。

1.2.1 農(nóng)地市場化配置水平較低

國家基于保障糧食安全的需要，對農(nóng)用地市場化配置的管制較為嚴(yán)格，特別嚴(yán)格禁止農(nóng)用地非農(nóng)化的市場化配置。因此，1956—1983 年，我國農(nóng)用地沒有實行市場化配置；1984 年，國家考慮到農(nóng)地利用過于分散、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較低等問題，開始允許承包地流轉(zhuǎn)，并逐步建設(shè)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，市場在農(nóng)地資源配置中發(fā)揮了一定的作用。據(jù)原農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司統(tǒng)計，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模已經(jīng)從2007 年的426.69 萬hm2增加到2018 年的3 593.51 萬hm2，2018年的土地流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積的28.10%，見圖1。

圖1 2007—2018 年我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積

1.2.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開市場化配置水平和效率較低

我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地隱形市場在改革開放初期就已經(jīng)出現(xiàn)，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地的公開市場化配置卻長期受制度約束，公開市場在集體經(jīng)營性建設(shè)用地配置中發(fā)揮的作用十分有限。為了發(fā)揮公開市場在集體經(jīng)營性建設(shè)用地配置中的作用，于2015 年開展農(nóng)村“三塊地”改革中開始了集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開入市試點；2020 年實施的《中華人民共和國土地管理法》正式允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、出租等方式入市流轉(zhuǎn)，而且使用者可以轉(zhuǎn)讓、互換或抵押所取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)；2021 年公布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》則進(jìn)一步明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的交易規(guī)則，并對交易方案和合同等作出了詳細(xì)的規(guī)定。

這些制度的制定直接推動了集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化配置。據(jù)自然資源部統(tǒng)計，截至2018 年12 月，全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的地塊為1 萬多宗，涉及規(guī)模超過6 000 hm2，總價款為257 億元，為國家增收了調(diào)節(jié)金28.6 億元；集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228 宗，貸款金額為38.6 億元［3］。我國允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是農(nóng)村土地要素配置的一項突破性改革，但目前我國有農(nóng)村集體建設(shè)用地2 066.8 萬hm2；另據(jù)一些研究機(jī)構(gòu)的測算和估計，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量規(guī)模在333.3 萬hm2以上［4-5］?？梢?，公開入市交易的集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模占集體經(jīng)營性建設(shè)用地總規(guī)模的比例還非常小，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易規(guī)模與國有土地市場交易規(guī)模相差甚遠(yuǎn)，公開市場對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的配置作用還有待增強(qiáng)。

2 存在的問題

因發(fā)展時間長、速度快，我國國有土地市場較成熟，國有土地市場化配置模式也較完善，但是農(nóng)村土地公開市場建設(shè)速度較慢，農(nóng)村土地要素市場化配置仍存在較多問題。

2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)不完善

我國在1984 年就已經(jīng)開始了農(nóng)地市場建設(shè)，但目前我國農(nóng)地市場仍不完善，推動農(nóng)地要素市場化配置仍有一些需要解決的難題。1）我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的配套體系仍未完善；2）農(nóng)地經(jīng)營和農(nóng)地市場分布過于分散，市場發(fā)展壯大面臨客觀難題；3）農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿和實際參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)量都不足，經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)農(nóng)地市場發(fā)育、發(fā)展不充分，市場在農(nóng)地要素配置中的作用還有待加強(qiáng)。

2.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開市場化配置水平低

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開市場建設(shè)和發(fā)展速度較慢，隱形市場仍存在，集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開市場化配置水平仍較低。雖然我國已啟動了集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開市場建設(shè)，但公開市場發(fā)展緩慢，其具體表現(xiàn)有4 方面。1）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市新政普及力度不足，不少市場主體并不了解該新政；2）集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開市場建設(shè)尚處于起步階段，其配套體系還不健全；3）集體經(jīng)營性建設(shè)用地隱形市場仍存在，公開市場未能完全取代隱形市場，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化配置效率有待提高；4）缺乏集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管理人才，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場特別是隱形市場管理缺位、不到位的現(xiàn)象普遍存在。

2.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)進(jìn)度緩慢

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)尚未有實質(zhì)性的舉措，城鄉(xiāng)建設(shè)用地高效的市場化配置仍未實現(xiàn)。雖然我國已提出了建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的要求和目標(biāo)，但是目前全國各地普遍還未開展具有實質(zhì)性的建設(shè)，各地集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場與國有土地市場仍處于分割的狀態(tài)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)面臨相關(guān)制度不健全、價格體系不互通、城鄉(xiāng)規(guī)劃不統(tǒng)一等問題。

2.4 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場配套管理體系建設(shè)尚未起步

我國實行城鄉(xiāng)二元的土地利用管理體制，城鎮(zhèn)土地管理與農(nóng)村土地管理長期處于分開的狀態(tài)，更未建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場配套管理體系，因此城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)面臨管理體系缺失的問題。

3 改革路徑

3.1 建設(shè)完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場

建設(shè)穩(wěn)定、完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場是提高農(nóng)地市場化配置水平的前提。雖然我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場已發(fā)展多年，但目前這一市場還有諸多不完善之處，可從以下5 個方面對其繼續(xù)進(jìn)行建設(shè)和完善。

3.1.1 完善農(nóng)地市場的配套體系

目前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格主要由供需雙方協(xié)商談判形成，沒有可供參考的基準(zhǔn)價。1）構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格參考體系，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格有更科學(xué)的形成方式，確保價格能真實地反映農(nóng)地價值，發(fā)揮價格機(jī)制對農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需關(guān)系的調(diào)節(jié)功能。2）積極培育和建設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織和市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場健康、平穩(wěn)、有序運行。3）努力搭建市、縣、鎮(zhèn)、村四級農(nóng)地市場交易平臺，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易信息可在更廣的范圍內(nèi)傳播，從而擴(kuò)大農(nóng)地區(qū)域市場邊界，減少流轉(zhuǎn)供需主體雙方的信息不對稱問題，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，提高農(nóng)地市場交易效率。

3.1.2 促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營走向良性的軌道

利用國家推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，鼓勵農(nóng)地轉(zhuǎn)入主體擴(kuò)大農(nóng)地轉(zhuǎn)入規(guī)模，并引導(dǎo)其運用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)開展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，提高農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的效益，使農(nóng)地轉(zhuǎn)入規(guī)模與農(nóng)地經(jīng)營收益走向良性的軌道。防止轉(zhuǎn)入主體出現(xiàn)因經(jīng)營不力而單方面違約并放棄經(jīng)營的行為，避免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)供需雙方利益都受損的局面。

3.1.3 提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展緩慢地區(qū)的農(nóng)地市場化配置水平

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，其農(nóng)地市場較為成熟，市場在農(nóng)地資源配置中發(fā)揮著較大的作用，農(nóng)地要素市場化配置效率較高；而經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，其農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育發(fā)展較為緩慢。因此，建議通過宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策、引進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等方式來加快培育經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，提高這些地區(qū)的農(nóng)地市場化配置水平，進(jìn)而提高全國的農(nóng)地市場化配置水平，強(qiáng)化市場在農(nóng)地要素配置中的作用。

3.1.4 創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模

繼續(xù)加快推動我國經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，大力發(fā)展這些地區(qū)的第二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)的機(jī)會，讓更多勞動力從低效益的農(nóng)地經(jīng)營中釋放出來，從而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場規(guī)模，強(qiáng)化市場在農(nóng)地要素配置中的功能。

3.1.5 提高農(nóng)村社會保障水平，增強(qiáng)農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿

目前，我國已基本完成了農(nóng)村社會保障全覆蓋，但是農(nóng)村社會保障水平還較低。進(jìn)一步提高農(nóng)村社會保障水平，有助于解決農(nóng)民生產(chǎn)生活的后顧之憂，有利于弱化農(nóng)民對土地的依賴心理，增強(qiáng)農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿，增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積，解決我國農(nóng)地經(jīng)營分散化、農(nóng)地市場零星化的問題。

3.2 建設(shè)完善的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場

不完善的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場是我國城鄉(xiāng)土地要素統(tǒng)籌配置的短板，為了補(bǔ)齊這個短板，可從以下4 個方面完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場。

1）加大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市新政的宣傳力度。通過電臺、電視、網(wǎng)絡(luò)、移動端App、宣傳欄及報紙等媒介大力宣傳《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等國家法律制度及《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》等地方性政策法規(guī)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的新規(guī)定，讓農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及時了解和掌握集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化配置的新政策，提高農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織參與推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開入市的積極性。同時，推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)向公開流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，逐漸縮小隱形流轉(zhuǎn)的市場規(guī)模，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場公開化、透明化及規(guī)范化。

2）結(jié)合鄉(xiāng)村振興用地的市場需求，引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織積極推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)。大力引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織抓住鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中許多項目進(jìn)入農(nóng)村的機(jī)會，積極利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地開展招商引資，在增加鄉(xiāng)村項目用地供給的同時擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開入市的規(guī)模。

3）建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易保護(hù)價制度。參照國有建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價體系制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價體系，并逐漸將城鄉(xiāng)建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價體系相統(tǒng)一，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易有價格參考體系；也可以對集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易實行最低保護(hù)價制度，防止集體經(jīng)營性建設(shè)用地低價流失。

4）加快培育集體經(jīng)營性建設(shè)用地專業(yè)管理人才，實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地管理同責(zé)的目標(biāo)?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》相結(jié)合，將農(nóng)村土地管理人才特別是集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場管理人才的培養(yǎng)作為鄉(xiāng)村人才振興的內(nèi)容之一，大力培養(yǎng)具有專業(yè)水平的土地管理人才，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理更加專業(yè)化。將集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地納入同一管理框架，加快實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地管理同責(zé)的目標(biāo)，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場與國有建設(shè)用地市場的對接。

3.3 大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)

我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場建設(shè)嚴(yán)重落后于國有建設(shè)用地市場，在積極推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場建設(shè)的基礎(chǔ)上，各地可努力從以下3 個方面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)，以改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地2 個市場分割的情況，讓市場能在城鄉(xiāng)建設(shè)用地要素統(tǒng)籌配置中發(fā)揮更積極的作用。

1）促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場運作與國有建設(shè)用地市場運作相融合。將集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入國有建設(shè)用地測繪、地價評估、土地交易中介服務(wù)、土地交易中心等機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)入國有建設(shè)用地的交易市場運作體系，直接提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場運作與國有建設(shè)用地市場運作的融合性和一體性，以此助推城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市目標(biāo)的實現(xiàn)。

2）積極改善集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用地條件。利用國家推動鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，結(jié)合各地“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)需要，加大對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改造力度，并努力改善其周邊區(qū)域的環(huán)境和設(shè)施條件，注重建設(shè)完善周邊區(qū)域的交通、電信、網(wǎng)絡(luò)、金融及醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施，改善集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用條件，進(jìn)一步提升集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價值。使集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在同一市場具有近似的商品屬性，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地能滿足更多用地主體的用地需求，能讓市場統(tǒng)一配置質(zhì)量接近的城鄉(xiāng)建設(shè)用地要素，從而實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地同價的目標(biāo)。

3）加強(qiáng)對用地主體的引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變用地主體從國有建設(shè)用地市場獲取土地的強(qiáng)烈偏好。由于我國國有建設(shè)用地市場較為成熟，長期以來，用地主體主要從國有建設(shè)用地市場獲取土地。據(jù)調(diào)查，目前我國許多用地主體仍不了解集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開市場也可以獲取土地的政策。因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場建設(shè)中，可通過政策宣傳和組織實地考察活動讓用地主體了解集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供給情況，甚至可通過詳細(xì)介紹城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、用地周邊區(qū)域的建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等方式讓用地主體了解和認(rèn)可集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用價值，提高利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地的意愿，轉(zhuǎn)變用地主體長期依靠獲取國有建設(shè)用地來滿足項目用地需求的方式，從而擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需求主體規(guī)模，解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)相對充足與國有建設(shè)用地供應(yīng)長期嚴(yán)重短缺并存的結(jié)構(gòu)性問題，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地具有統(tǒng)籌性的、統(tǒng)一的市場化配置。

3.4 建設(shè)完善城鄉(xiāng)土地要素市場化配置的配套管理體系

完善的城鄉(xiāng)土地管理、規(guī)劃、供應(yīng)制度等配套管理體系是有效發(fā)揮市場對城鄉(xiāng)土地要素配置功能的必要條件。

1）加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場監(jiān)管體系的建設(shè)。為了加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可建立專門的市場監(jiān)管制度，制訂嚴(yán)格的懲罰措施，設(shè)立專門的電話、網(wǎng)站、微信公眾號等舉報渠道，以及時監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地違法交易、集體經(jīng)營性建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)等行為，并通過批評教育、沒收非法收益、罰款、廢除流轉(zhuǎn)合同及對情節(jié)嚴(yán)重的追究刑事責(zé)任等形式打擊違規(guī)、違法行為，減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化配置中價格被扭曲的現(xiàn)象，為加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

2）明確城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理模式，制訂和實行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的辦法。根據(jù)法律賦予土地行政主管部門統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地的職責(zé)，在合理界定土地所有者、土地使用者及土地管理者三者關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理模式，著重加快探索和建立國有建設(shè)用地與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地并軌供應(yīng)、統(tǒng)一交易、統(tǒng)一管理的體制，制訂和實行“兩種產(chǎn)權(quán)一體化”管理的辦法，真正在管理實踐上實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理同責(zé)的目標(biāo)。

3）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地規(guī)劃，在城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃編制中貫徹城鄉(xiāng)土地要素市場化配置的要求。目前，我國國有土地與農(nóng)村土地缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，城鄉(xiāng)土地要素配置缺乏相應(yīng)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，極易造成城鄉(xiāng)土地利用低效、功能雜亂、布局不合理、城鄉(xiāng)用地空間景觀不協(xié)調(diào)等問題，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地利用總體結(jié)構(gòu)效益差、城鄉(xiāng)土地協(xié)調(diào)利用水平低、城鄉(xiāng)土地利用綜合效益不高等城鄉(xiāng)土地要素配置低效的結(jié)果。建議有條件的地區(qū)加快編制城鄉(xiāng)一體化土地利用總體規(guī)劃，充分考慮城鄉(xiāng)土地要素市場化配置的需要，按城鄉(xiāng)土地利用一盤棋的思路，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，留足城鄉(xiāng)用地指標(biāo)互調(diào)互換的空間和彈性，以降低城鄉(xiāng)土地要素市場化配置的交易成本，提高城鄉(xiāng)土地要素市場化配置的效率。